一、城乡一体化的先行指标
人 类社会的发展和变化是经济基础和上层建筑共同推动的结果,同时也是一个逐渐演进的过程。这个过程首先是从关键因素和重点领域的变化开始的,以此带动经济基 础和整个社会全方位的进步。这是人类社会进步或发展的一般规律。我国在发展城乡一体化的过程中,也会尊循这一规律,从几个关键的、重点的指标的实现开始城 乡一体化的进程,然后再逐步地、全面地提高城乡一体化的水平或程度。
在发展城乡一体化的实践过程中,英国、美国等一些西方发达国家走在前面;英国在19世纪中叶就已实现了工业化,美国也在20世纪的20年 代实现了工业化;这些国家在实现工业化之后不久就实现了城市化,随后也进入了城乡一化的发展过程。现在来看,衡量一个国家是否进入“城乡一体化”过程的因 素和标准有很多,并且是一个庞大的指标体系;但是,必须走在前面的——先行的、关键的控制性指标只有几项。统观已经实现城乡一体化发展的国家,其鲜明的、 关键的指标就是:1、城乡居民收入比;2、城乡居民受教育年限比;3、城乡公共品保障率;4、城镇化率。实践已经表明:上述几项指标一般居于指标体系的上位或核心地位,对其他指标居有统领和制约作用,只有这些指标先行发展和突破以后,其他指标才有条件跟进和发展。实际上先行指标或核心指标对经济社会全局起支撑作用。
( 一 )、城乡居民收入比;从当前我国城乡经济发展的实际状况来看,城乡之间经济发展的不平衡最突出地表现在城乡居民收入的差距上;2010年,全国农民人均纯收入5919元,城镇居民可支配收入19109元,城镇居民和农民的收入比为3.22/1。这个比值表明,城镇居民和农民的收入差距过大,城里人收入3.22元、农民只能收入1元。 这个差距只是一个表面现象,其原因既是农民同市民在资源配置能力方面存在差距,也是体制或制度造成的资源配置机制存在着不公平。在有些国家,农民和城里人 的收入差距很小,甚至超过城里人的收入水平。在这些国家农民同市民的发展能力几乎没有差距,政府也注重向农民提供一系列政策优势。发展城乡一体化首要目标 之一就是提高农民的收入能力和水平,缩小农民和城镇居民在经济收入方面的差距。城乡居民的收入比是衡量农村经济发展水平的标志,如果这个指标有问题,就只 能说明我国还没有进入城乡一体化发展。它是城乡一体化的控制性或标志性指标。最起码的,我国初步跨进城乡一体化状态时,城乡居民的收入比应在1.2--1.5之间。只有经济收入方面的差距没有了或基本接近了,其他后续指标才能跟进发展。城乡居民的收入比应是衡量城乡一体化进程的第一项指标。
(二)、城乡居民受教育年限比;人的因素是社会生产力中起主导或决定作用的因素。教育是决定人的素质高低的主要途径。多年来,受各方面条件和因素的制约,我国农村的教育发展水平同城市相比有较大的差距。第五次全国人口普查数据显示:我国农村劳动力(15—64岁)人口平均受教育年限为7.33年,比城市的10.20年低2.87年。在城市人口中拥有高中、中专、大专、本科、研究生学历的人数分别是农村人口的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281倍、323倍。农民所受教育年限的不足直接导致农民的发展能力不如市民,使农民家庭和农村地区的经济社会发展受到明显制约,这是当前城乡发展和城乡文明程度存在差距的重要原因之一。城乡居民受教育年限比是发展城乡一体化的关键的基础性指标。
(三)、城乡公共品保障率(城乡公共财政投入比);城 乡公共基础设施和公共服务等公共品的供给是城市和农村经济社会发展的前提条件或保障。建国以后,特别是改革开放以来,农村和城市在获得公共财政投资和公共 基础设施建设方面一直处于不平等的地位。农村的公共财政投入或者公共基础设施及公共服务的供给远不入城市充分。据统计资料显示:从“一五”计划到“十五” 计划的五十多年间,国家财政用于农业的基本建设支出占财政总支出的比例平均为12%,远低于城市的基本建设支出;在教育方面,1998年全国农村小学生均经费比平均水平低65.17元,初中低132.4元。 税费改革以后,教育的投入情况有了很大的改观,但是,农村的教育设施、尤其是优质教育资源仍远低于城市;在卫生、文化等各类公共设施和公共服务方面,农村 和城市都存在比较大的差距。这种状态严重制约了农业和农村的发展,是造成城乡差距的重要原因。公共经济学认为,社会公共基础设施属于先行设施。在发展城乡 一体化的过程中必须强制性地增加农村公共基础设施和基本公共服务的供给,把公共品的供给率或公共财政涉农投资当做一项强制性指标。
(四)、城镇化进程;从 社会学意义上讲,“城乡一体化”也是一种社会形态,是一种融合了农业和工业、农村和城市成为一体,城乡协调发展的社会形态,它表现为各种经济社会构成要素 的变化,包括人的生活方式的变化。在欧美、日本等有些国家,工业化和城镇化是同步的,他们在完成工业化的同时,也完成了城镇化,并在不太长的时间内实现了 城乡一体化发展。而我国当前已进入工业化的中期阶段,但城镇化水平还比较低,2010年的城镇化率只有47.6%, 城镇化的任务还十分艰巨。提高城镇化水平就是在发展农村、发展农业的基础上把相当一部分农村人口转移到城镇变成城镇居民。只有城镇化率提高以后,转移到城 镇的那一部分农民才有可能增加收入,而留在农村的农民才能有足够的发展空间,才能通过经营农业就能达到同城镇居民大致相当的收入水平。在发展城乡一体化的 历史进程中,提高城镇化率是基础,没有城镇化就没有城乡一体化。城镇化率也是我国城乡一体化进城中的重要指标。
以 上几个方面的指标就是“城乡一体化”初期阶段的若干标志性指标,如果这几个指标的变化没有达到预期值,就不能说明我们已实现了“城乡一体化”;反之,也可 以理解为,以上几个指标在达到预期值以后,才开始了真正意义上的“城乡一体化”的进程,或进入后“城乡一体化”。因此,这些指标也是我国发展“城乡一体 化”的先行指标。这里需要指出的是,我国的“城乡一体化”是一个长期、艰巨而又复杂的社会过程。任何高明、完善的指标体系都难以客观、生动地反映这一过程 的真实面貌。先行指标只是全部指标体系的很小一部分,在实际工作中,我们一定要突出重点,优先从关键领域取得突破,又要把握全局,处理好核心指标、经济指 标的完成同社会事业指标的跟进的关系,保持各项社会事业平衡发展,让先行指标和其他指标协调发展,相互促进。
二、构建发展城乡一体化的核心政策架构
建 国以后,特别是改革开放以来,党中央、国务院根据农业及农村发展的需要,颁布实施了一系列方针、政策,构成了较为完整的农村政策体系,有力的促进了农业和 农村的发展。从实践的角度看,经济社会的发展过程是由诸多相关因素共同作用的结果。但是,在推动经济社会发展的一系列因素中,有些因素的作用小,有些因素 的作用大,还有一些处在核心领域或关键环节的因素所起的作用自然更大,可以称作是核心作用。很显然,为维持和发挥核心领域、或关键环节的作用而制定的政策 就是核心政策。若干项主要方面的政策构成了我国农村改革和发展的核心政策体系。
公 共政策学的基本观点认为:政策分类是政策客体和政策目标等社会事物和现象的客观反映,是政策研究和管理的方法、手段,也是政策执行和评价的需要。所谓农村 核心政策体系,其实质上是各项农村核心政策的一个集合体,它仍然属于大的农村政策体系的范筹。若干项核心政策聚集在一起,在实践过程中形成了一个体系或架 构,对农村经济社会发展起着支撑作用,对整体的农村政策体系也起着主体架构的作用。它的地位和作用是在政策执行的实践过程中显现出来的,具有长期性、基础 性、全局性的特点。我们应当重视和加强对农村核心政策的建设、管理。从我国农村当前和今后一个时期的发展实际来说,涉农投资政策、农民增收政策、农村土地 政策、农民工进城就业政策将会构成农业和农村发展的核心支持政策。农村核心政策还包括村民自治和基层民主政策。
在发展城乡一体化的整个过程中,尤其是在当前“二元社会结构”所造成的城乡差距比较大的背景下,必须注重农村核心政策的构建和创新。为农村的发展及城乡一体化提供强劲的推动力量。究竟从哪几个方面构建发展城乡一体化所需的核心政策架构呢?
(一)、加快《农业和农村投资法》的立法进程,为增强农村公共基础设施建设提供法律保障; 在中央提出的“统筹城乡发展”、“新农村建设”、“发展城乡一体化”等促进农村经济社会发展的目标要求中,无论从哪个角度讲都需要加强农业和农村基础设施 建设,增强农村公共品的供给;都需要加大各级政府公共财政支农投资的力度。我国公共财政支农投资政策已经实行了很多年,对农业和农村的发展产生了巨大的推 动作用。但是,到目前为止,我国还没有国家层面的管理涉农投资的政策。这种局面导致涉农投资多头管理,政出多门,投资效益低下,如果持续下去,新农村建设 和城乡一体化的进程将会被推迟和拖延。涉农投资管理政策创新的最迫切的要求就是加快《农业和农村投资法》(该“名称”为人大代表向全国人大提交的立法议案 之一)的立法的进程。涉农投资的范畴不仅要含盖农村的生产和生活类设施、也包括文化、教育、卫生、养老等社会事业类设施。通过立法,按照“一级政府、一级 事权,一级事权、一级财权,一级财权、一级税源”的框架,推动各级政府的财税体制改革,规范各级政府的财权和事权,明确公共财政投资的范围、方式,简化涉 农投资项目的申报、审批的程序,创新让农民参与公共品供给决策和表达的机制,建立涉农投资的人代会决策、政府管理、部门执行的新的制度体系,构建新的审计 和监督机制、强化对涉农投资各环节的监督和检查,从严追究涉农投资违法行为。通过立法解决我国农村公共投资主体不明及效率不高的问题。
关于《农业和农村投资法》(或涉农投资立法)的立法进程问题,自第九届全国人代会以来,历届历次会议共提出相关议案20多件,中共中央在2005-2006年连续四个1号文件中强调要加快涉农投资立法进程。但是,十多年来,涉农投资立法问题一直未能进入立法程序,对农业和农村的发展影响很大。当前,应当采取特别措施加快立法进程。
(二)、制定《农民进城就业法》,建立促进农民增收的新机制;在农村经济发展的各项工作中,增加农民收入的难度很大。说难度大,其一是农民收入的总体水平低、增长速度慢;其二是农村居民和城镇居民的收入差距难于缩小。2000---2010年的11年间,农村居民人均纯收入的年均增长幅度在6.6%,而这11年间,城镇居民人均可支配收入年均增幅为9.4%,农民的收入增幅比市民低4.1个百分点,另一方面,11年间城镇居民和农村居民的年均收入比为3.17﹕1;更何况农民收入的基数远低于城市居民。近20年来,我国一直在强调要增加农民收入,可城乡居民的收入差距却越来越大。那么,增加农民收入的政策着力点在哪里呢?2008年在我国农民人均纯收入的构成中家庭经营收入占51.2%,工资性收入占38.9%,转移性收入占6.8%,财产性收入占3.1%。在农民的收入构成中家庭经营收入和工资性收入是主体,占90.1%。从增长潜力看,2008年,农民务工收入的增幅为18.6%,比家庭经营收入的增幅高7.1百 分点,很明显,农民进城务工的工资性收入是最具增长优势和潜力的因素。因此,增加农民收入首先应当在促进其进城务工上作文章。要尽快制定《农民进城就业 法》,通过立法建立农民在进城就业的信息服务、技能培训、权益保护、住房保障、社会保障、子女就学等方面享受和城市居民平等待遇的制度和机制,为大幅度提 高农民的工资性收入,促进农民在城市稳定就业提供法律保障。立法目标是在近期让农民进城打工所得收入占其收入的大头,并力争用10-15年 的时间逐步达到或接近城镇居民的收入水平;长远让相当一部分农民在城市定居,变为市民,提高城镇化率;这是未来我国农民增收的重点和政策创新的着力点。二 是继续提高农产品价格,千方百计增加农业收入对农民总收入的贡献率;三是继续增加对农业和农村补贴种类及规模,提高农民的转移性收入水平,在一些发达国家 政府对农民的补贴要占其收入的30-40%,这个做法值得借鉴; 四是创新和改革农村土地征用政策、宅基地管理政策,使被征地农民能够按市场机制得到补偿,农民的房产可以通过某种途径进行交易,使农民有财产性收入;五是 创新农村土地承包政策;在相当一部分农民进入城市成为市民的条件下,发展适度规模经营,提高农民的农业经营收入。按照当前的农产品价格,并考虑城市居民的 收入增长速度;一个3-4个人的家庭,经营35-45亩以上的土地,年均农产品产量在6-7万斤,年收入就可能达到7万元左右。达到这个水平,农民就具备了接近城市居民收入水平的主要条件。
如果没有特别政策的强力助推,增加农民收入,缩小城乡居民的收入差距几乎是不可能的,那么,发展城乡一体化将会是好多代农民盼望、等待的慢长过程。
(三)加快中小城市发展、为农民工进城创造条件;改革开放以来,我国的城镇化水平快速提升,城镇化率从1980年的19.39%提高到2010年的47.6%; 并逐步形成了以大城市或特大城市为核心,以中小城市为主体,以小城镇为广泛基础的城市空间布局体系。但是,在我国城市发展的实践过程中也存在着资源配置不 均衡,发展不平衡的问题;中小城市和大城市在政策和资源的竟争博奕中总是处于弱势,这种局面使中小城市的产业发展和基础设施建设受到制约。在发展城乡一体 化的历史进程中,城市、尤其是中小城市和小城镇,承担着带动周边地区发展、安置农民进城就业和农民市民化的主体任务。改革现有的城市领导和管理体制,创新 机制、增强中小城市、小城镇的发展活力是发展城乡一体化的迫切需要。一是改革现行城市的行政领导体制;大城市不再领导中小城市(经济联系密切的城市群、 带、圈除外),赋于中小城市充分的自我发展的条件和主导权。二是在产业布局上适当照顾,让中小城市获得较多的项目落地机会,形成产业聚集优势,从根本上增 强这些城市的发展活力。三是上级政府(包括中央政府)加大转移支付的力度,帮助中小城市和小城镇提高公共基础设施建设及公共服务的水平,为加快发展奠定基 础。
只有让中小城市得到充分而又切实的发展以后,农民进城务工、定居,提高城镇化率,发展城乡一体化才有可靠的经济和社会基础。
(四)加强立法,努力提高农民的文化素质;农 村人口的文化素质的提高是新农村建设和发展城乡一体化的基础。只有培养高素质的农民,才能提高其发展能力,促进城乡文明程度同步发展。提高农村人口的文化 素质的主要途径有两个:其一是全面贯彻和落实普及九年义务的各项方针和政策,并根据经济社会的发展状况,考虑修改《中华人民共和国义务教育法》,将我国义 务教育的年限提高为为十二年,以国民的整体素质。其二是加强立法,创新政策和机制,有效开展对已进入社会的农民的职业教育和继续教育。未来我国的农村人口 及农民会越来越少,而经营农业的必须是高素质的职业农民。要尽快制定《农民培训法》,通过立法建立培训的机构和组织,落实经费保障,依法加强对农民进行培 训和再教育。当前,还可以考虑向农户免费赠送报纸或杂志,按日收入或月收入向他们发放教育补贴,认真组织农民参加有关职业技术培训,对他们进行知识更新。 加强农村的文化建设、繁荣农村文化事业既是新农村建设和发展城乡一体化的重要任务,也是提高农民素质的必要手段。加快农村的文化事业发展应当走立法的途 径;通过立法建立各级政府对农村文化事业发展的投入(增长)保障机制,加快发展农村文化建设所需的各类设施,为各类文化团体或组织以及文化人才在农村发展 营造环境,增强农民参与农村文化建设(活动)的积极性,让农民不断接受现代文化的熏陶。
根据发展城乡一体化的需要和农村重点领域及关键环节的实际,构建农村核心政策体系并将其法律化是我国政策发展的基本趋势。
参考文献:
1、温铁军 .《 新农村建设理论探索》.北京出版社出版集团 .文津版社.2006年版。
2、翟振元等 .《中国社会主义新农村建设研究》.社科文献出版社2006年版。
3、中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查司. 《2005-2006.中国农村经济形势分析与预测》 . 社会科学文学出版社.2006年版。
4、中国“三农”形势跟踪调查课题组 中国经济研究所农村部.《小康中国痛. 来自基层中国的调查报告》.中国社会科学出版社 2004年版。
5、申端锋.《新农村建设若干问题研究》.《农业经济问题》.2006年第 2期。
6、国务院.《政府工作报告》(2000-2010年度)。
7、中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查司.《中国农村经济形势分析与预策(2008-2009)》社会科学文献出版社. 2009年版。
8.张占斌.《统筹城乡经济发展》.国家行政学院出版社 2011年版。
9.http://wenku.baidu.com/view/66f953ebe009581b6bd9ebc5.html.
10.(英)安东尼·吉登斯.《社会学》 李康 译.北京大学出版社 2009年版。
11.韩 俊.《中国经济改革30年---农村经济卷》重庆大学出版社2008年版。
12.马晓河、 胡拥军. 《中国城镇化的若干重大问题与未来总体战略构想》 .《农业经济问题》 .2010年第11期。
许 克 威 襄阳市樊城区水利局