村务公开是指在一个 村民委员会的辖区内,村民委员会组织把处理本村涉及国家的、集体的和村民群众利益的事务的活动情况,通过一定的形式和程序告知全体村民,并由村民参与管 理、实施监督的一种民主行为。村务公开不仅是村民自治的基本要求和重要内容,也是实现民主自治的前提条件。象任何民主、自治及管理一样,村务公开制度也是 在特定的历史条件和政治背景下生成和进行的,只有深刻地了解和把握这一制度赖以存在的社会环境和政治条件,才有可能真正认识和理解这一制度的特点并把握其 未来的发展走向。村务公开的有效实施也依赖一定的制度、技术并具有相应的财政基础。从目前来看,税费改革是我国建国后农村继土地改革、实行家庭承包经营之 后的第三次重大改革。税费改革本身并不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担问题,其实质是国家、集体与农民关系的重大调整,对村民委会员的组织、功能、 运行方式以及乡镇关系也产生了重大而深刻的影响,在相当程度上影响和制约着农村基层组织及村民自治的发展走向。因此,税费改革构成了我们理解和研究当前我 国村民自治发展重要的历史背景和条件。对我国村民自治、村务公开以及民主管理的研究以及对未来村民自治发展的设计均不可能忽视税费改革的实践影响、发展动 向以及所提供的政策环境和制度条件。为此,本文结合对我国若干省、市的调查,考察和分析税费改革对村民自治及村务公开的积极和消极的影响,并根据税费改革 的发展动向探讨分析村民自治可能的发展走向以及促进村民自治及村务公开的制度、技术及财政基础。
一、从“减税”到“免税”:“后税改时代”的自治空间
自2000年安徽进 行税费改革试点以后,农村税费改革在全国逐步全面推开。2004年3月5日,国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议上宣布从当年起,逐步降 低农业税税率,平均每年降低1个百分点以上,五年内取消农业税。如果说2004年以前农村税费改革的基本目标是“减轻、规范、稳定”农民负担的 话,2004年以后,新一届政府税费改革的重点转移到“免征农业税”上来。从“减税”到“免税”,这标志农村税费改革进人一个新的时期。2005年底,全 国绝大多数省、市和自治区提前宣布全部免除农业税。2006年其他未免征农业税的省份将再降低农业税税率2个百分点以上,进而全部免征农业税。
从“减税”到“免 税”,不仅表明农村税费改革本身政策的调整,更重要的是表明党和国家农村工作的重点以及农村政策发生重大调整。这种转变不只是“终结了延续千年的‘皇粮国 税”,,更重要是进一步推动了农村基层政权及其运行方式的转变,促进改善国家与农民、城市与乡村以及工业与农业的关系,并为农业、农村和农民这“三农”问 题的解决创造条件。从农村内部来看,这种转变不仅促进了农村社会和经济的发展,也为村民自治及乡村民主发展创造了更大的空间。
从法律上看,村民委 员会是村民群众性自治组织,也依法承担着协助乡镇政府的工作的义务。但是,早在1987年,全国人大常委会委员长彭真同志在通过《村民委员会组织法(试 行)》时就提醒人们,“村民委员会是基层群众性自治组织,不是基层政权的‘腿’,‘上面千条线,底下一根针’,这样会把它压垮”。然而,不幸的是,税费改 革以前,不少村委会承担了过多的行政任务,不少地方大凡工业生产、农业发展、税费征收、计划生育、社会治安、精神文明、组织生活等等一切事项,都通过层层 签订责任书的方式下达到村委会及相关责任人,并强力推行,限期完成。尤其是由于税改前乡村税费征收任务重,各种税费征收任务通常由村委会及村委会干部代征 代缴,并将完成征收任务与村干部工资直接挂钩。这项措施严重扭曲村委会的功能和作用,也使村委会组织出现严重的行政化、官僚化,并脱离群众。不少村委会每 天疲于完成乡镇交给的行政工作,无暇顾及也无法开展村内自治事务。在不少村民看来,这样的村委会不过是“拿村民的钱,干政府的事”而已,其结果不仅损害了 乡村干部的形象,也损害了村民对自治事务参与的热情和信心,甚至对村民自治及村委会干部产生怀疑、不满甚至抗拒,从而影响村委会正常运转及村民自治的发 展。
由于村民委员会承担 了过多的“份外之事”,而且常常是“急、难、险、重”甚至是不合国家法律和政策的事情,常常造成与农民群众的矛盾和对立。如由于税费改革前农民负担比较 重,加之一些地方为了超标准收取提留统筹费,虚报农民收人,变相加重农民负担;有的地方不顾中央三令五申,巧立名目,乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派,使 农民不堪重负,加剧了政府与农民以及干部与农民的矛盾。不少农民采取软拖硬抗的方式进行抵制,甚至出现大批农民“逃亡”和弃田抛荒。面对农民抗粮逃税,一 些地方政府及乡村干部为了完成上级的任务,对农民则软硬兼施,对抗拒不交的农民“拔钉子”,甚至是赤裸裸的强制和暴力,强行征收。不可避免引发干群矛盾和 冲突,使村委会干部
与村民群众对立起来,有的甚至演化为致人死伤的恶性事件。这种矛盾也破坏了村民自治赖以存在的社会条件和群众基础。
不仅如此,由于农民 的抗税及大量的弃耕和外流,直接减少乡村的税费及财政收人。如湖北省京山县1998一2000年,农业税年征收率不到75%。到1999年底,京山县全县 仅农业税、农业特产税两项仍有尾欠3ro8.59万元。而此时的全年两税的征收任务仅为3218.31万元,也就是说,近一年的两税任务未能收取。到 2000年7月底,全县农户欠款达1.27亿元。直到2001年3月,曹武镇仍有14350亩耕地仍无人耕种,“导致百万元的税收任务挂空”,其结果必然 是造成乡村财政的困难。另外,虽然国家有关文件要求农村税费征收要“户交户结”,但实际上,乡镇通常是将任务分解到村,实行“户交村结”,对于完不成任务 的村组及村组干部实行扣下拨款以及工资等方式“硬结账”,迫使村委会及村组干部垫款甚至借贷上交,由此也造成严重的村级债务。据对湖北麻城市熊家铺的调 查,全乡22个行政村,截止1998年底,村级负债总额高达368万元,村平均16.8万元,最高的达40.2万元,村人平313.5元,最低也有几千 元,几乎村村负债,资不抵债的村有3个,赤字金额达18.3万元,公积金(积累亏空)有赤字的村有19个,赤字金额214.7万元,村平11.3万元。究 其原因,主要是“该收的收不上来,而支出不断增大,村干部只有拆东墙补西墙。有的乡、总支干部、村组干部靠高息借贷完成财税任务,只管当年过得去,不管后 果。”
显然,税费改革以 前,全能型和压力型的行政体制以及过重的农民负担、不适当的税费征收方式,不仅造成村民自治组织功能的扭曲,也造成乡村干群的矛盾以及严重的财政和债务危 机,在组织上、功能上、政治上以及财政上损害了村民自治的发展。随着农村税费改革及配套改革的实行,尤其是完全免除农业税之后,上述一些矛盾在相当程度上 得到缓解,从而为村民自治的发展提供了更大的空间和更好的条件。特别是从“减税”到“免税”,不仅大大减轻了农民的负担,也使乡村干部从催粮催款中解脱出 来,减少了基层干部与群众利益摩擦和矛盾,使干部有更多的精力为农民服务。在减轻农民负担的同时,中央财政支农力度进一步加大。仅2004年,中央财政为 顺利实施农村税费改革安排转移支付219亿元补助地方财政减收缺口。国家还实行粮食、粮种和农机直补政策,全国29个省(自治区、直辖市)对种粮农民实施 直接补贴,补贴资金总额达116亿元,近6亿种粮农民直接得到实惠。对13个粮食主产省还安排良种补贴资金28.5亿元,农机具购置补贴资金7000万 元。与此同时,为减轻农民负担,促进粮食生产,还实施了稳定农业生产资料价格的财税优惠政策,取消3项、免征8项、降低4项涉农行政事业性收费。这一系列 大政方针不仅大大缓解了国家与农民以及农村的干群矛盾,密切了党群、干群关系,也促进了乡村关系的调整和改善,促进了农村社会经济的发展,从而为村民自治 的发展提供了更大的发展空间。
二、财政、制度与技术:村务公开的条件与障碍
任何政权和组织的正 常运转离不开一定的制度设计和技术支持,也需要相应的财政作为基础。同样,村民自治及村务公开也需要一定的制度和技术条件及一定的财政基础。税费改革尤其 是免除农业税虽然在相当程度上改善了村民自治的宏观环境,为村民自治创造了更好条件和发展空间,然而,也不能不看到,我国税费改革及其配套改革仍在进行之 中,乡村组织和管理体制的改革任务远未完成,特别是税费改革并没有也不可能扫清村民自治的一切障碍,税费改革及体制改革在实践中仍存在不少偏差和问题,一 些深层次的矛盾和问题日趋尖锐化和显性化,存在的问题似乎与取得的成就一样突出,不少问题正深刻地影响着村民自治的发展及村务公开的成效。从目前来看,这 些问题最突出地表现在村民自治及村务公开的财政基础、组织制度以及技术方法三个方面。
(一)“减收”与‘.债务”:村务公开的财政基础与困难
一定的财政是政权和 组织赖以存在的基础和条件。同样,没有一定的财政来源,村委会不仅无法为村民提供必需的公共管理和服务,自身也难以维持正常运转。在现实中,村级财务一直 是农民群众关注的热点,也是村务公开的重点和难点。然而,从调查来看,我国乡村尤其中西部乡村事实上陷人了严重的财政和债务危机之中。从湖北省调查来看, 到2002年底,全省村级债务总额达到200.85亿元,村均69.83万元;村级净负债40.84亿元,其中资不抵债的村5283个,占18,4%。乡 级负债面在95%以上,村级负债面也在90%以上,几乎是乡乡有债、村村欠钱。村级债务负债面广,债务规模大,有息、高息债务多,高额利息成为债务增长的 重要因素;债务刚性强,债权落实难,债务化解难度大;债务逾期情况严重,逾期额占债务总额的75.58%。
税费改革虽然在相当 程度上遏制了乡村债务的进一步恶化,同时也采取了不少措施以化解乡村债务。但是,税费改革并没有从根本上消除乡村债务。不仅如此,由于减免农业税以及取消 涉及农民的各种摊派和收费,减少了乡村的经济来源,使乡村财政收支矛盾和债务危机迅速暴露出来,村级组织也陷人了普遍的财政困境之中。如安徽省,改革后全 省减收13.11亿元,平均每个县减收多达1542万元。其中,乡镇减收10.41亿元,村级减收2.7亿元。福建省乡镇负债面95.9%;每个村民委员 会平均负债32.1万元,负债面达81.3%。税费改革使乡镇收人减少12.3亿元,村级收人减少3.05亿元。全省平均每个村仅可取得村提留款 14095元,而据测算,该省维持一个村级组织正常运转的经费,每年至少需3万元左右,显然难以保障村级办公经费、村干部报酬和五保户供养
资金等各项支出。与此相似的是,麻城市农业税附加和农业特产税附加分别可征 1087,6万元和66.7万元,用于村级的转移支付约485万元。麻城现有村委会718个,每村配备3一5名村干部和3名村组干部,村、组干部工资 3000元/年,组干部误_L补贴600元/年;村办公经费标准约5000员少年,两项合计需支出1550万元。麻城全市五保户6898人,人均年供养经 费800元,共需约552万元。收支相抵,全市村级运转缺口约463万元。
虽然税费改革后,中 央和地方政府通过转移支付的方式以保障村级组织的运转,但是,这种转移支付政策性强,数量不多,且不稳定。湖北省大悟县新城镇严河村只有3名干部,上级转 移支付经费只有5000元,但订报刊支出1600元,每个干部年工资不到1200元。由于村级组织财政困难、债务沉重,不仅难以为村民提供公共服务,也难 以保证乡村干部的稳定,严重影响到村民自治组织的正常运转。在对湖北省村务公开的专项调查中,普遍反映“当前村级组织普遍负债较重,经费紧张,运转困难, 在加快经济发展、管理村级公共事务和公益事业、调解民间纠纷、直辖市维护社会治安等方面显得心有余而力不足。”不少人甚至认为“税费改革后,农民负担减轻 了,村级集体经济收入来源少,村里权力也小,现在当村干部工资报酬难保证,工作任务难完成,公益事业难建设,债务包袱难消除,无财可理,村务公开可搞可不 搞。”
(二)“村组合并”:村民自治的组织规模与效率
村民自治是在一定的 时间和空间内进行的。合理的乡村的规模以及适当的管理幅度不仅是乡村社会的有效治理的基础,也是实行村民自治和村务公开的重要条件。从历史上看,建国初 “村的规模一般很小,平均每个行政村不足900人,东北各省人数较多,平均每村1500人,内蒙古地广人稀,每一行政村面积较大。”在合作化和人民公社化 过程中,乡村不断合并,管理规模日益扩大。1956年初,全国乡镇由208000多个减少到1l700(]多个。乡干部由77万多人减少到70人,减少7 万多人。乡政府几乎减少一半,而乡辖区平均范围扩大一倍。1956年农村完成了高级合作化之时,每社平均200户左右。到10月底,全国74万多个农业生 产合作社改组成2.6万多个人民公社,参加公社的农户有1.2亿户,占全国总农户的99%以上,全国农村实现了人民公社化,平均每个公社4600多户,出 现“一大二公”的局面。
20世 纪80年代初,废除人民公社,重建乡镇政府,1985年春,建乡工作全部完成,全国5.6万多个人民公社、镇,改建为9.2万多个乡(包括民族乡)、镇人 民政府。同时按照宪法规定,取消了原有的生产大队和生产小队,建立了82万多个村民委员会。乡镇规模大大缩小。然而,从1985年开始,乡镇就不断合并, 数量逐渐减少,相应地,乡镇规模则在不断扩大。尤其是在农村税费改革过程中,从中央到地方均将乡镇村合并作为精简机构、人员和农民负担的重要途径,各省、 市对乡镇村进行了大规模的撤并工作。至2003年,全国乡镇总数为38028个。与1985年相比,虽然镇增加了11632个,增加了1.46倍,但乡减 少64782个,减幅达77.87%,乡镇总量减少了531ro个,减少了58.27%。
在乡镇撤并的同时, 各省、市在税费改革中也对村组进行大规模的撤并工作。与1990年相比,2002年湖北省乡减少了894个,减少79.7%;镇减少了105个,减幅达 12.4%;村委会减少了4094个,减幅为12.4%。江苏省改革前后,乡镇数减少30.5%,行政村数量减少42.7%,村组干部数量减少 47.3%;黑龙江省2001年底行政村数量比1999年底减少33.6%;2(X旧一2003年,贵州省遵义市将原来的4985个村合并成1600多个 村,村委会减幅达67.9%。
乡镇及村组合并也造 成乡村规模的扩大,不仅给乡村管理造成困难,也给村民自治的组织及村民群众的参与造成不便。从全国来看,2003年全国乡镇平均人口规模为2.46万人, 但是,山东、湖北、河南、广西等省、区乡镇规模已经达到3一4万以上。浙江省2003年底共设1607个乡镇和由乡镇转设的街道办事处,平均每个乡镇和街 道办事处的面积为75平方公里,最大的乡镇人口超过20万,平均每镇约2.6万人。江苏省2003年底共1234个乡镇,镇平均面积为78.04平方公 里,平均人口为4.97万。大多数省、市和自治区村委会平均人口1000一2000人,其中,1乃的省、市、自治区村委会平均人口为巧oo一2000人。 虽然这一规模比人民公社初期(1958年)一度出现的“大社”要小,但是,远远超过了1962年之后至改革前人民公社制度稳定时期的公社规模,如果与建国 初的小乡制相比,2003年乡镇数不到1954的1/5,1956年的1/3。或者说,一个乡镇相当于1954年的5个乡,1956年合作化时期的3个 乡。由此也出现“一大(面积大、人口多)二空(组织及财政困难)”。虽然西藏、青海以及内蒙古、陕西、甘肃和新疆等省、区乡村人口规模较小,但是,这些 省、区大都地处山大、地广和人稀西部边疆,社会经济相对落后,乡镇规模过大也造成管理的困难。2004年西藏全区有692个乡(镇、街道办事 处),5956个村民委员会和158个居民委员会,全区平均每个乡镇、街道办事处平均人口为3367人,管辖面积为1734平方公里。目前西藏乡镇平均行 政编制仅为巧名,每一个乡镇行政工作人员要管理100平方公里的地域。尤其是目前未通公路的乡镇有65个,占乡镇总数18%,未通电话的乡镇有125个, 占乡镇总数的18%,这均造成管理上的困难。
乡镇及村组合并在一 定程度上的确有助于减轻农民的负担,也受到农民的欢迎。但是,“一个国家干部的开支可供养二三个村级干部或者四五个村组干部,真正给农民增加负担的不是村 级组织和村组干部,而是上级庞大政府机构和冗员”。况且现行的村组干部实际上并不是严格意义上的干部,他们从来也没有要国家的财政负担,减少村组干部并不 能减少国家财政负担。由于乡村规模的扩大,出现比较明显的“离农化”的倾向和“行政化”的危险。一方面,乡村规模的扩大,村级干部减少,乡镇政府与村委会 组织与村民群众联系越来越少,村民对村务参与也越来越困难。正如一些村民所抱怨的,现在的政府和村级组织“离农民群众越来越远了”。另一方面,从调查来 看,税费改革大规模的村组合并中村民群众参与很少,主要是在政府主导下进行的,表现出强烈的行政干预和行政命令的色彩。不仅如此,在撤并村组过程中,随着 政府加大村级财政的转移支付,村委会对乡镇政府的财政依赖增强,政府对村民自治组织的控制也随之强化,“村帐乡管’旧益普遍化、合法化,村委会组织出现更 加严重的行政化的趋向。乡村规模的扩大化、财政的“空洞化”以及“行政化”和“离农化”,不仅进一步威胁着村委会组织的独立性和自主性,也影响着村民对乡 村事务有效的参与,对村务公开和民主管理以及村民自治及未来的发展产生不良影响。
(三)“一事一议”:制度与技术的障碍
“一事一议”是税费 改革后村民筹资举办公益事业的基本方式,也是村民参与村务管理的基本形式和途径。在税费改革过程中,不仅取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收 的行政事业性收费和政府性基金;也要求取消统一规定的劳动积累工和义务工,禁止向农民乱集资、乱摊派。改革后,凡属村集体生产设施、公益事业建设资金等涉 及农民切身利益的事,全部实行“一事一议”,由村民民主讨论决定。实行大家事、大家议、大家干、大家管。
2005年 2月,笔者对湖北、安徽、四川、河南和江西等86个村的636位农民的问卷调查表明,对于2001年以来是否举行过“一事一议”的问题,有14%的农民回 答2001年以来举行过l次“一事一议”会议,有科%的回答“每年举行一次”,同时也有42%的农民回答从未举行过。对于大多数农民来说,土地不仅是他们 的最基本的生产资料,也是最主要、最基本的生活保障。农村土地的调整问题往往是村内最重大的事情,涉及农民切身利益,也受到村民群众的高度关注。为此,在 调查中,笔者进一步对农民对土地调整决策参与情况进行调查。其结果是,有54.11%的村民回答该村土地的调整是通过村民会议或村民代表会议讨论决定的, 也有31.01%的农民回答“土地的调整是由村干部说了算”。这表明,一方面我们看到,近些年来,村民会议、村民代表会议以及“一事一议”在村务决策中日 益受到重视,像土地调整这样的村级重大事项主要由村民参与来决定。但是,另一方面,我们也看到,2001年以来,仍有近半数的村没有举行或不经常举行“一 事一议”。而在土地调整等重大村务决策上,仍是由少数村干部决定,这也表明村民参与、村务公开的程度依然是有限的。
从调查来看,造成 “一事一议”困难的原因是多方面的,其一是,议事的集中性与村民的分散性的矛盾。特别是家庭承包责任制之后,农民自主性、流动性及分散性显著增强,加之村 组合并,规模日益扩大,乡村干部普遍反映“集中村民开会困难”,而一些村民忙于自己的工作也不愿参与会议。其二,由于缺乏严肃完善的组织制度和程序以及有 效的监督和强制措施,“一事一议”的召开缺乏制度的有效保障。从对600多位农民的调查来看,通过“一事一议”筹集资金进行公益事业的建设困难重重,会议 也难以召开。其中,有21%村民表示“一事一议”难以召开是由于村民不愿意开会,有39%的村民则认为干部不愿意开会,还有不少人认为即使“一事一议”议 决的事项,也难以有效地执行。最后,虽然政策规定一部分公益事业建设通过“一事一议”方式来解决,由于许多地方都明确规定每人每年筹资不得超过巧一20 元,在调查中笔者也发现,即使这些法定的经费收齐也难以满足村务管理、公益事业以及公共建设的需要。这不仅在一定程度上制约了农村社会公益事业的发展,也 影响到到“一事一议”的功能和作用以及村民群众和乡村干部对召开“一事一议”的积极性和主动性。
三、“后税改时代”村务公开和民主管理的制度和技术创新
显然,当前村民自治 及村务公开和民主管理不仅陷人财政短缺的困境,也存在组织规模“一大二空”的危险,同时还缺乏有效的制度和技术支持。虽然一些地方税费改革政策和实践偏差 对上述一些问题有不同的甚至是直接的影响,但是,无论从历史还是从现实来看,上述问题产生的本身大多并不是税费改革造成的,税费改革及体制改革只不过是使 不少久以存在的深层次的矛盾和问题日趋尖锐化和显性化。最为突出的是乡村债务及财政危机问题上,税费改革中的“减税”和“免税”只不过切断了乡村组织的不 正当和不合法财政来源,使业已存在且不断恶化的乡村债务问题迅速暴露出来,广大的乡村组织也迅速陷人财政的困境之中。正是税费改革使乡村债务问题显露出 来,扼制了乡村债务进一步恶化的势头,进而为解决乡村债务及财政危机创造了条件,带来了机会。改革也使乡村组织、乡村干部以及农民群众从矛盾和对立中解脱 出来,重建乡村正常的社会政治秩序和干群关系,也为乡村组织的正常运转及村民自治的发展创造了条件。
当然,如前所述,税 费改革并不能解决乡村社会现存的所有问题。上述影响和制约村民自治、村务公开以及民主管理中的财政、制度和技术问题依然存在,需要进一步的改革来解决。当 前,在税费改革过程中,我们必须进一步推进相关配套改革,进行制度和技术的创新,并为村民自治提供经济和制度的保障。
(一)建构村民自治的财政分摊机制,保障村民组织稳定的财政来源
稳定的财政来源不仅 是村组织稳定的前提和基础,也是村民自治和基层民主发展的基础。长期以来,不少人认为村民自治就是村民的事自己办,无需政府承担责任。其实,从世界范围来 看,一些实行地方自治的国家政府无不给地方和基层组织相应的财政支持。在我国,村民自治和基层民主不仅是农民群众的基本权益,也是促进农村政治稳定以及社 会经济健康发展的重要内容,同时也是国家政治文明建设的重要内容,国家的财政支持是理所当然的。不仅如此,村民委员会组织事实上承担了大量的政府工作,政 府也必须为此提供财政支持。为此,一方面应将村级组织建设纳人国家财政范围,由国家保障村级组织的运转经费,承担村委会干部的基本工资以及相应的办公费 用;另一方面应明确划分“政务”和“村务”,根据工作内容及乡村公共产品的性质确定和分摊公共事务管理的经济成本。长期以来农村公共品供给包括公共医疗、 水利、交通等基础设施建设等,主要是以农民投人为主,国家补助为辅,造成农村公共产品和公共服务严重短缺。这些产品中不少是超越村庄范围的公共产品,甚至 是纯公共品,单纯由村民自己提供不仅效率低,也不公平、不合理,最有效率的解决方式无疑是政府组织和承担。特别是在后税费改革时代,随着农税的减少,政府 应进一步承担更多的乡村公共管理、公共事务、公共建设以及公共工程的财政责任,加大了对村民自治组织的财政支持力度,以缓解村民自治组织的财政压力。
在强化政府的责任及 增加财政支持的同时,也必须进行制度创新,解决村内公共事务和公益事业建设的经费筹措机制。从笔者的调查看,有犯%的村民认为村干部的工资应由县乡政府财 政拨款解决,24%的村民认为政府应承担村内公益事业建设的经费。除此之外,也有相当数量的村民认为可以由村办企业、按人口或土地分摊以及“一事一议”的 方式解决村干部的工资及村内公益事业建设的费用。事实上,在调查中,农民从来也不反对为村内公益事业投资投劳,关键在于筹资和投劳的数量及其管理方式和效 益。尤其值得注意的是,当笔者问及“是否可以按农户承包土地数量收取管理费”时,虽然有30%的村民明确表示反对,也有21%的村民表示支持,还有48% 的村民并不完全反对,而是取决于收取费用的数量多少。这表明,只要征收数量适当,大多数村民并不反对通过收取土地承包管理费的方式筹措村级组织的经费。其 实,从法律的角度看,在现行的土地集体所有制条件下,村民委员会代行集体的土地产权,也应享有由此产生的受益权。在免税条件下,通过收取承包土地的管理费 的方式筹集一定的经费不仅可以为村务管理以及公益事业的建设提供比较稳定的财政支持,同时也是行使集体产权的方式和表现。正因如此,笔者赞成在免税条件 下,在集体土地所有制不变的情况下,实行“税改费”,将原来收取的用于村务管理的“两附加”转变为“管理费”,由村集体根据土地面积统一收取。
(二)不断创新村务公开和民主管理的制度,切实保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权
在2004年中共中 央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中,中央对村务公开的内容、程序及保障和监督制度作出了明确和具体的规定, 强调在村务公开过程中,国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项,如计划生育政策落实、救灾救济款物发放、宅基地使用、村集体经济所得收益使用、村干部 报酬等必须公开,当前农村土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村集体债权债务、税费改革和农业税减免政策、村内“一事一议”筹资筹劳、新型 农村合作医疗、种粮直接补贴、退耕还林还草款物兑现,以及国家其他补贴农民、资助村集体的政策落实情况等等也应纳人村务公开的范围,向村民群众公开。此 外,农民群众
要求公开的其他事项,也应公开。各村应设立村务公开监督小组,负责监督村务公开制度的落实,并对村务公开监督小组的产生和活动方式进行了明确的规定。这对后续的村务公开和民主管理有直接的指导和规范意义。
在目前的村务公开内 容之中,村级财务公开无疑是重点和难点。村级财务是当前农民最为关心的问题。村民自治首先就要求民主理财和财务公开。财务公开及民主管理也成为村民自治的 核心问题。从调查来看,当前乡村财政困难及矛盾不仅在于村级财政来源少,也在于财务管理混乱。财政困难的乡村并非是“无财可理”,而恰恰是“财务不清”, 乡村财政收人与开支由少数人决定,且很少承担相应的责任,以至造成乱收乱支;财务管理缺乏透明度,村民对村级公共收人、公共预算和公共开支缺乏经常的、有 效的和制度化的参与渠道,村民的制约和监督不够,从而很难保证乡村公共开支的合理性和科学性,造成财务管理混乱、干部与群众关系紧张。在后税改时代我们不 仅应着力解决村级组织的财政来源问题,也应切实解决村级财政的管理问题,尤其是加强和完善村级民主理财制度。在此方面可以学习和借鉴外国“参与式财政” (Participatory Budgeting)的作法和经验,由村民直接参与地方和社区财政资源的分配和投向,包括参与上级下拨资金的分配、管理和监督,参与社区公共财政预算的制 定、决定财政开支和投资的方向、目标及其优先顺序的选择、规定相关人员的责任、监督财政开支过程及参与效益的评估等,使“民主理财”经常化、制度化。
(三)充分利用现代科学技术,不断创新村务公开的有效形式和手段
目前,大多数乡村依 然设立村务公开栏公开村务,这种方式虽然简单、经济,但是,也存在信息量小、单向性的特点,缺乏及时性和经常性。村民们只能被动地接受信息,既无法及时反 馈他们的意见和评价,也无法检查信息反映具体事实的真实度和准确性,并追踪事务的进展情况。因此,如何提高村务公开的及时性、互动性和全面性是当前必须解 决的问题。从当前来看,通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会、反馈箱等无疑是村务公开的有效形式。除此之外,随着现代信息技术的发展,实现村务 管理和村务公开的信息化是发展的方向。早在1998年,广东南海市所有行政村在实现财务电算化的基础上,全面推进农村管理信息系统建设,使农村基层村务、 财务等各项事务实现信息网络化管理,有效地提高了农村基层组织民主决策、民主管理和民主监督的水平。南海市西樵镇政府于2000年5月率先在民乐村进行 “农村管理信息系统”应用试点,全村每月的财务收支、经济合同、户籍管理、征兵、计划生育、工程招投标、税收等财务、村务信息全部在网上公开,村民可以到 村委会前面的“电子触摸屏”查询。村管系统的应用,提高了村务管理水平和群众有效监督,受到了村民的欢迎。据统计,近两年反映村干部经济问题的信访量连续 下降,2000年比1999年降低50%,2001年又比2000年下降31%,村民对村干部的信任度不断提高。这些为基层民主管理提供了实践经验和范 例。当前应将计算机和网络技术应用到农村村务管理的工作中,在全国范围建立和推广规范、高效、透明和低成本的“农村村务管理信息系统”,提高村务管理的公 开性和透明度,提高村务管理效率和公共服务质量。村务公开的技术和手段的创新推进村务公开、民主管理及村民自治的制度创新。
(四)大力发展乡村社会组织,为村民自治和民主管理奠定组织基础
随着社会经济的发展 及交通、通讯等手段的改善,乡村规模的扩大是必要的。特别是对于一些人口少、规模小的乡村的合并有利于精简机构和人员,同时也能减轻农民负担。但是,乡村 规模的扩大必须有一定的技术、组织以及管理能力的支持。从根本上说,乡村规模的合理限度在于是否有利于对乡村社会的有效的管理,以及有助于向农民群众提供 有效的服务,充分满足农民群众对公共产品的需求。为此,我们一方面需要制止单纯基于财政的考虑对乡村规模无限扩大的倾向,另一方面也应积极探索在现有规模 条件下加强村务管理的有效的技术和手段。在此方面,大力发展乡村社会组织,通过组织以整合乡村社会。这不仅可以通过社会组织的建设填补管理的真空,同时也 有利于村民参与的组织化和有序化,为村民自治及乡村管理提供组织载体。从长远来看,大力培育和发展乡村社会组织,提升乡村社会组织化水平,增强村民的自我 组织和管理能力,也是进一步深化村民自治,推进村务公开和民主管理的发展方向。
显然,税费改革并不 是单纯的税费归并或减免的问题,它引发和推动了乡村社会、经济、组织与管理的深刻的变革。尤其是从“减税”到“免税”,税费改革进一步深人,在对基层政府 和乡村组织产生了巨大的压力的同时,也为基层政府体制的改革以及村民自治的发展提供了历史的机遇和发展的空间。在新的历史时期,应进一步深化税费改革及相 关配套改革,大力进行村民自治、村务公开及民主管理的理论创新、组织创新、制度创新和方法创新,促进村民自治和乡村民主的发展。
参考文献
〔1〕门彭真:《通过群众自治实行基层直接民主》,《彭真文选》,人民出版社,1991年。
(2)戴福生:《山区农村村级债务成因及对策》,麻城人民政府网站:(http://www.red land.net)。
〔3〕转引自周永松、龚经海:《农村税费改革后湖北省村级组织财务状况分析与研究》,《中国地方财政研究报告2003》,《湖北省农村税费改革实践与探索》,王华新主编,经济科学出版社,2003年。
(4)张厚安、白益华主编:《中国农村基层建制的历史演变》,四川人民出版社,1992年。
〔5〕浙江省编办课题组:《加强还是弱化:简论乡镇管理体制创新的两难选择》,“乡镇管理体制创新研讨会”交流论文,2004年11月。
〔6〕季根章:《关于我省乡镇管理体制创新的调研报告》,“乡镇管理体制创新研讨会”交流论文,2004年11月。
〔7〕武金辉:《关于乡镇行政管理体制和事业单位改革的思考》,“乡镇管理体制创新研讨会”交流论文,2004年11月。