摘 要:通过实证调研,由于社会政策实施的差异,新生代农民工与第一代农民工和城市市民在工作权、社会保障权和公共设施获取权等社会权利方面存在明显差异。进 一步研究发现,这种差异的存在是由于社会权利与社会政策不同作用机制间形成的张力系统所致:一方面,在社会政策的作用下,新生代农民工群体意识、社会认同 和文化认同方面已经形成了特征近似的社会群体,进而获得边界鲜明的社会权利;另一方面,从学理上和社会权利内在属性而言,社会权利是一种与生俱来的权利, 社会权利固属于全体公民,当社会政策不断地削弱或消解社会权利的时候,作为社会群体固有属性,新生代农民工通过不断抗争要求重新得到归属自己的社会权利。 因此,在改善社会权利的时候,需要调适已经错位的张力系统。
关键词:新生代农民工;社会权利;社会政策;张力系统
一、农民工社会权利研究:二元结构与社会权利贫困目前,学界对于农民工社会权利的研究存在两种代表性观点。
其一,二元社会权利结构。通过对长三角与珠三角调研,运用“地域一社会一文化”解释思路,在与城市市民对比基础之上,得出长三角农民工在工资水平、社会保险购买率等方面好于珠三角?。 并且,在工作权上,农民工工资存在问题较多,农民工休息权和劳动安全卫生权无保障,合同签订率极低;在社会保障权上,农民工参加社会保险的比例极低;在居 住权上,农民工住房面积小、质量低、环境差;在受教育权上,农民工受教育程度低,受过职业教育和参加职业培训的比例低。户籍制度使得农民工与城市市民的社 会权利即工作权、社会保障权、居住权和受教育权呈现出二元结构2l。二元社会权利结构理论将农民工和城市居民在工作权、社会保障权、居住权、受教育权四个 方面进行隐陛对比,得出农民工和城市市民处于社会权利结构的两端。
其二,社会权利贫困。华裔学者洪朝辉是这种观点 的代表者,他从社会权利贫困的理视角提出:中国农民工的贫困主要是他们在城市里没有权利和机会立身存命,在迁徙、居住、工作和教育等方面遭到长期的限制和 排斥。社会权利的贫困已成为中国农民工所有贫困现象的重要根源。其实,这种观点是在二元社会权利结构逻辑之上加入价值判断。农民工的自由迁徙、合法定居、 正常就业和平等人学等基本社会权利,不仅是基本人权的重要组成部分,也是其社会人格的基础,更是摆脱贫困、改变现状、追求其他经济社会机会的重要条件 [3]。而导致部分社会成员社会权利“贫困”原因主要有三个方面:第一,是社会权利相对不足。第二,是获取社会权利的机会和渠道不足。第三,社会权利的贫 困表明现有的权利没有稳定和明确的法律保证?。
这两种观点在研究农民工社会权利方面存在一些共通之处:
第 一,都将农民工整体性地与城市市民进行对比,无论是二元社会权利结构,还是社会权利贫困,都是在对比之后得出的,并将原因归结为户籍制度。第二,在农民工 社会权利内容方面存在相似之处,都将受教育权、工作权和居住权纳入社会权利考察视野。托马斯·马歇尔认为,教育体系和社会服务应是社会权利主要内容。格林 斯坦认为,社会权利即为有效公共设施的获取E5]。法学界认为, “社会权的外延限定为包括生存权、工作权和受教育权的一组权”E6]。本文社会权利内容考察,一方面源自于理论,另一方面源自于实证调研,主要考察新生代 农民工群体的工作权、社会保障权和公共设施获取权,新生代农民工大多单身或已婚未育,受教育权不作考察。第三,两种观点均未对农民工群体本身进行细化,他 们将第一代农民工和新生代农民工整合进他们研究框架内,没有对两代农民工社会权利差异之处进行对比。当然,这也正是本文研究的重要视角,着眼于实施的社会 政策,探讨新生代农民工社会权利的现状、生成原因,进而寻求合理改善的策略。
目 前,只有极少研究关注新生代农民工社会权利,孙中伟等对两代农民工进行了混合调查认为,人力资本较低的劳动力更有可能经受劳动力市场动荡的冲击,而留在珠 三角的外来工人力资本较高,当然状况也会较好,2009年金融危机并未使他们劳动权益恶化[”。新生代农民工由于人力资本较高,劳动权利并未随经济波动而 发生波动,并且整体状况优于第一代农民工。而对于新生代农民工的其他社会权利,以及与第一代农民工的对比未见深入研究。本文基于2011年春节期问安徽省 池州市N村回乡两代农民工对比跟踪研究,选取了25位第一代农民工和32位新生代农民工,并与多数农民工就业的南京市民对比,以结构性访谈方法为主。
二、新生代农民工社会权利呈现的差别化
本文对于实证调研材料进行提升概括,在对比中得到新生代农民工社会权利呈现以下特点:
1.新生代农民工的工作权利更加富有弹性,社会性和被给予性更浓
通 过实证调研发现,两代农民工在择业时的技能依靠、就业取向、择业社会氛围等存在明显差别,而这些构成了他们工作权的深厚基础。第一代农民工工作时的技能一 般分为两大类,第一类是依靠传统或现代手艺,如木工手艺、瓦工手艺、缝纫手艺、油漆手艺、电焊手艺等,这类手艺就业基本属于城市中的自由职业,与现代工厂 的群体集聚氛围有较大差别,更多的是以个体形式从事工作,缺少交流和沟通,他们的工作权无法实现与社会的互动,工作权利被经济利益深深的捆绑了;第二类是 依靠纯体力的劳动,基本选择劳动密集型行业或低附加值的服务行业等,而这是劳动规范程度较低的两大行业,他们的工作权同样被经济利益捆绑。新生代农民工则 存在明显差别,他们一般都受过初中及以上不同程度的教育,还有一些有职业教育的背景,因此,他们会倾向于技术含量偏高、工作环境稍好的现代工厂就业,他们 对于工作权利的意识更多地来自于同辈群体的影响,社会性建构更强。当然,较先进的现代工厂一定程度上执行了劳动合同法,使得新生代农民工工作权状况优于第 一代农民工。遗憾的是,用工保护政策在城市市民和新生代农民工之间还是有非常明显差异,他们工作权带有很强的被给予性如工作时间、工作内容、休假制度等, 违背了工作权的自选属性。当然,由于新生代农民工较强城市适应力、较少家庭的责任等原因,他们的工作权又富有一定弹性,在不满意的状况之下,他们更多的选 择是辞职或自动离职。
2.新生代农民工社会保障权拥有选择的余地,但终究漂忽不定
目前,农民工社会保障权主要集中在社会医疗保险,养老保险、工伤保险、生育保险和失业保险较少涉及。本文也主要探讨第一种社会权利。为进一步建立健全社会保障体系,国家逐步将灵活就业人员纳入医 疗保险范围,包括非公有制经济组织从业人员、农民工等。2004年开展农民工参加医疗保险专项扩面行动,2006年国务院把农民工医疗保障问题作为农民工 社会保障的重点问题。截至2008年年底,农民工参加医疗保险共4266万人,比2005年的489万人增加了约7.22倍 。不过,我们仍能发现,在制度设计层面并未明确规定农民工社会医疗保险的选择,所以,入“城保”还是“农保”,第一代农民工与第二代农民工存在不同的取 向。很大程度上,由于职业、家庭和心理认同等原因,第一代农民工的归宿仍是农村。在调研过程中,发现他们基本选择由父母代办或自己办理新型农村医疗保险, 年纪偏大一些的已经考虑办理新型农村养老保险。新生代农民工的医疗保险一般由企业代为缴纳,因此,客观上影响了他们的医疗保险选择,更多已经将自己与城市 医疗保险捆绑在一起。当然,由于职业的不稳定和企业经营的非持续性,有些新生代农民工出现退保现象,而退保之后他们仍未选择加入农村医疗保险。再次就业以 后,他们又一次进入了城市医疗保险行列。不难发现,第一代农民工社会保障权一直有自己的目标定向,他们与农村始终息息相连。新生代农民工则随着现代企业的 波动而不断地调换工作,社会医疗保险也随着变动。表象上看,他们社会医疗保险有了更多的选择权,可以在不同企业之间更换缴纳医疗保险,但是,这是一种无根 的、漂浮的权利。相对于第一代农民工而言,他们主动与农村疏远,相对于城市职工而言,他们又无法享受同等的社会医疗保险权利。这也使得新生代农民工社会保 障权既与第一代农民工有很大差异,同时又与城市市民社会保障权有差别,无法长期获取城市社会保障权,虽然有很大的自主陛,但却是牺牲固定性和保障性为代价 的。
3.新生代农民工城市公共设施获取权利既方便又受阻
新 生代农民工对于城市的向往与适应,与第一代农民工存在很明显差异,并非像第一代农民工,将城市仅作为经济收入获取的驿站,很大程度上他们将城市作为未来理 想生活的居住地,努力适应城市并在城市中生存下来。第一代农民工对于公共设施获取只是为生存之需要,并非建立在生活基础之上。新生代农民工则为了生活而更 多地利用城市公共设施,诸如图书馆、银行白助系统、城市地铁、城市绿地、城市公共空间等,他们为了进一步生活于城市而主动地获取公共设施,并努力内化为日 常生活的一部分。当然,对于新生代农民工而言,他们的主动性获取效果与公共设施设计目的紧密关联。城市公共设施主要为城市市民而设计,无论是小区,广场或 大型场所等公共设施,均与城市市民生活空问在地理区位上紧密相连,设计时并未考虑到新生代农民工是否方便获取。城市公共设施是新生代农民工城市生活重要组 成部分,是形成城市认同、内化城市生活方式的重要符码。所以,从公共设施的数量和收费程度而言看似便捷,但是,由于公共设施区位的不便捷、活动群体的市民 化、工作时间的固定化和市民社会的不认同,使得新生代农民工公共设施获取权遇到了挑战,实则受阻。
三、社会权利与社会政策张力系统:
新 生代农民工社会权利尝试性解释由于用工保护政策、社会保障政策和公共设施政策等差异,新生代农民工社会权利与第一代农民工、城市市民表现不同,与“新社会 权利”代表人物安娜·库特[9]和斯图亚特·怀特ll0]倡导的社会权利多样化、工资适度化和就业弹性化有很大差距。就整体社会而言,我国公民的社会权利 并没有建立在公民资格基础上,而是建立在身份、职业、收入等基础上。社会权利在促进社会公正方面的作用非常有限,甚至差别化的社会权利本身就是社会不公正 的重要来源之一? ]。 诚然,我国公民的社会权利是建立在身份、职业和收入等基础之上,但是,同样是不同身份、职业或收入的群体为何纳归到同样的社会权利结构中?城市职工、自由 择业者身份、职业或收入均不同,为何被同等纳入城市社会权利结构中;或是同等职业或收入,甚至是同样身份的个体,为何也被纳入不同的社会权利结构中?少数 进入现代工厂的第一代农民工与多数进入现代工厂的新生代农民工在身份、职业、收入等方面均无明显差异,为何前者归属于农村社会权利结构而后者不属于?上述 悖论恐非身份、职业或收入等因素所能解释的。
因 此,我们必须从新生代农民工与第一代农民工、城市市民的群体结构对比中才能清晰的找到社会权利差别的内在原因,不能仅作两代农民工或农民工与城市市民之间 的对比。仅作前的对比,会被农民工内部结构分化的原因如人力资本、年龄、婚姻状况等所限,那么,农民工与城市市民社会权利差别原因便忽略了;仅从后者的对 比,我们容易受身份、职业或收入等原因所限,农民工内部社会权利差别也就被忽略了。某种程度上,之所以出现这种情况是因为对比逻辑在户籍制度影响下发生了 偏移,始终按照户籍制度将群体分为农村居民(包括农民工)和城市市民两大类,进而始终将社会权利结构分为农村社会权利与城市社会权利结构两大类。然而实际 上,新生代农民工行为上已经突破了“户口”对他们思想和行动的限制,他们更看重的是城市带来的工作环境、晋升机会和人格尊重,看重的是社会环境与个人实现 之间的统一,而这些已经超越了“户口”的价值。故而,需要超越户籍制度去探讨三类群体的社会权利差别,否则又会导致还原主义(户籍制度)。新生代农民工作 为中国当下的第三方群体_l2]显示了其强烈的异质性。他们复合了前现代性与现代性两种因素,即既要实现农民的“市民化意愿”,又要满足农民的“公民化诉 求[13]。
在 调研中发现,极少数新生代农民工比较恐慌,没有真正形成群体意识、群体认同和归属感。对于绝大部分新生代农民工,他们的行为已经证明了在群体意识、社会认 同和文化认同方面已经形成了社会特征近似的社会群体。正是由于有自己的群体意识、群体规则、群体文化和认同,他们才会对于各类社会权利有自己的选择,也进 而表现出与第一代农民工或城市市民不同的取向。社会权利实则是社会群体在结构化、文化凝结过程中不断自我内化和自我外在表现的一个过程。只是中国在经济社 会转型期,有些社会权利一开始表现更多的一种社会政策给予或外在赋予。外在表现便是社会政策会引起社会权利变动或群体差异。在社会政策作用力下,形成了如 图1一左的作用机制,这种机制通过社会政策(实则表现为社会权利)划分社会群体,它的实施使得群体边界逐渐明晰,社会结构相应发生改变,群体结构、活动边 界、生活方式等形成之后,社会认同也逐步形成。在强大社会认同力量作用之下,群体社会权利便失去了与生俱来的属性,随之,已经发生变化的社会权利会进一步 对社会政策产生影响,这就是从新生代农民工身上显现出来的社会权利形成路径。
社 会权利的外在赋予是根据群体的实际需要而形成的,只是特定阶段采取了特定手段,随着转型期的过渡与完成,这种社会权利会内化为社会群体自身的行为方式或生 活方式,而无需外在过多地干预。随着社会权利与社会群体内在结合,更多的是社会群体为了社会权利而不断影响社会政策,这便是社会权利与社会政策的另一种互 动类型。
从 学理上和社会权利内在属性而言,社会权利非外生的,而是内在携带的。现代国家典型地是民族国家,公民身份来源于个体诞生于其中的民族共同体所形成的成员资 格,公民身份的权利典型地是从父母那里继承而来的。公民身份作为一种与生俱来的权利,是非常普遍的事情_14]。社会权利固属于新生代农民工、城市市民和 第一代农民工,当社会政策不断地削弱或消解新生代农民工社会权利的时候,社会权利作为固有属性,通过社会群体不断抗争要求重新得到归属自己的社会权利,如 图1一右所示。
图1:社会权利与社会政策两种作用机制的张力系统(略)
图 1实则为社会权利与社会政策内在关系的应然状态与实然状态的形成机制。社会权利与社会政策在学理上和实践中相互作用的机制存在明显差别,形成了具有张力的 互构系统。重实践运作模式而忽略理论模式,使得新生代农民工社会权利第一代农民工(包括农民)和城市市民有一定差异,因此,相应的社会政策需要缓解这种错 位的张力系统。
四、社会政策探讨:新生代农民工社会权利改善
有 学者认为,我国公民社会权利的发展涉及到更大范围的公共管理体制,关注户籍制度改革的研究为我国公民社会权利扩展提出了直接改革目标,而关注基本公共服务 均衡化的研究则讨论了如何通过公共财政体制改革和中央地方关系调整来实现公民的社会权利。纠编现行的公共服务政策,其实是缓解了社会政策作用社会权利的这 一运行机制,而我们需要做的是调适整个张力系统。
1.坚持适宜的理念,调整运行机制中社会权利与社会政策的内在关系。社会权利作为社会群体的内在属性需要得以彰显
首 先,新生代农民工的社会权利需要得到法律意义上确认。雅若斯基提出,公民权利是指这样一种个__人和社会(国家)的关系,个人被赋予正当的理由向社会(国 家)要求得到某种能够保证自己和其他社会成员一样的地位和待遇,以使他获得一种自由与合法支配某些社会资源来满足自己需要的能力;而对国家来说,则要承担 起保证个人有充分的自由来进行他作为一个“私人”和“公民” (社会成员)所需要进行的正常活动的责任_16]。新生代农民工和第一代农民工(包括农民)应该从法律上确定与城市市民一样的社会保障权、工作权和公共设 施获取权等,这些社会权利是作为国家社会成员理应平等享有的。其次,降低或消除新生代农民工社会权利市场化因素,加大国家对农民工社会权利的财政支持。在 马歇尔看来,公民权(包括社会权利)是给予那些某个共同体的完备成员的一种地位,就这种地位所授予的权利和义务来说,所有拥有这种地位的人是平等的 ]。艾斯平一安德森认为,社会权利是一种“去商品化”的容纳能力。其衡量标准应是人们不依赖于纯市场力量去制定他们生活标准的程度l8]。实质上,学者已 经把社会权利的应然状态与实然状态统一起来,新生代农民工社会权利应当脱离市场,不能依市场价值来评判。需要从源头理清他们社会权利的实然状态与应然状 态,从而有利于实施有针对性的社会政策。
2.社会政策对于社会权利影响的路径需要关注,形成明确而公正的社会政策导向,进而形成合理社会权利格局
(1)避 免碎片化,建立能够有效衔接且群体利益诉求的社会保障制度。现代社会保障制度的价值基础是公民权利的理念,而社会保障制度所直接对应和满足的是公民的社会 权利[I9]。我国目前的社会保障制度部分呈现地域和群体等碎片化特点,为以后的对接带来了较大麻烦。因此,需要从我国现实出发,即已经存在了大量农民工 群体且分化明显,然而他们基本社会保障需求是一致的,尽量合情合理设计急需的医疗和养老保险,一方面增强他们选择性,无论是加入城市还是回归农村,都有选 择的自由,并且农村与城市的社会保障只是暂时的,保障城市与农村社会保障投入合理比例,目的也是为了以后统合;另一方面增强保障性。增加对企业实施社会保 障的监督和约束,建立企业社会保障履行的长效机制,即企业社会保障与企业社会责任、投资与融资结合机制,真正让企业为农民工缴纳的社会保险名实相符,实现 多方共赢。
(2)社 会政策实施之初,应尽量避免将社会权利在不同群体问分配。否则,不仅会固化社会群体结构,甚至会因社会权利的差别化形成新的社会群体,从而形成更加复杂的 社会认同,而基于共同利益、价值观、思想观念、生活方式和活动边界形成的社会认同会使得社会权利朝向群体区隔方向发展,这样离社会权利实然状态愈加遥远。 秦晖认为,如何化农民工等“边缘人群”为稳定因素,一个重要的途径就是给予他们与城市人同等的公民权,社会稳定需要公民权的均等化。因此,社会政策出台的 背后,需要认清社会权利的实然状态和应然状态,社会政策的目的就是要调节两股张力。正如卡尔·波兰尼从国家、市场和社会三维视角探讨社会权利获取的合理 性,他认为,资本主义经济形态把市场的规则运用到人们生活的社会中来了,真正的市场社会需要国家在管理市场方面扮演积极功能,并且这种角色要求政治决策, 市场与社会发生着“双重运动”,即由力图扩展市场范围的自由放任运动,以及由此生发出来的、力图抵制经济脱嵌的保护性反向运动组成[z 。中国处于巨大经济社会转型时期,市场经济的力量非常强大,单向的依据市场规律会使得强势群体获得更多社会权利,而使弱势群体进一步丧失原本的社会权利。
社会政策需要本着社会权利的应然状态,考量社会权利实然状态,发起保护性的反向运动,让社会政策与社会权利的张力系统在市场与社会两个维度找到平衡,新生代农民工社会权利只是本文讨论的注脚,更深的意涵是所有社会群体基本社会权利的争取与恢复。
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作者:汪国华 来源:中国青年研究 2011年第6期