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  • 张义成:农民资金互助合作社立法刻不容缓
  •  2011-10-10 14:49:29   作者:张义成   来源:作者赐稿   点击:0   评论:0
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  • 近几年,全国农民资金互助合作社数量与日俱增,类似江苏盐城市模式的农民资金互助社创建方兴未艾。早的地方从2006年左右开始试点,以乡镇为单位组建的社区性农民资金互助合作社(以下简称资金互助社)在中国版图上可谓星火燎原、星罗棋布。现在有的市县区成建制的乡镇全覆盖,其规模不断发展壮大,但管理水平参差不齐、鱼龙混杂,如不未雨绸缪制定章法,势必影响农村稳定和发展,立法刻不容缓。
    一、客观存在决定立法的必要性
    农民资金互助合作适应农业现代化发展的客观需求,符合解决广大农民自我发展融资难的实际需求。存在和发展是最好的佐证。农村金融是现代农村经济发展的动力,信用合作是大势所趋,资金互助的发展势在必行,新时期农民融资需求旺盛。资金互助合作对搞活农村经济、促进农民增收作用十分明显,深受农民朋友欢迎,体现了广大人民群众的根本利益,立法部门应该面对现实、顺势而为。现以江苏盐城市为例,目前试点乡镇已发展到134家(共138个乡镇),资金规模达20多亿。江苏镇江丹阳市2009年以来,共组建了15家农民资金互助合作社,实现了镇(区)全覆盖,吸纳资金规模3.37亿元。诚然,江苏、全国类似盐城模式的农民资金互助社试点创建工作,多数仍处在起步阶段,都在摸着石头过河。多数乡镇互助社的规模都在1000-5000万元,以县市区汇总统计都具亿元以上的规模,相当于若干家乡镇商业银行。这些准“银行”已经初具规模,但运营模式不敢苟同,政府和银监部门对照各级文件、制度稍为一顶真,“非法吸收公众存款”扛得住的农民资金互助社较少:互助合作属性不够突出、“准银行”特征较为普遍、社员制制度不够完善、发展环境不够宽松,若长期游离于银监系统监管之外,不及时加以规范,对国家宏观控制不利,对农村发展不利,立法刻不容缓。
    二、影响稳定决定立法的重要性
    农民资金互助社是合作制性质,民办、民管、民收益、民担风险的合作经济组织,由社员股金、积累及合法取得的其他资产所形成的财产,享有占有、使用、收益和处分的权利,并以上述财产对债务承担责任。以上述财产对债务承担责任理论上是可行的,实践上是行不通的。因为,农民资金互助社没有合法的身份,经不住风吹草动。以十分之一的资产承担债务,一旦一家资金互助社出现问题,多米诺挤兑效应就会发生,必然影响农村稳定。一般互助社社员基础股金、积累100-300万元左右,几天之内承担几千万元的债务兑付肯定是力不从心的。政府埋单有农村合作基金会的先例和教训,必须牢记前车之鉴,亡羊补牢,时刻关注农民资金互助社规模和运营现状,呼吁和关注国家立法举措。农民资金互助社工作事关社会稳定,绝不可盲目拓展规模,主管部门责任重大、农经部门责任重大,制度约束必究不及依法监管力度。这类资金互助社某种程度上类似于上世纪八九十年代的农村合作基金会,都是在乡镇级开展信用合作。当时由于管理水平低、行政干预多、向企业大额投放多、信息不对称等种种原因,部分农村合作基金会出现了非法集资和大量坏账,最后政府花钱埋单,个别乡镇的债务清偿至今尚未结束,教训惨痛。目前为数众多的资金互助社,难道所有的经营者经营理念、管理水平大幅度提升了吗,值得怀疑。有的乡镇资金互助社的规模远远超过当时的农村合作基金会,有的甚至翻番,虽然社员融资需求相应扩大,农村闲散资金较多,规模拓展没有多大难度,但管理能力和安全投放是有一定合理区间的,现在多数乡镇都有3-5家商业银行和小额贷款组织,对农户担保、抵押借款业务也在拓展,借东补西道德风险无时不在,这对调查论证提出了更高的要求。如果管理水平跟不上,尽管没有行政干预,即使有较为完善的监管制度,上世纪农村合作基金会的悲剧也迟早将会重新上演,这是由金融风险叠加规律决定的。事关农村稳定,制定农民资金互助社管理条例或法规尤为重要。
    三、实践经验决定立法的可行性
     早期创办的农民资金互助社已经营运了6-7年,准入制度和章程基本上参照《农村资金互助社》模式,各地制定了若干相关制度规范,各级农经部门管理积累了大量经验,纳入立法的主要内容建议如下:
    1、严格试点布局及准入,一个乡镇原则上只批设一个试点;严禁弃乡进城;严格发起人资格。准入条件可参照银监会2007年发布的《农村资金互助社管理暂行规定》执行。对现有乡镇农民资金互助社凡符合条件的,由银监系统批准,工商部门注册登记,使之合法化。给其他乡镇农民资金互助社以希望,促进其规范运作、审慎经营。
    2、严格实行社员制,每年定期2、8两个月份吸纳成员,平时不得开放式吸收成员。创办三年以上,社员户数达当地农户总数的20%以上,社员则必须相对稳定。因为,内部已具备正常运转功能。每年新发展对象不得突破年初社员总户数的10%。以此作为是否非法吸收公众存款的界定。
    3、严格控制资金规模,制定税收优惠政策。依据社区农业人口、农民生产生活需求、商业银行网点多少,确定互助资金(基础股金和互助金)总额,规模原则上不得超过基础股金的10倍。创办初期,各级政府应予扶持,形成利润后,必须向国家缴纳一定的营业税和所得税,但应有别于商业银行。
    4、明确监督管理主体。乡镇农民资金互助社仍由各级农村经营管理部门批准,县市民政部门登记注册。并由同级农村经营管理部门负责指导、协调、监管和服务。性质转变为农村资金互助社的,其性质属社区性银行业金融机构,直接由银监系统监管指导,若银监部门人手不足可委托各级农村经营管理部门共同监管。
    5、加强库存现金和银行存款管理,建立健全备付金制度。备付金比例(库存现金和银行存款等货币资金占基础股金和社员互助金、应付互助金利息合计金额的比率)不得低于15%;加强吸纳和投放互助资金管理。严格禁止跨乡(镇)域投放互助资金。互助金投放必须惠及更多社员,以短期、小额为主,主要解决社员短期流动资金不足。单户累计投放5万元(含)以下的互助金投放余额占总投放余额的比例为应控制在70%(吸纳互助金规模1000万元以上为60%)以上。资本充足率要确保不低于8%;规范投放手续,落实投放责任。互助金投放合同、借据必须由资金合作社法定代表人签字。加强互助金投放逾期、呆账管理。累计投放逾期率控制在1%以内,最高不超过2%;严格控制投放呆账,实行呆账投放责任追究制度。
    本文未提及的内容可参照各地出台的文件、制度,结合农村资金互助社管理暂行规定制定。文章中具体数据根据各地实际情况确定,以地级市规定为妥,全国各地差别较大,规定不宜一刀切。
    安丰镇农经中心张义成
    作者单位:江苏东台市安丰镇人民政府
        邮政编码:224221
    二0一一年十月八日

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