•   自古以来,“皇权不下乡”是封建国家治理和社会治理的重要特征。皇权之所以不下乡,是因为乡村有着内生性的力量在有效发挥着自治作用。当然,这种内生 力量并非完全没有国家力量的介入,例如科举制度作为联结着国家与乡村社会的通道,为乡村培养了不少继承传统儒家精神的乡绅贤达。不过,在中国共产党执政之 后,尤其是进入新世纪以来,在工业化、市场化和城市化背景下,国家力量进入乡村的方式、手段也具有了新的表现和特征,最为明显的便是执政党通过各种方式扎 根乡村,进一步夯实党的基层组织建设,力争做到“纵向到底,横向到边”的组织全覆盖格局。那么,执政党力量扎根乡村的动力、机制、特征及其后果是什么?这 对于中国现代化进程有何影响。笔者不结合自己工作实践,试图提出几点浅见。
      一、扎根乡村:经济型政党的经济增长目标
      1992年10月18日,中共第十四次全国代表大会通过的新党章,把建设有中国特色社会主义的理论和党的“一个中心、两个基本点”的基本路线正式载入 党章。此后,把经济发展指标作为官员晋升考核的重中之重。基于经济考核的导向作用,各级党委政府及其党政官员个人开始相互赶超竞争,把经济做大做强作为各 级中心任务。
      2011年7月12日,江苏省委常委会召开会议,分析当前经济形势,讨论研究下半年经济工作。为贯彻落实江苏省委《关于在全省实施村级“四有一责”建 设行动计划的意见》(苏办发〔2011〕15号)文件精神,进一步增强村级党组织的创造力、凝聚力、战斗力,夯实党在农村工作基础,加快形成城乡经济社会 发展一体化新格局。南通市提出:“到2012年,全面消除集体经营性年收入10万元以下的经济薄弱村,全市村级集体经营性年收入一般应达到20万元以 上,30%的村达到50万元以上。到2015年,消除村集体经营性收入在20万元以下的村,全市村级集体经营性年收入一般应达到30万元以上,50%的村 达到50万元以上,20%的村达到70万元以上,以县(市、区)为单位村年平均增长12%以上”(见《关于深入推进全市村级“四有一责”建设行动计划的实 施意见》,通办发〔2011〕33号)。为贯彻落实上级要求,R县委认为:“发展村级集体经济,壮大集体经济实力,对于推动农村改革发展,加快城乡一体化 进程,具有十分重要的意义”(《关于加快发展村级集体经济的若干意见》东发〔2011〕29号)。为此制定了促进农村经济发展的具体目标,即在2011 年,全县80%的行政村统一经营年收入要达到20万元以上。全面消除集体统一经营年收入5万元以下的经济薄弱村。2015年,所有行政村统一经营年收入达 30万元,50万元以上的村达50%左右。对挂钩帮扶先进单位、发展集体经济成绩显著村及作出突出贡献的个人予以表彰奖励。对于未完成县下达任务的镇,农 业农村工作考核实行一票否决。
      二、扎根乡村:下派干部担任村党支部书记
      政策目标确定后,干部执行是关键。经济增长目标能否实现,关键在于完善农村基层组织建设和培养强有力的带头人——村党支部书记。该角色在乡土社会中成 为连接国家与社会的连接点,具有特殊性。村民自治委员会虽说是人民群众自治组织,但是法律规定,又是是在村党支部书记的带领下开展活动,而村党支部书记又 是自上而下的委派。因此,通过下派执政党的干部在农村加强执政党的基层组织建设便成为必然选择。
      1.加强村级党组织建设的多元途径
      在2011年R县基层组织建设工作计划中,关于农村党委组织和村委会组织建设提出了以下目标:一要建立健全选拔任用机制,选优配强村“两委”班子。将 加强村党组织书记队伍建设,作为强班子的关键,继续选拔县级机关青年干部到村任职,选派县级机关副科职领导干部到村担任第一书记,选优配强村党组织书记, 到2012年,思想政治素质强、科学发展能力强的“双强”村党组织书记比例达到80%以上,到2015年,力争全县村党组织书记都能成为群众拥护的“双 强”带头人;继续推行村党组织书记公开选拔和村“两委”班子成员公推直选,优化村“两委”班子结构。二要建立健全教育培训机制,提升村“两委”班子整体素 质。把村干部培训纳入整个干部培训规划,制定年度培训计划,确保村“两委”班子成员每年至少参加一次县或县以上的集中培训,累计集中培训时间不少于7天; 全面推进“头雁工程”,通过选送村党组织书记到高等院校培训、到县级部门上挂锻炼、到经济发达地区和新型村干部锻炼实践基地挂职等途径,提升村党组织书记 能力素质;继续推进村干部学历教育,使45周岁以下的村党组织书记、村委会主任都达到大专及以上学历,其他村干部达到大专及以上学历的人数达到50%以 上。从该计划可以看出,加强村级党组织建设包括了任用选拔方式、继续培训等,相对来说具有一定的系统性。
      2. 下派干部是经济增长目标实施的政治性选择
      经济增长目标和考核评价机制主要源于自上而下的压力型政治体制,而最为关键的是选择切实有效的方式来贯彻落实。2010年8月,R县在新任县委组织部 长的推动下,要求机关干部必须到基层锻炼,到一线成长,从一线选拔,首次从县级机关公开选拔了19名40岁以下的青年干部到经济薄弱村担任村党组织书记。 2011年,R县再次从县级机关抽取了64名没有镇村工作经历的副科职干部到乡镇担任党委副书记并兼任村党组织书记。R县这种做法恰恰是党中央近年来推进 干部人事制度改革重视基层的选人用人导向体现(李源潮:《坚持民主公开竞争择优,推进干部人事制度改革》2009年10月19日《人民日报》)。从实际来 看,这种做法一方面促使广大干部重视基层,踏实工作,密切了干群关系;另一方面是R县委要求没有基层工作经验的机关干部到基层去,为今后可持续发展储备高 素质、有能力的党政人才,更重要的是在大学生村官政策实施之外,继续为农村提供了强有力的人才资源支撑,促进了农村进一步发展。目前,全国各地选派上级机 关干部到农村挂职锻炼的做法已蔚然成风。
      3.下派村书记促进农村经济增长的成效
      根据媒体报道,截止到2011年4月,R县选派的19名到村担任支部书记推进设施农业项目11个,引进工业项目18个,增加村营收入100多万元,新修水泥路20公里,争取上级补助资金400多万元。同时,还包括各种税费征收、拆迁、维稳等各项工作。
      三、下派干部,乡村何以可持续化发展
      R县以经济增长的政治化举措促进了农村进一步的繁荣和农民富裕,以农民增收来换取农民在政治上的认同,进一步巩固党在广大农村的执政基础。正如邓小平 同志提出应该以经济建设为中心后,全社会的经济得到快速发展,人民的物质生活普遍得到极大改善,改革使绝大部分人获益,自然得到人民群众的极大拥护。在农 村调研时,五六十岁以上的农民总会进行历史的纵向对比,认为“比过去条件好多了,能吃饱穿暖了”,这一切都要归功于执政党。
      1.巩固党的执政地位以经济增长为主要途径
      基础不牢,地动山摇。从更深层次愿意来讲,促进经济增长只是执政党在广大农村地区夯实执政基础,巩固执政党地位的重要手段,加强政党基层组织建设是党 自身利益使然。执政党之所以能够执政,源自于农村包围城市的历史经验。因此,重视农村发展,尤其是在征地拆迁、乡村生态环境污染等因素导致的群体性上访、 群体性事件日益增多的背景下,保证农村社会稳定,为党的长期执政夯实基础是其重要目的。而政治的稳定,离不开农村经济发展尤其是农民增收。在农民对于经济 目标获取超越民主意识的前提下,采取下派干部担任村党组织书记的手段也就有了合理性。同时,党的农村基层组织负责人必须由上级党的组织来决定,因此,对于 党组织自身来说,也就具有了合法性。
      2.农民的碎片化为执政党力量的侵入提供了土壤
      执政党通过国家力量来推动农村经济发展恰恰符合中国后发现代型国家的时代特征。靠离散的农民自身推动农村经济增长,显然不合迫切发展的实际。但是,这 种自上而下的管理方式并不能培育农村自治力量,党的基层建设挤反而压了村民自治空间。尤其是鼓励党支部书记和村委会主任交叉任职的方式更是如此。在R县, 乡镇企业的快速发展把大量农民抽离出农村,原来的家庭承包责任制又把集体化的农民进行了分化。在R县,农业分化后的农民又被分化在一个个乡镇工厂,成为流 水线上的一颗螺丝钉而已。村组合并之后,面积庞大人口过多的农村也变成了“陌生人社会”,农村形成以家庭为单位的社会利益主体。在市场经济的诱导下,广大 农民自身也受到经济增长目标的诱惑,更加注重家庭或个人经济目标实现,而对于经济之外的事物,也不闻不问。除非在拆迁、征地、污染等方面的切身利益受到损 害时,才可能会开始盲目联合,形成群体性事件。因此,当前农民自身缺乏公共精神是不容置疑的事实。在R县,沿河居住的农民,面对连接起千家万户却污染严重 的河流,宁愿动辄花费二三十万建造自家房屋,也不会共同联合起来维护共同的居住环境。因此,面对村集体经济的发展,乡村内部难以形成自身力量,也唯有依靠 国家力量的介入,才可能改变现状,这恰恰为执政党力量的介入提供了合理理由。
      3.经济增长的单一目标追求导致农村矛盾增多
      经济增长的单一目标追求为农民满足了农村的物质需要,但也带来了土地流失严重,生态环境遭受严重破坏的现实问题,成为农村矛盾多发的主要领域(《内参 选编》第40期《征地拆迁、环境污染成农村干群关系恶化主因》)。同时,村级治理方式仍然落后,新农村建设提出的“民主管理”的目标实现仍很困难。正如美 国政治学家李普塞对经济绩效与合法性的关系有很好的阐述:有时候经济增长的有效性会带来合法性,有时候合法性会促进有效性,但是,有时候有效性并不见得能 增加合法性。R县通过自上而下的选派干部到农村工作,并未对原有的农村治理结构和治理方式进行具有实质性的改进,仍然采取政党力量的推动。农村面积广阔, 在撤村并组之后,农村社会形成了“陌生人社会”,农村全面发展仅仅依赖于国家力量显然不可持续。如果新时期R县下派干部与人民公社时期的干部下乡相比,后 者因为有“一大二公”的人民公社体制作为支撑,才可动员多种资源在乡村进行各种大型水利、水土工程建设。而现在选派干部到农村任职已处于市场经济的新时 期,土地分家到户之后,农民的公共意识难以与村集体经济壮大同步进行。
      结 语
      根据自己近两年的观察和体会,就R县下派干部到农村担任村党组织书记的地方政策来简单论述执政党建设与乡村治理之间的关系,笔者认为,执政党经济增长 的单一目标追求并借此来夯实执政党组织基础,农村自治和整个中国民主化进程必将受到严重挤压,并且导致国家治理成本增高不下。曾经寄望于村民自治制度来自 下而上的倒推中国民主化进程,这种想法未免过于简单。基于农村当前生态污染严重、公共文化缺失、农民权益维护渠道单一等现状,执政党应该在农村经济建设之 外,把农村社会建设和文化建设作为重点,乡村发展才可持续。
      作者单位:中共江苏省如东县委组织部(226400)
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