[摘要]惠农政策执行效力是指政策目标的实现程度。调研发现,政策普惠性程度不高,政策执行不确定性很大;部分政策方案科学性不强,政策执行效果难以保证;农民对政策知晓程度不高,农民主动参与严重不足;政策执行激励监督机制不健全,执行机构积极性不高;特惠性政策执行效率低下,削弱了农户的申请积极性等因素制约了惠农政策执行效力的提升。因此,必须加强农民需求调查研究,提高惠农政策的针对性和可操作性;加强特惠政策普惠化,增强政策执行效果的确定性;针对农民现实情况,加强政策宣传,发动农民参与政策执行;健全政策执行激励机制,增强执行机构的积极性;建立以执行需求为导向的组织体系,促进农业公共服务社会化。
[关键词]惠农政策 执行效力 制约因素 提升路径
政策执行效力是指政策目标的实现程度。近两年是惠农政策输出的高峰期。笔者统计,目前重庆市有102个惠农政策文件(见表1)。公共政策最终要通过执行才能将目标转化为现实,从而有效地解决政策问题。但是,惠农政策执行在我国还没有引起足够的重视,导致执行代理人懒惰执行、敷衍执行、选择执行、附加执行以及“上有政策、下有对策”式替换执行等现象时有发生,以致惠农政策目标不能有效实现。而严格高效地执行中央和重庆市
委、市政府支农惠农的各项政策,是贯彻落实中共十七届三中全会和重庆市第三届三次全会精神,推动农村、“两翼”和库区在开放中实现新发展的根本途径。调研中发现,农民尤其是种植、养殖大户和农业企业对加强惠农政策的有效执行力度、增强其促进农业生产快速发展实效的企盼很高。毫无疑问,政策资源的有限性是理论探讨的潜在条件,将被排除在本文的探讨范围之外,本文将探讨在既定政策资源条件下如何提高政策执行的效力。
表1 重庆市惠民政策中涉农的政策文件数
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政策类别
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种植
养殖
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退耕
还林
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劳务
输出
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劳动
就业
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社会
保障
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教育
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医疗卫生
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住房
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户籍
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计划
生育
奖励
扶助
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移民
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工
商税收
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人事人才
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优抚
和复
员、
军转
安置
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法律
援助
及其
他
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文件数
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18
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3
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10
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3
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4
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14
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14
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1
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4
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14
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5
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4
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2
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1
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5
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资料来源:根据《重庆市惠民政策汇编(2005~2007年)》整理。
一、制约惠农政策执行效力提升的主要因素
重庆市惠民政策汇编(2005~2007年)》中102个政策文件涉及农业、农村或农民。笔者深入调研了这些政策近年来的执行情况,发现从其制定环节到执行环节都存在一些制约政策执行效力提升的重要因素。
1.政策普惠性程度不高,政策执行不确定性很大
普惠性政策突出对全体农户的扶持,特惠性政策突出对特定对象的扶持。政策的普惠性程度不高主要表现在两个层面:
(1)在所有惠农政策中,普惠性政策所占比例很低。许多政策附加了难以企及的限制性条件,且标准不一,重视身份特征,不能使广大的、发展基础相对薄弱的农户普遍得到扶持。没有广泛的基础哪来发展的规模?不少政策没有形成长期有效的制度性规定,往往是一段时期有效,长期则作用弱化、激励不足。
(2)在特惠性政策中,针对符合条件的特惠对象的普惠性程度很低。政策制定者缺乏深入的调查摸底,对满足拟制定政策条件的特惠对象的数量和政策资源总量等没有较准确统计以及对拟分配给各特惠对象的资金额度等政策资源没有进行匹配计算,最终导致两种主要结果:一是在一些特惠政策中,满足特惠条件的对象太多,而资金总额有限,即使符合条件的特惠对象并非一定能获得相应的政策扶持,还存在遴选和竞争机制,这就赋予了政策执行机构很大的自由裁量权,给政策执行带来了很大的不确定性。二是在一些特惠政策执行中,特惠对象只要达到标准或条件就可以享受扶持政策,但这标准或条件往往难以企及,满足特惠条件的对象太少。比如,目前在一些地方执行的鼓励农业产业化经营的补贴政策在享受标准的设定上存在好高骛远、不切实际的倾向,规定要求规模种植柑橘或蔬菜等500亩以上者,方可享受每亩300元的财政补贴,往往难以企及。
2.部分政策方案科学性不强,政策执行效果难以保证
政策的科学性主要是指特定政策是否针对了客观的政策问题并能够切实解决这一问题。具体表现在政策制定本身是否运用科学的程序、采用了各种科学方法和手段,政策方案是否具备工具性和转换性等。〔1〕这方面的问题主要表现在:
(1)政策问题、政策目标和政策措施缺乏针对性。一是现行粮食直补、良种和农机补贴、农资综合直接补贴等惠农政策仍然存在资金总量不足、补贴范围小、补贴结构不尽合理、资金分散、激励效果低等问题。调查中普遍反映,种粮直补体现了中央对农业的重视和对粮农的关怀,但是在农村分散的小规模经营模式下,种粮直补对调动种粮积极性作用有限,同样因为资金太分散,使用效益不高;而且在土地流转后,真正的种植者并未获得直补资金,而是仍由原土地使用权人领取;种粮直补不分农作物种类、生产方式和产品形态等的效益高低笼统补贴,缺乏促进农民增收增效的针对性。二是在某些领域,用于流通环节的补贴仍占很大比重,而类似流通环节的间接补贴缺乏透明度,补贴效率低下,农民受益较少。农民反映,农机补贴、家电补贴的实际受益者是生产厂家或经销商和政策执行者等。三是针对广大中低收入农民群体的产业扶持政策缺乏。很多特惠政策是扶优而非扶弱,既不公平,也未必就有效率。在财政金融扶持上,过分重视农业大户,忽视散户,而最大数量的散户既是资金等生产要素最缺乏者,也是农业大户得以产生的基础。四是有些部门或组织提供的服务脱离“三农”实际,缺乏操作性,难以满足农民在生产、生活和社会保障等方面的需求。在某些地方开展的复垦项目,简直就是在良田美地上“瞎折腾”,不仅浪费人力和财力,还损害耕地肥力。究其原因,项目开展是“长官意志”和“形象工程”,农民没有决策的参与权。
(2)政策方案和程序缺乏明晰性、可操作性和可检视性。一是政府各涉农部门都在加大对农村的投入,设立了很多项目,但少数政策文件缺乏补贴对象、补贴标准、补贴方式的明确规定,多数政策文件缺乏申请和审批程序等方面的明确规定,甚至缺乏相关条款。二是在政策执行中,往往是项目层层审批,申请者来回跑,审批环节多,周期长,严重脱离实际,结果是有时间和精力跑政策,就没有时间搞种植和养殖。三是在一些惠农政策中存在细节规定互相矛盾冲突,缺乏可操作性。比如,信用社贷款要求必须有抵押物,而农民恰恰缺乏有抵押价值的财产。〔2〕
3.农民对政策知晓程度不高,
农民主动参与严重不足政策宣传缺乏针对农民的有效信息传播媒介,尽管大多数惠农政策都以文件的形式沿着政府层级向基层传达,并且在政府网站和重要媒体上进行了宣传,但是农民的现有条件,诸如文化水平、阅读理解能力、现代传媒的可及能力等严重影响了农民对惠农政策的实际知晓程度。调查结果显示,79.2%的农民表示听说过新农村建设,说明大多数农民都对这一重要政策有所耳闻。但在380位听说过新农村建设的农民中,表示对这一政策非常了解的只占3.1%,表示比较了解的只有12.8%,两项相加不到16%,其余84%的农民则表示对新农村建设的内容只是知道一点或者不太清楚。也就是说,八成以上的农民对关系到自身发展的新农村建设并不太了解。笔者调查发现,大多数农民只知道少数几个普惠性的农业补贴政策,对大多数的特惠性政策根本不知道或者是在邻近的少数人获得补贴项目以后才间接知道;那 些正在请或已经申请特惠政策的养殖大户获得这些政策信息的渠道基本上是以在相关部门工作的同学、朋友、亲戚等直接或间接告知等非正式渠道为主。那么这些农 民尚不知道的特惠政策就事实上被基层政府、村组织和与这些组织的领导者、管理者有亲密关系的农户或企业垄断了。对于知道得不多甚至是不知道的政策执行,农民是无法参与的。缺少农民参与,相当于缺少了一个客观有力的监督,政策的惠农效果就容易“缩水”,甚至改变性质。农业部的一项调查显示,国家惠农资金在一些地区被克扣和截留的问题凸显。惠农政策在基层屡屡被“打折”,贯彻执行不到位,已经影响到农民对国家惠农政策的信任。尽管有关部门出台不少措施办法,但仍难以有效遏制这种现象,其中一个重要原因是,没有发挥出农民在惠农政策执行中的参与作用。更何况,惠农政策对于农民来说,不光是补贴一些资金,更重要的是通过政策来增强推广良种、提高机械化率等方面的认识和农民的政治参与能力,政策的带动意义更加重大。
4.政策执行激励监督机制不健全,执行机构积极性不高
徒法不足以自行。事实上,党委、政府和村民委员会等官方组织成了惠农政策执行的唯一组织形式,形成了执行垄断。但目前的典型现状是,执行机构的执行者对不能从中得到好处的惠农政策缺乏执行积极性。究其根源还在于,执行机构没有建立起科学的激励机制和监督机制。依据委托代理理论,公共政策执行的代理人是理性的“经济人”,也是利益最大化追求者,致使公共政策执行代理人发生“道德风险”和“逆向选择”,使其目标和利益与公共政策委托人发生冲突。由于公共政策委托人对代理人激励不足、监督不力,致使公共政策执行代理人懒惰执行、敷衍执行、选择执行和附加执行公共政策,进而损害到委托人的利益。
(1)激励机制不科学。在农村基层政府中缺乏根据所干工作多少、工作业绩好坏、农民满意度高低为根本指标的考核奖惩机制。在民主测评中,农民代表比例太低,甚至没有,代表性不高,代表意见在干部晋升和薪酬奖励上的影响力很小。在对干部进行考评时,了解对象的范围、人员的随机性很小,往往是指定的。在考评方式上,缺乏对各项工作开展情况的日常考核。在考评结果的使用上,考评结果与职务晋升和薪酬奖励没有真正挂钩。政府组织内部目前仍是“吃大锅饭”的分配机制,事实上当前的公务员薪酬制度只有职务报酬差别,没有绩效差别,干与不干、干多干少、干好干坏一个样。
调研发现,在退耕还林进程中,山区农民渴望退耕还林,但基层政府积极性不高。因为执行者在不辞辛劳组织农民申请退耕还林的过程中,不能得到现时的物质激励,基层政府执行人员既没有任何手续费或经营管理费用,也不能“揩油”(因为在申报成功后退耕还林款是直接打进农民在银行的帐户),同时公务员的绩效津贴也不会因为是否组织了退耕还林工作而增减,更不会因为应开展而未开展的政策执行活动而受到责任追究或惩罚,本身应不应开展某项工作难有明确标准。
(2)监督机制不健全。由于监督法制不健全、监督方法不恰当、监督机构无权威、监督渠道不畅通,导致对政策执行行为监督的缺位与乏力,不能对执行者的行为与结果进行有效的责任追究,从而导致政策执行偏差的产生与扩大。在惠农政策执行方面,存在预算管理不严、执行部门分散、政策执行成本较高、投资效益评估欠缺等问题;而在监督体制方面,存在法律监督不够健全、审计监督难以到位、财政监督方式落后、社会监督渠道较少等缺陷,导致政策执行偏差屡屡出现,影响了财政支农资金作用的发挥。
5.特惠性政策执行效率低下,削弱了农户的申请积极性
一是某些特惠政策给申请者带来的直接利益非常微薄。二是特惠政策申请程序和审批程序繁琐,缺乏明确的程序性规定和各环节的时间限定,既花时间和精力,又费钱财,增加了申请特惠政策的成本。三是政策申请后审批结果的不确定性较高,申请者未必能获得相应补贴,申请存在较大风险。因此,某某特惠政策成了“鸡肋”,这在很大程度上降低了农户申请特惠政策的积极性。某养殖户反映, 2007年12月,为享受财政补贴,通过县畜牧局及相关机构以2300元/头的价格购买了一批良种母猪,每头母猪获良种补贴1000元,而当时同类母猪的市场价实际上就是1300元。养殖户实际上没有真正享受到1000元/头的财政补贴,被相关执行机构变相占有了。
二、提升惠农政策执行效力的途径
针对当前存在的制约惠农政策执行效力提升的问题,本文特从政策制定和执行的主要环节提出对策思路,以使惠农政策执行更加有效和公平。
1.加强农民需求调查研究,提高惠农政策的针对性和可操作性
通过座谈、问卷调查、相关部门的资料统计分析等方式开展深入地调查研究,发现阻碍农村、农业和农民在实现生产发展、生活宽裕等方面所面临的问题,了解农民所需、所想、所盼,听取农民对存在问题的看法、想法和解决问题的意见与建议,从而有针对性地提出解决农民生产生活中所面临各种问题的政策措施。针对产业分散、细碎化经营的现状,制定加强农民合作组织建设和促进农业规模化生产的政策措施,同时加大普惠力度,夯实农村、农业发展基础;针对农产品普通单一、生产方式落后的现状,制定加强高新生产技术和农民生产需求的实用技术研发和推广运用,开展针对性、实用性、实操性强的技术培训的政策措施;针对农户生产缺乏市场意识的现状,加强农业信息服务,提供市场、技术和政策信息服务;针对农村单一技术服务方式效率低下的现状,提供综合性、社会化技术服务方式;针对机械化程度低,适用机械设备难的现状,引导相关企业加强农机设备研发、生产和推广运用;针对农村生产生活基础设施严重缺乏的现状,加强公益性服务设施建设;针对农产品销售困难、价格偏低、农资价格偏高、农业生产收益率低下,严重损害农民农业生产积极性的现状,调整农资补贴、监管重点和方式,整顿市场秩序,完善农村市场体系。同时,研究农民文化需求,客观地看待农民的精神需求,加强农村文化基础设施建设;引导各类金融机构为农民提供小额金融服务;加强对农民的政策宣传,完善支农扶农政策体系。
2.加强特惠政策普惠化,增强政策执行结果的确定性
加强惠农政策的普惠化,不仅仅是因为农民整体上属于社会的弱势群体,而且,还因为贫困农民只有在全体普惠基础上特惠,才能获得实在的利益。除了随着经济实力的增长,逐步增加对农民群体普惠性的政策项目和加大补贴力度之外,建议在“特惠制”的基础上,扩大受惠的范围,农户或农业企业只要达到政策明确规定的标准或条件,无论该农户或企业是何种身份属性,无差别地给予相应优惠,从而增强政策执行效果的确定性。进一步扩大农民直接补贴规模和范围,使直补的“特惠制”向“普惠制”推进。在直补方式上,既可考虑不与产量挂钩的直接收入补贴,也可考虑与产量挂钩的直接补贴方式,还可考虑选择某些对增效增收作用明显的生产环节进行补贴,如良种、机耕、机收补贴,推广高新技术补贴等,以改进补贴方式,提高补贴效率。补贴的基本原则是“授之以渔”,而非“授之以鱼”,采取多种形式扶持农业高科技的创新,推动生产方式的重大转变,推进组织形式的多样化。在普惠制基础上,尽快制定农业补贴条例,将一些行之有效的农业补贴政策法制化、制度化,通过法律法规对农业补贴预算予以硬性约束,加强和稳定农业补贴政策。
3.针对农民现实情况,加强政策宣传,发动农民参与政策执行
农民获知新农村建设政策信息的主要渠道调查发现, 80.9%的农民是通过电视获知新农村建设这一信息的,其他的渠道则相对较少。其中,报纸、亲戚朋友、村干部这三种渠道的选择率基本一致(均在19%左右)。广播这一传统的农村传播媒介目前在政策传播中的作用已远远落后于电视,而作为新媒介的网络目前在农村发挥的作用仍是微乎其微。〔3〕鉴于农村电视普及率高、农民报纸阅读率低、广播离农民的日常生活越来越远、网络媒体在农村只是“星星之火”的现实状况,各级政府要重视对新农村建设的政策宣传,不仅要扩大政策影响面,更要保证政策信息传播的客观全面;而且,要拓宽农村的信息渠道,注意发挥不同传播渠道的优势。如大众传播渠道方面,要认识到不同形式传播渠道的特性,如电子媒介转瞬即逝,不便于深入了解信息内容,因此应该避免传播渠道的单一化,通过报纸、印刷的宣传资料等渠道辅助并深化农民对政策的了解。组织传播渠道方面要注意发挥村委会基层自治组织在连接各级政府与农民之间的桥梁作用,保证信息能够顺畅地自上而下传递,同时能够将农民的需求与意愿及时地反映给上级政府。这需要加强对基层自治组织工作人员的培训,培养其政策传播意识,并在资金与技术上提供足够的支持,使得政策信息能够实现有效的双向互动。村委会可以通过多样化的方式加强政策信息的传播,如开会、张贴标语、印发相关宣传资料等。并且,要建立对村民组织和基层政府惠农政策宣传工作及其实际效果进行严格考核的机制,如将辖区内农民对惠农政策的知晓程度和惠农项目开展情况作为考核村、镇领导干部的重要指标之一。在此基础上,发动公民参与政策执行。公民参与是实现公民依法介入国家社会政治生活、享有真正管理国家和社会公共事务权力的重要渠道。公民参与机制在政策执行中主要表现为:参与执行计划、参与组织实施、参与过程管理、参与执行监督、参与执行评估。
4.健全政策执行激励机制,增强执行机构的积极性
惠农政策执行机构时有发生的不作为和乱作为现象要求惠农政策执行必须以建构信息沟通机制为渠道、以优化公民参与机制为核心、以健全政策激励机制为动力、以完善执行监督机制为关键、以强化责任追究机制为保障,加强惠农政策执行的机制建设与完善,在执行机构内部建立起完善的激励机制、监督机制和责任机制,从而促进惠农政策的有效执行和惠农政策目标的最终实现。
(1)建设效率政府,建立激励机制,对执行者进行正激励。笔者建议,将目前基层政府公务员绩效津贴发放以按职务级别高低确定津贴数额然后按月固定发放为主的方式,转变为以按工作任务或政策执行项目发放为主的方式,以公务员完成的工作任务或执行项目的多少、好坏、快慢等工作业绩来决定公务员绩效津贴的多少。为此,必须逐步健全绩效目标,加强农民满意度监测。当代公共管理的新理念是“顾客为中心和结果导向”。结果导向就是关注行政管理活动所产生的社会效果;以顾客为中心,就是从顾客(公民)而非官僚机构的立场和角度来评判结果。执行机构的“顾客为中心和结果导向”主要体现在绩效目标中。目前,政府机构绩效目标急需加强惠农政策执行中各申请检验、审查、审批、执行等环节的科学合理的时间限制设置,各工作岗位的执行效率指标,如完成的工作任务数,每人每天审核、检查的项目数、人数,出现失误的比率,预约安排方面的顾客抱怨率,各申请审批程序上的顾客满意率,以及审批过程中的平均单位成本等。为此,必须加强顾客(申请者)满意度监测,所使用的调查方法包括普查、受惠群体调查、书面反馈、网络反馈、抱怨监测、独立机构评估、媒体监测、微服私访、标杆比较等。〔4〕
(2)建设责任政府,建立责任追究机制。对决策失误和不作为的政府官员追究责任,对政策执行主体进行政治责任、行政责任和法律责任追究,健全首长负责制、目标责任制、岗位责任制,从薪酬和职务晋升等方面加强责任追究。在政策执行过程中,必须建立行之有效的监督机制,对政策执行情况及时地跟踪评估和监督,强化监督控制,加强廉政建设,建立多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络。尤其应加强财政监督、审计监督和投入产出的绩效审计。完善由人民代表大会的宏观监督,财政部门和行政监督部门的日常监督,以及审计部门的事后监督,以社会监督、舆论监督为基础,以法律监督为保障的全方位、多层次监督保障体系。当前最急迫的是减少财政分配层次,明确划分各级、各部门权利责任;加强执法检查和政策宣传,健全社会监督机制,为政策的贯彻落实营造良好的舆论氛围,发动农民和政策目标群体督促支农政策的贯彻落实;加快法制建设进程,为有效监管奠定制度基础。
5.建立以执行需求为导向的组织体系,促进农业公共服务社会化
(1)建立起以责任制为基础的明确的上下级政府及其部门之间的合理分权制度。增大下级政府及其部门的执行权力和与之相对应的责任,减少各项
惠农政策执行的行政层级,精简审批程序和环节。分权的重要基础是完善责任制,否则就会导致权力真空、权力失控、执行失范。赋予管理者充分的管理自主权,必须保持有效的外部压力和内部压力,建立合理有效的激励和监督约束机制,使管理者关注执行效果并为此承担责任。
(2)在某些层级和领域实现执行组织模式和机构类型的多样化,打破执行垄断。政府承担多样化的职能和服务,其提供服务的方式应多样化。从政府指令(如政府指令私人企业为其雇员提供社会保险)、财政补贴、特许经营、合同外包到服务的直接生产和供给,政府介入的程度依次递增。相应地,政府组织模式和机构的类型也应多样化。执行机构改革针对的第一个问题是结构的单一性,依据的原则是“各个部门应该根据职能和任务来组织工作,其体制和内部结构必须有利于高效率地执行政策,提供服务”。〔5〕政府机构的职能主要在制定政策、执行标准和监督等方面,而承担具体的组织实施职能的机构未必一定是政府机构,可以根据政策需要引入项目执行机构等灵活的非政府组织形式。在村一级,也未必一定是村委会等官方组织,只要是有利于政策有效执行的组织形式都是可以采用的。在组织形式多样化的基础上,可以引入项目招投标制度,从而建立起执行竞争,提高效率。此时,政府相关部门的职责在于监管和救济。
参考文献:
〔1〕张国庆.公共政策分析[M].上海:复旦大学出版社, 2004.
〔2〕杨玉华,林 嵬,郭嘉轩.增收长效机制待求解[J].半月谈, 2007, (16).
〔3〕叶敬忠.农民视角的新农村建设[M].北京:社会科学文献出版社, 2006.
〔4〕〔5〕周志忍.英国执行机构改革及其对我们的启示[J].中国行政管理, 2004, (07).
来源:农村经济2010年第3期