• 摘要:村 民自治的价值可以从两个方面进行定位:一是它作为一种民主路径,可能成为中国民主化进程的起点和突破口;二是它作为一种治理工具,可以整合乡村社会内部的 各种资源,实现村民的自我管理。无论是在现实运作还是在学术研究中,村民自治作为一种自下而上的民主路径都遭遇极大困境,而它的治理功能越来越成为其主导 价值。为此,对村民自治的价值的考察,必须将其置于适度的时空跨度基础上。
      关键词:村民自治;民主;治理
     
      农村政治学的兴起虽然在一定程度上是历史机缘的结果,但其后的发展历程却 鲜明地体现出国家对乡村社会进行大规模和有计划改造的痕迹。故而,这一时期的农村政治学主要表现为对村民自治的研究。由于它是在国家话语的型塑下展开的, 因而,这一历程在一定程度上偏离了学术研究本身的发展轨迹和逻辑,最明显的表现是,基于治理危机而产生的村民自治研究却在半途导向了对民主的价值关怀。在 《中华人民共和国村民委员会组织法》修改之际,我们有必要对村民自治进行重新考量并反思我们所做的相关研究,以为基层民主的发展提供理论借鉴。在现实的政 策实践和学术研究中,村民自治作为一种治理工具抑或民主路径,其受关注的程度是不同的,在时间上也呈现出某种偏差。为了比较其中的不同,笔者试图依循农村 政治在其初期呈现出的面貌进行某种“应然”的分析,然后回归现实,与“实然”进行对照,从而凸现出某种悖论或差异,并寻找产生这些差异的深层次原因。
      一、治理危机催生村民自治
      人民公社解体后,原来在强大的国家行政统制下的社会秩序出现了严重紊乱: 基层政权崩溃,村庄权力被滥用,农村行政的合法性基础遭受破坏。[1]公社时期由国家掌管和控制一切的状况发生了改变,但由于“社会国家化”的惯性影响, 社会没有得到充分发育,农村也没有培育起完善的组织体系。伴随着国家治理方式的转变,即由以往的指令性计划逐步转向行政放权,促使农村本身也必须进行某种 转变,以应对国家权力收缩所带来的治理主体的缺失。但由于在公社时期中断了其他中介组织与国家联系的可能性,导致了1980年代初期农村大量的公共事务无 人接管,农村社会的治理处于严重的失序状态。
      有研究表明,在一些瘫痪的社区,国家政权退出后,由于未能建立起相应的整 合机制,乡村基本上处于无组织状态,国家的政治输出渠道受阻,国家对社会、社会对个体处于失控状态,宗教势力或恶势力开始抬头。[2]较早从事乡镇基层政 权建设研究的张厚安教授对当时的状况有准确的描述:“目前乡村社会问题极为严重,砍伐森林有禁不止,耕地大量缩减抛荒,封建统治抬头,打牌赌博成风,计划 生育失控,社会治安混乱;与此同时,农村干群关系紧张,矛盾异常尖锐。农村组织缺乏凝聚力,党员丧失感召力,有的基层政权,尤其是村级组织处于瘫痪半瘫痪 状态。”[3]乡村组织涣散成为公社解体后广大农村地区出现的一个带有普遍性的现象。
      由于农村内部尚不具备进行自我发轫和整合的能力,而村庄也习惯于被治理, 这样,政府行政力量仍然对村庄的生产和生活进行干预,从而使得村庄的运作呈现出“半行政化”趋向。但由于家庭联产承包责任制带来的人们对民主权利需求的扩 张,加之政府在提供公共服务方面受到财政的限制,因而,此时的村庄治理处于一种“共治”性的过渡形态。但这显然不符合国家在村庄治理上的“非行政化”意 图。因而,在反思公社体制的基础上探讨新的治理体制,从而将农村社会秩序纳入组织化和体制化的运作轨道,就成为最为迫切的现实需要。
      随后进行的农村改革引发了影响深远的社会变迁,它在日益迅速地改变农村面 貌的同时,也因在传统资源占优势的农村过快地引入现代性因素而使农村面临着更为深刻的体制性问题。这使得“三农”问题日益呈现在国家决策者与学者面前。另 外,在经历了建国后几十年经济的不平衡发展后,执政者有意识地实行了兼顾农村的较为平衡的发展战略,如在1982年,中央颁布了第一个关于“三农”问题的 “一号文件”。 实践的需求是推动学术研究的重要力量。在国家对资源进行战略性调整的历史背景下,一些学者隐约地感觉到,对农村问题的关注也许会成为未来政治学研究的大有 作为之地。正如一些学者后来反思的,“能否找到非国家领域的政治,也就是说,政治学研究能不能不首先关注国家政治?这种对国家政治的回避在当时可能是为乡 村政治研究建立研究合法性的一个基础。”[4]为此,他们进行了初步的基础性研究,逐步从高层理论“殿堂”走向实证的“田野”。如以张厚安为代表的学者对 农村基层政权的研究,并对人民公社制度解体后的农村管理制度进行了探索;其他一些学者也在1980年代后期对村民自治展开实地调查和实验,为以后的研究奠 定了基础。这也促使部分学者远离原来以“国家”为核心的高层政治,促使政治学研究方法从“文本”走向“田野”,开启了实证研究方法在中国政治学中的发展进 程,并从根本上打破了“皇权不下县”、“底层无政治”的传统观点和思维意识。
      这种研究带有某种自觉或不自觉意识。之为“不自觉”,从当时的研究者本身 来看,他们也许没有明显地意识到他们实际上已经开启了一条不同于高层政治研究的道路,即把视野放在不为人们关注和处于边缘地带的农村,并以政治学的眼光解 读政治发展的社会基础,更未意识到农村政治学会在不久之后成为学术关注的焦点。之为“自觉”,我们可以看到,他们之所以较早对农村保持关注,是基于对中国 国情尤其是农村社会现状的准确把握。张厚安教授在回顾农村研究的发展历程时,就曾分析道,“我国是一个农业大国,80%的人口生活在农村。这种国情决定了 农村、农业和农民问题是我国现代化建设的根本问题。而且,‘三农’问题将伴随整个现代化的全过程。实际上,我们的改革正是从农村开始的。这也可以说是我们 如此关注农村的时代背景。”[5]
      学术研究的实践理性的特点使得它所关注的问题首先来源于实践,服务于实 践,即经世致用。田野调查的兴起促使学者关注底层社会,关注民生,致力于解决农村中的现实问题。这些问题同时也是政策实践者所急于面对和解决的问题。因 此,村民自治之所以进入政界和学界的视野,并成为一种可操作性的实践形式,主要是基于对农村治理危机的反应。这种观点显然与民主成为村民自治在制度架构和 实践倡导中的主导价值大相径庭。为何出现这种差异,是我们关注的主要问题。实际上,关于村级民主价值的认识,经历了一个变化的过程。
      二、民主困境促使认知转变
      与公社时期对个人自由、尊严和正义感的忽视和压制相反,改革开放后,农村 普遍实行了家庭联产承包责任制,农民获得了土地的使用权和经营权,生产的积极性提高了,人们也在摆脱以往的束缚和压力下获得了更多的自由和主动性。联产承 包责任制的推行使农民获得了实惠,并积累起了一定的资源,从而初步改变了农村对国家的过度依赖现象。在这种状况下,人们的政治诉求开始增长。随着村民自治 制度的实践,千百年来被政治所边缘化的农民开始走向政治前台,成为政治主体。正是在此基础上,村民自治的“核心价值在于为农民的自由、自主和自治活动提供 了广阔的制度性平台”。[6]
      在充分肯定农村变化对民主的影响的同时,疑问也产生了:公社解体后,农村 社会对民主的需求是否已经到了足以催生村民自治的程度,从而使学者和实践者对村民自治的民主价值的关注成为一种自然而然的取向?否则,它为何在如此短的时 间内,便在国家改造农村的大话语面前赢得了主导地位?这个问题之所以重要,是因为它在相当程度上影响着决策的实施以及村治研究的路径。
      对在农村发展基层民主,学者们所持的观点各异。支持者将基层民主视为民主 之“根”,将村民自治看作是中国政治体制改革的突破口。[5]其他有代表性的观点包括:“特色民主”说,认为村民自治是具有中国特色的基层民主政治制度; [7]“形式训练”说,认为村民自治最重要的价值就是在民主化进程中,建立起一系列民主规则和程序,并通过形式化民主训练民众,使民众得以运用民主方式争 取和维护自己的权益,从而不断赋予民主以真实内容;[8]“示范效应”说,认为村委会的民主选举对作为国家权力机关的人民代表大会的选举产生了直接的示范 效应;[9]“社会基础”说,认为村民自治和基层民主的广泛实践必将成为中国民主的大学校,为中国民主的全面推进造就基本的条件和坚实的基础。[10]这 些观点,都无一例外地将村民自治的价值与民主联系在一起。
      当一些研究者通过对村庄选举的观察,认识到作为外置性的村民自治与乡土社 会本身的隔膜之后,他们又不得不降低对民主的价值期望,转而将村民自治研究看作是一扇“窗口”:“村民自治研究开启了政治学眺望乡村的窗口,同时也极大地 推进了知识界对农村的关注,虽然过强的宏大关怀有可能会妨碍研究的深入,但窗户既然打开,那么,研究者透过这扇窗口透视农村(指研究视角下移到村庄),学 习和借鉴其他学科的理论及方法来锻造认识和理解乡村的武器,也是一件势所必然之事”。[11]徐勇教授也认为,在中国,民主是舶来品,是外部传递的一种价 值理念,而不是内生的游戏规则和程序。[12]这不仅显示了学者在矛盾的现实中认识的变化,即从民主的价值呼吁转而思考现实问题,而且还是研究路径的转 换,即从民主走向治理。这无疑是研究者在经历“村民自治在乡土社会的遭遇”[13]后而做出的更冷静和现实的思考。
      另有一些学者则对把村民自治看作民主政治的起点持怀疑态度。如党国印认 为,在传统乡村社会,可以有“自治”,但不会有“民主自治”,真正的传统乡村社会不存在对民主政治的需求;对民主政治的需求产生于乡村社会的结构转型时 期;中国推行乡村民主自治制度标志着一场新的“乡村动员”已经开始,其政治发展的后果尚难以预料。[14]由于中国近年来的“村级民主”在相当大程度上是 具有国家民主理念的外部精英推动的,[15]当这种现代民主理念被植入传统色彩浓厚的乡村社会时,它所扯带出的关系的复杂性可想而知。实际上,即使在村民 自治实行得比较好的地方,“富人治村”、“能人治村”甚至“恶人治村”的现象都极为常见。[14]一种极端的观点甚至认为,目前普遍的村治秩序之所以能够 维持,原因不在于村民自治制度文本的到位,而恰恰可能在于它的不到位,因为它的到位将难免会引发复杂乡村关系中的矛盾,影响国家目标的达成。[16]因 为,民主政治系统的有效运转通常需要某些个体或群体的某种程度的冷漠和回避。这些边缘人口的存在可能是民主水平低的表现,但在很多情况下恰恰是民主有效发 挥作用的重要条件。[17]
      几乎从村民自治产生之日起,学界对它的质疑之声就不绝于耳。因而,恰当地 评价村民自治对民主的影响,似乎变得尤为迫切了。但仅就二十余年(如果从1987年《村组法(试行)》颁布开始算起的话)的时间而言,这个跨度如此之小, 以至于我们没有给这一制度留出足够的发展空间,就迫不及待地评估它的绩效了。如果非要对它的民主价值做出评估的话,那么,它至少使村民对民主权利的看法发 生了改变。改革三十年来,村民对民主权利态度的转变可以粗略分为两个阶段,即从意识到自身的权利到主动维护权利。村民自治的影响首先是将现代民主理念引入 传统思想浓厚的乡村,促使民众对自身应当享有的权利有了清醒的认识。近年上访和维权事件的增多无不在昭示民众权利意识的增强。随着公民社会的发育成长,它 不再是培养以往的“顺民”,而是培养具有公共理性的现代“公民”。虽然在选举事件和村务管理中,由于缺乏有效的利益整合机制和权力制约机制,村民的参与热 情并不高涨,甚至在缺乏政府参与的村庄,基层选举和治理出现了一些“乱象”,但它至少为农民管理自己提供了一种规范性的框架。这种框架在施行初期可能会出 现诸多问题,但随着治理机制与人们切身利益的契合,以及乡村社会自我整合机制的增强,当人们需要这种制度来维护和实现自己的利益时,它就会获得稳定发展的 社会基础,从而真正成为一种可以实现的“制度”。
      三、国家话语形塑村级民主
      实际上,在国家与学术场域导入民主话语,除了现实的需要外,也是经历文革 的老辈领导者对文革苦难记忆的一种反思,并推动其弘扬人民民主。邓小平同志曾对官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形 形色色的特权现象展开深刻批评和剖析。[18]高层领导对村民自治这一制度框架寄予了厚望,正如彭真所言:“八亿农民实行自治,自我管理、自我教育、自我 服务,真正当家作主,是一件很了不起的事情,历史上从没有过。几千年的封建社会,什么时候有过村民自治?没有。”[19]1998年,《村民委员会组织 法》正式颁布实施,全国范围的大规模村委会选举也正逐步展开。在民政部等相关部门和领导的推动下,村民自治逐渐获得了体制地位、经济支持和社会利益。但民 主理念与乡土社会的隔膜又不得不使国家对民主的启动持一种审慎的态度。这表现为1987年颁布的《村民委员会组织法(试行)》经过激烈的争论后到1998 年才正式颁布实施,前后间隔长达11年,这在中国立法史上是少见的。
      对此时的学界来讲,政治学经过长期的中断后重新恢复,在向西方学习的过程 中,对“民主”的追求也是当时的主导价值。这样,民主便在理论与现实的环境中获得体制性的生存资源。但是,实践层面上的“民主”与学术所追求的“民主”呈 现出了现实架构与理论阐述之间的矛盾和差异。因而在后来,当学者试图将包装好的民主理念“嵌入”到国家民主制度的运作中时,这种矛盾就开始暴露出来,并且 时隔越久,矛盾暴露得就越充分。
      我们看到,尽管村民自治产生于公社解体后的农村治理危机,但民主的价值关 怀实际上很难使研究者真正深入到农村社会内部去发现乡村治理本身的问题,并寻找解释和解决之道。他们在一定程度上忽视了对“治理”本身的关注,而转向了另 一个更为宏观的层次,即探讨民主问题。此时的村民自治研究已无法依循它原初的轨迹继续发展,而是不自觉地转换并偏离了原来的主题。但这种转换是那么地自 然,以至于我们在回顾这段历程时,似乎觉察不出什么断裂的痕迹。事实上,1990年代中期以后,村民自治明显地负有“民主”的责任。在“为民主寻根” [20]的倡导下,研究者通过历史的考察,以市场化和现代化为背景,来把握和描述乡村政治发展的根源及演变历程,从而发现人们关于村民自治争论的实质是民 主制度在中国的乡村社会是否具有生成资源的问题。“民主”作为一个带有较浓价值色彩的话题,它与研究者的宏大关怀相互适应和对照,满足了他们向高层政治抬 升的愿望。这种责任与期望已经超出了它作为一种理论架构所能承受的限度,使它难以承担起现实政治的重托。对“民主”的关注使他们有意无意地遮蔽了农村社会 的治理问题,忽视了对农村社会内部结构和社会文化形态的考察。
      于是,当国家表现出对民主的政治诉求时,在依循学术自身的理性还是迎合国 家的意志两种选择面前,几乎所有的研究者都不约而同地选择了后者。这种惊人的一致似乎在昭示国家的强势话语对学术研究的路径所具有的深刻影响力。中国学术 所具有的实践理性的特点,即研究的问题来源于实践并服务于实践,也促使研究者将学术研究与农村经济体制改革结合起来,并直接为国家制定农村政策服务。但 是,一旦研究者踏上了“民主”这辆快车,他们便在该领域失去了相当多的话语权,因为操纵列车的不是研究者自己,而是高层决策者。在研究者那里,“民主”是 一种理念或路径,而在国家那里,它更多的是一种政策话语。这使得国家可以根据不同的环境变换策略与技巧,从而进行政策的阐释和架构。学术却不能如此,否 则,它就失去了“学术”本身的意义。学术要想获得持久的生命力,便应在摒弃外来干扰的基础上寻求自身的理性与自主性。在村治研究中,当民主遭到越来越多的 质疑,而现实也与高层决策者的期望相违背时,他们不得不降低对民主以及对村民自治的期待。于是,研究者不得不重新思考这一学术发生发展的历程,从而发现他 们对治理问题的忽视和遮盖。此后,“治理”便被重新从尘封已久的农村社会中挖掘出来,村治研究才回到了问题本身,而在现实中,它的治理作用也得以彰显。于 是,在学术体系的阐释和架构中,“村治”很少被定义为“村民自治”,而被定义为“乡村治理”。
     
      事实上,在一个新的研究领域萌生和发展过程中,它所需的理论与现实资源的 积累都是平稳而缓慢的。因为,现实中的矛盾长期与其他社会问题互相纠葛,不断产生内耗并浪费体制内和体制外的资源。因而,即使一种研究视域己初步显现出它 的理论或实践价值,它也只能在现有的各种因素的综合作用下逐渐获得横向拓展和纵向抬升的能量。但是,当大量的外部资源注入时,如国家政策的大力扶植,这种 状况可能就会得到根本改变。由此,国家倡导下的村民自治研究会在特定的时间内成为主流的研究取向。但当作为一种实践方式的村民自治在以后的现实中遭遇困 境,决策者对它的期望开始降低而导致大批资源被抽走时,对它的研究就不自觉降温了。而遵循自身逻辑发展起来的学术,极少出现骤升骤降的现象,它会在现实的 土壤中获得更稳定持久的生命力。
      结论:在适度的时空跨度基础上考察民主
      研究者忽视对治理的关注而转向民主问题,是有其深层次的原因的,由此我们 也不必追问这种演进的路径是基于“理论建构的逻辑还是现实产生的逻辑”[21]了。实际上,我们可以把民主当作一种可欲之基础,对于学术来讲,只做一种理 论上的阐述或倡导,其实际可行性则交由政策实践去解决。这样,村民自治是否会成为送民主下乡、对农民进行民主宣传和教育、打造中国民主政治的根基,进而自 下而上实现民主政治的一种手段和方式,也不是研究者对民主的一厢情愿所能实现的。
      而且,村民自治作为一种治理工具,也许会在较短时期内改变农村社会的治理 现状;而作为一种民主路径,从《村民委员会组织法(试行)》颁布至今也不过二十多年的时间,研究者就迫不及待地去考察村民自治的运行效果,很难对其有个精 准和客观的把握。帕特南认为,“制度变迁的节奏是缓慢的。要清楚地看到一个新制度对文化和行为产生显著的影响,常常需要经过几代人的时间。转瞬即逝的潮流 和个体参与者的怪异言行都可能掩盖更深刻的发展趋势。”因而,“想要建设新制度的人和想要对此作出评价的人需要耐心。”[22]20年的时间足以让人感觉 到制度变革对政治行为产生了影响,却无从深刻体验它给文化模式和社会结构带来的变化。
      在最初的时间里,在价值理念追求和政治任务光环笼罩下的村民自治研究,都 将其理论和现实架构置于中国政治体制改革和民主化进程的宏观背景当中,并赋予民主以过高的价值期望。这种局限也许并不在于村民自治是否可以作为一种实现民 主政治的路径,而在于研究者对这种效果的考察置于多久和多广的时空跨度基础上。因此,多数研究者在回顾这段历程时,对民主作为一种路径不置可否,无意中忽 略了它既然是一种路径,那么,我们就必须在足够长的时间和恰当的空间跨度内做出考察。
     
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      来源:《中国特色社会主义研究》2010(6)
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