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  • 党的十七大以来行政管理体制改革的主要成效评价
  •  2011-12-04 23:50:41   作者:马宝成   来源:   点击:0   评论:0
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  • 党的十七大以来行政管理体制改革的主要成效评价[1]

     

    马宝成

    (国家行政学院  北京  100089

     

    【摘要】党的十七大以来,行政管理体制改革的各项工作有序推进,取得了较为显著的成效。政府职能加快转变,政府机构改革初见成效,法治政府建设进程加快,政府管理方式不断创新,为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下了坚实基础。

    【关键词】行政体制改革;职能转变;公共服务;法治政府;政府管理方式创新。

     

    党的十七大对加快行政管理体制改革做出了全面部署,党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,确立了深化行政体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和重点任务。深化行政管理体制改革的总体目标是,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变;实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变;实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》在推进行政体制改革方面明确提出,进一步转变政府职能,深化行政审批制度改革,加快推进政企分开,减少政府对微观经济活动的干预,加快建设法治政府和服务型政府。继续优化政府结构、行政层级、职能责任,降低行政成本,坚定推进大部门制改革,在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制。健全科学决策、民主决策、依法决策机制,推进政务公开,增强公共政策制定透明度和公众参与度,加强行政问责制,改进行政复议和行政诉讼,完善政府绩效评估制度,提高政府公信力。到目前为止,按照中央的部署和要求,深化行政管理体制改革的各项工作有序推进,取得了较为显著的成效。政府职能加快转变,政府机构改革初见成效,法治政府建设进程加快,政府管理方式不断创新,为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下了坚实基础。

    一、政府职能加快转变

    党的十七大以来,行政管理体制改革紧紧围绕加快实现政府职能向创造良好环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义根本转变的改革目标,积极推进职能转变,政府对微观经济运行的干预逐步减少,市场在资源配置中的基础性作用得到较好发挥,政府公共服务职能不断强化,以科技、教育、卫生、文化、就业和社会保障体系建设为重点的服务型政府建设初见成效。

    (一)经济调节和市场监管职能逐步规范

    1.进一步规范和减少行政干预。党的十七大以来,行政管理体制改革按照政府进一步规范和减少对微观经济领域的行政干预的要求,在投资项目管理体制和行政审批制度改革中清理和下放了部分项目,有效地提高了政府的效率,规范了政府在经济活动中行为。主要是:取消了一些微观管理、行政审批和评比表彰等事项,将可以由地方承担的事务交给地方政府,将一些技术性和具体事务性工作交给事业单位或者社会中介组织等。比如,明确国家发改委大力减少微观管理和具体审核事项,缩小投资审核范围;明确财政部加快形成统一规范的财政转移支付制度,大力减少、整合专项转移支付项目,将适合地方管理的专项转移支付具体项目审批和资金分配工作交给地方政府;明确商务部将出口企业经营资格备案职责交给地方政府,将贸易投资促进、援外项目招标等具体组织工作交给事业单位承担等。[2]

    2008年新一届政府成立不久,按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求,完成了首批46个部门的“三定”方案,共取消、下放、转移职能60余项。批准建立了行政审批制度改革工作部际联席会议制度,着力推动建立健全领导体制和工作机制,协调有关部门做好机构改革涉及的行政审批事项转移和衔接工作。2008325日,国务院召开新一届政府第一次廉政工作会议,温家宝总理要求,2008年在制度建设方面要继续深化行政审批制度改革,继续减少和规范行政审批事项,减少政府对微观经济的干预。20091月公布了《国务院关于修改〈国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定〉的决定》。2010612日,国务院常务会议决定,在原有基础上再取消和下放184项行政审批项目,其中取消行政审批项目 113项,下放行政审批项目71项。要按照应减必减、该放就放的原则,进一步取消和下放行政审批项目,研究清理规范非行政许可审批项目。目前,国务院正在贯彻和落实关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目决定,按照“应减必减、该放就放”的原则,进一步取消和下放行政审批项目,研究清理规范非行政许可审批项目,继续深入推进行政审批制度改革。

    同时,新一届政府还积极推行了投资项目管理体制改革。以贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》为中心,我国目前基本形成了针对不同投资主体、不同类别项目的专业化、规范化管理,全方位和全过程的评价方法覆盖了投资项目评价和管理的方方面面和项目周期全过程。根据《中华人民共和国统计法》及其实施细则的规定,国家统计局、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部还共同建立了固定资产投资项目管理信息抄送制度,规范了重大投资项目审批和管理,提高了重大投资项目审批、核准效率。

    2.加强宏观调控、市场监管和能源管理职能。在转变政府职能方面,新一届政府按照把政府该管的事项切实管好的要求,46个部门共加强了90余项职能。[3]主要是加强了宏观调控、能源管理以及公共服务方面的职能。在经济调节、市场监管和能源管理方面,主要是:组建工业和信息化部,负责拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准,推动重大技术装备发展和自主创新,管理通信业,指导推进信息化建设,协调维护国家信息安全等;组建交通运输部,承担涉及综合运输体系的规划协调工作,促进各种运输方式相互衔接等,国家民用航空局、国家邮政局由交通运输部管理。

    3.市场经济法律体系不断完善。2008年应对国际金融危机的情况下,新一届政府继续贯彻和落实《反垄断法》等市场经济法律,不断完善相关配套措施,进一步推进了市场监管和宏观调控工作的发展。首先,200881日,《中华人民共和国反垄断法》正式开始实施。国务院不断加强《反垄断法》执法培训,积极探索培训渠道,完善培训内容,丰富培训方式。多个省(市)价格主管部门配合国家发展改革委做了大量的调查分析工作,积累了宝贵的反价格垄断执法经验。国务院反垄断分工进一步明确。依据国务院授权和三定方案的规定,国家发展改革委负责查处价格垄断行为。商务部新设的反垄断局将依法对经营者集中行为进行反垄断审查,指导我国企业在国外的反垄断应诉工作,国家工商总局则设反垄断与不正当竞争执法局,负责除价格垄断行为以外的垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争的具体反垄断执法。其次,为了加强推动民间投资,国务院出台的《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》首次提出,要在改革过程中拓宽民间投资的领域和渠道,加快研究鼓励民间资本进入石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的相关政策,带动社会投资。鼓励民间资本进入垄断行业的决定,是建立和谐社会、鼓励公平竞争的多赢之举。有利于民间资本带动相关产业的发展,更有利与扩大内需,促进就业,刺激经济复苏。让非公经济公平地进入国有垄断行业,是对私企、国企、消费者和政府都有利的多赢之举。

    (二)社会管理和公共服务职能显著增强

    党的十七大以来,行政管理体制改革着眼于保障和改善民生,大力加强社会管理和公共服务职能,加大公共财政投入力度,在教育改革、医药卫生体制改革、社会保障体系建设等方面取得了显著成就。46个部门加强的90余项职能中,主要是与公共服务职能相关的,涉及到以及教育、人口计生、食品安全、住房、社会保障、文化、卫生、安全生产、环境保护等方面。组建人力资源和社会保障部,将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入该部,负责社会保障体系建设;组建环境保护部,拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准,协调解决重大环境问题等;组建住房和城乡建设部,加快建立住房保障体系,加强城乡建设统筹;明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责,国家食品药品监督管理局由卫生部管理,理顺食品药品监管体制。

    1.教育事业发展取得重要成就

    新一届政府在教育改革方面取得了重要成就,城乡免费义务教育全面实现,职业教育快速发展,高等教育大众化程度进一步提高,教育公平迈出重大步伐,颁布了《国家中长期教育改革和发展规划刚要(20102020年)》。

    第一,城乡免费九年义务教育于2008年全面实现,惠及1.6亿学生。不仅确保了所有义务教育适龄儿童都能“不花钱、有学上”,平等接受义务教育,也减轻了亿万家庭经济负担,改善了民生。2008年免除学杂费后,农村义务教育阶段学生每个家庭平均减少支出770多元。为此,各级财政投入累计新增2000多亿元。2009年,中央下达农村义务教育经费666亿元,提前一年实现农村中小学生人均公用经费500元和300元的目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020)》颁布。

    第二,高等教育大众化水平进一步提高,2009年高等教育在学总规模位居世界第一。把高等教育发展重点放在提高质量、优化结构上,强调办出特色、推动创新。为此,国家投入数十亿实施了“高等学校本科教学质量与教学改革工程”。 过去5年中,国家自然科学奖项中的二分之一出自高校,社会科学领域三分之二的成果由高校完成。同时,通过推动教育观念创新、培养模式创新和管理方式创新,我国高等教育人才培养的类型、结构、质量与经济社会发展需求更加紧密,用人单位对毕业生满意度在不断提高。

    第三,职业教育取得突破性进展,中职和高职分别占高中阶段和高等教育总规模的“半壁江山”。 职业教育的快速发展得益于“四个更加”。一是国家更加重视。通过建立中职学生资助、免费制度以及推进“双证书”,增强了职业教育吸引力。二是导向更加明确。坚持以服务为宗旨,以就业为导向,大力推进工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式。三是基础更加坚实。国家重点支持一批职业教育实训基地、县级职教中心和示范性中等职业学校和高职学院,专门组织培训了15万专业骨干教师。四是贡献更加突出。几年来,我国职业教育向社会输送2000多万毕业生,受到行业、企业的欢迎。

    第四,教育公平迈出重大步伐,国家教育资助体系已覆盖各级各类教育。一是以加快发展促公平,推动各级各类教育入学率进一步提高。二是以资源配置促公平,坚持教育资源向农村地区、民族地区、边远贫困地区和薄弱学校倾斜,将新增教育经费主要用于农村。具体措施包括实施农村中小学教师“特岗计划”、解决农民工子女上学问题以及高校招生计划向中西部地区倾斜等。三是以完善资助促公平。国家资助制度覆盖面更广、比例更大、标准更高,有效确保了不让任何一个孩子因为家庭经济困难而不能上学或辍学,资助学生2871万人。[4]四是以规范管理促公平。通过实施高校招生“阳光工程”,加强教育收费管理,建立教育收费听证、公示和责任追究制度等措施,我们的行风行纪得到明显规范。2009年反映教育乱收费的举报比2008年下降20.9%。[5]

    2.医药卫生体制改革全面开展

     新一届政府高度重视卫生工作,医药卫生体制改革取得了巨大成就。2008年,出台了《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(20092011年)的通知》。到2010年底,深化医药卫生体制改革的预期目标基本实现,基本医疗保障制度覆盖了90%以上的城乡居民,基本药物制度初步建立,城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全,基本公共卫生服务逐步普及,基本医疗卫生的服务可及性进一步提高,居民个人医疗费用负担过重的问题得到初步控制。

    首先,在基本医疗保障制度上,2009年底,我国城镇职工和城镇居民基本医疗保险已经覆盖4亿人口,新型农村合作医疗覆盖8.33亿人,基本医疗保险已经覆盖全国人口的92%以上,提前两年实现了覆盖90%国民的目标。其次,在国家基本药物制度方面,成立了国家基本药物制度工作委员会,出台了2009年版的基本药物目录等,国家基本药物制度政策框架已经明晰。20102月底,我国六成的县市区已经参加省级基本药物集中招标采购,28个省区市落实30%的基层医疗卫生机构实施基本药物制度,实施基本药物零差率地区的药品价格平均下降了约30%,受到群众好评。第三,城乡基本医疗卫生服务体系建设步伐明显加快,2009年以来,中央政府加大投入用于基层医疗卫生机构项目建设和大规模的基层医疗卫生人员培训,2011年将如期完成健全基层医疗卫生服务体系的目标,服务能力显著增强,为群众“大病不出县,小病不出村”奠定基础。第四,在国家基本公共卫生服务和重大公共卫生服务方面,城乡居民健康档案的建档案率分别达到了37.8%和15.4%,还包括为全国15岁以下儿童青少年补种乙肝疫苗等。第五,公立医院改革试点启动,20102月出台了相关指导意见,选择了16个有代表性的城市作为国家联系的试点城市,在全国三级医院推行预约诊疗等,在一定程度上缓解了看病难、看病贵的问题。[6]

    3.社会保障体系建设成效显著

    新一届政府在社会保障体系建设方面取得了显著成效,主要表现为:社会保障体系的框架基本确立,城乡养老、医疗和最低生活保障制度建设取得重要进展,各项社会保险覆盖人数快速增长,保障水平逐步提高,为维护改革发展稳定大局发挥了重要作用。

    第一,社会保障体系框架逐步健全。党的十七大以来,新一届政府出台了多项社会保障制度,2009年正式启动新型农村社会养老保险制度,首批试点覆盖面达到11.8%,有6000万人纳入新型农村社会养老保险制度。2010年,试点范围扩大至320个县,占23%[7] 新型农村社会养老保险制度的简历,是建立覆盖城乡居民的社会保障体系的又一重大突破。2009年底,全国已经全面实现了基本养老保险基金的省级统筹,初步解决了了养老保险基金统筹层次低、调剂能力弱、地区之间差别大的问题,为解决基本养老保险基金的转移接续、实现全国范围的基本养老保险基金统筹打下了基础。2008年,国务院出台了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,在5个省市开展了事业单位养老保险制度改革试点工作。同时,开展了做实养老保险个人账户的试点工作,2009年,有13个省份开展做实试点,累计做实1600亿元。[8]

    第二,社会保障覆盖范围逐步扩大。按照党的十七大提出的老有所养、病有所医、人人享有基本生活保障的目标,新一届政府逐步扩大了基本生活保障的覆盖范围。到20107月底,城镇职工养老保险制度覆盖2.46亿人,新型农村养老保险覆盖6000万人,城乡基本医疗保险覆盖人数达到12.5亿人,工伤保险参保1.57亿人,失业保险、生育保险覆盖面也迅速扩大。

    第三,社会保障标准逐步提高。党的十七大以来,新一届政府不断提高社会保障标准。城镇企业职工基本养老金连续5年逐步提高,政府财政对新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的补助标准从开始的每人每年20元提高到120元,农村五保户供养水平、优抚对象抚恤补助标准、城乡最低生活保障标准、失业保险待遇、工伤伤残和工伤待遇都大幅提高。

    第四,社会保障管理服务水平不断提高。健全的管理服务体系,是落实社会保障制度的必要条件和政府提供公共服务的重要载体。2010年,起我国社会保障管理服务体系已在全国普遍建立,形成了一套管理制度和服务流程,并向乡镇、社区延伸。

    4.公共财政投入力度明显加大

    党的十七大以来,政府逐年加大公共服务的财政投入力度。例如,在教育方面,大幅度增加全国教育支出,预算内教育经费支出占财政支出的比例,2007年是16.26%2008年是16.32%2009年是15.78%,均高于2006年的15.18%。在公共卫生方面,公共财政投入力度逐年增加,仅从中央财政的公共卫生投入来看,2008年是826.8亿元,2009年是1273.21亿元,2010年是1485.35亿元,2011年是1727.58亿元。[9] 在社会保障体系建设方面,中央财政支出从2006年的2010.02亿元提高到2010年预算安排3185.08亿元。[10]

    二、政府机构改革初见成效

    (一)国务院机构改革

    1.大部门体制探索初见成效。党的十七大以来,政府机构改革主要围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制。主要内容有:一是合理配置国家发改委、财政部、中国人民银行等宏观调控部门职能,建立健全协调配合机制,形成科学权威高效的宏观调控体系。二是设立高层次的议事协调机构国家能源委员会,负责研究拟订国家能源发展战略,审议能源安全和能源发展中的重大问题。同时,为加强能源行业管理,组建国家能源局,负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准,发展新能源,促进能源节约等。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。三是组建工业和信息化部,负责拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准,监测工业行业日常运行,推动重大技术装备发展和自主创新,管理通信业,指导推进信息化建设,协调维护国家信息安全等,同时组建国家国防科技工业局,由工业和信息化部管理。四是组建交通运输部,承担涉及综合运输体系的规划协调工作,促进各种运输方式相互衔接等。同时,组建国家民用航空局,由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。五是组建人力资源和社会保障部,将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入该部。同时组建国家公务员局,由人力资源和社会保障部管理。六是组建环境保护部,负责拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准,协调解决重大环境问题等。七是组建住房和城乡建设部,加快建立住房保障体系,加强城乡建设统筹。八是国家食品药品监督管理局改由卫生部管理,明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。理顺食品药品监管体制。经过改革,国务院正部级机构减少了6个。

    2.机构编制得到严格控制。严格控制机构编制是行政管理体制改革的一项重要任务。按照党中央、国务院的统一部署,新一届政府机构改革涉及调整变动的机构近20个。改革后,除国务院办公厅外,国务院组成部门27个,直属特设机构1个,直属机构16个,办事机构4个,直属事业单位14个。[11] 所有这些部门、单位全部制定了严格的“三定”方案。应当说,这次国务院机构改革取得了明显成效。在内设机构方面,新组建或调整变动的部门,有关司局随职责相应划转,并按照改革要求重新整合,突出工作重点。机构未作调整的部门,对内设机构进行优化整合,加强重点业务司局,加强社会管理和公共服务。在人员编制方面,新组建或调整变动的部门,按照“人随事走”的原则,人员编制先随职责划转,计入新部门基数后重新核定,有减有增。其他部门的人员编制均没有增加,国务院行政编制总数没有突破。在领导职数方面,严格按规定核定部门和司局级领导职数,对个别因机构整合等原因超职数配备的,允许作为特殊情况在一定时间内过渡。

    3.部门关系得到进一步理顺。党的十七大以来,政府机构改革按照一件事情原则上由一个部门负责的要求,明确部门职责分工,集中解决和理顺了在宏观调控、资源环境、工业等行业管理、涉外经贸、市场监管、文化卫生等社会管理方面,共70余项职责交叉和关系不顺的问题。比如,在境外就业管理方面,明确将原劳动保障部的相关职责划入商务部,由商务部负责牵头外派劳务和境外就业人员的权益保护工作;电影管理由过去广电总局负责规划和制作、文化部负责发行和放映,调整后统一归口广电总局管理。对确需多个部门管理的事项,明确牵头部门,分清主次责任。比如,在反垄断工作方面,明确由商务部牵头,发展改革委、工商总局各负其责;在食品安全监管方面,明确卫生部负责食品安全的综合协调,工商总局、质检总局、食品药品监管局等部门各负其责等。此外,还对健全部门间协调配合机制提出了具体要求。比如,明确发展改革委、财政部、人民银行等部门建立健全宏观调控协调机制;明确人民银行会同银监会、证监会、保监会建立健全金融监管协调机制等。

    4.部门责任明显强化。新一届政府机构改革,通过制定和完善各部门“三定”规定,在赋予部门职权的同时,规定了各部门应当承担的责任,做到有权必有责、权责对等。第一批46个部门共明确和强化了200多项责任。比如,明确人民银行承担综合协调并推进金融业改革和发展,研究并协调解决金融运行中的重大问题等责任;明确商务部、工商总局、质检总局、海关总署等部门加强市场监管的责任;明确住房和城乡建设部承担保障城镇低收入家庭住房、推进住房制度改革等责任。部门责任的明确和强化,为推行行政问责制、加强责任追究提供了必要的依据。[12]

    (二)地方政府机构改革

    在国务院机构改革完成阶段性任务后,中央印发了《关于地方政府机构改革的意见》。2008年下半年,国务院专门召开电视电话会议对地方政府机构改革做出部署,明确了地方政府机构改革的主要任务。各地按照中央的部署要求,加快推进地方政府机构改革,主要包括以下方面的探索。

    1.大部制改革局部展开。一些地方积极探索大部门体制改革,主要是在完善服务农业、农村、农民的管理体制;加强对信息化和工业化的统筹协调和融合、加快形成城乡一体的综合交通运输体系、加强城乡建设规划统筹、完善就业和社会保障体系、落实食品安全综合监督责任以及健全基层社会管理体制方面进行了改革。例如,广东顺德在优化组织结构方面作出了积极探索:一是党政统合的组织架构。将党政机构进行统筹考虑,将原有的41个机构,大规模地整合为16个机构:其中党委6个,政府10个。党的部门包括党委办公室、纪检委、政法委、宣传部、组织部、社会工作部;政府部门包括发展规划和统计局、经济促进局、教育局、民政宗教和外事侨务局、公安局、司法局、财税局、人力资源和社会保障局、国土城建和水利局、文体旅游局、卫生和人口计划生育局、政务监察和审计局、市场安全监管局、环境运输和城市管理局、办公室。在新设立的市场安全局,整合原来政府8个管理市场和安全的机构,将原来的8个大盖帽,整合为1个,包括工商、质检中央垂直管理的部门。

    2.部门权责关系进一步明确。围绕解决部门职责交叉、重权轻责、权责脱节和关系不顺等问题,各地通过制定“三定”方案,赋予部门职权的同时,明确部门承担的相应责任。坚持一件事情原则上由一个部门管理,确需多个部门管理的事项要明确牵头部门。不断创新政府管理方式,通过推进政务公开、绩效评估、行政问责,强化责任追究,确保权责一致。

    3.机构编制得到严格控制。在机构数量方面,严格执行《关于地方政府机构改革的意见》的有关规定:省、自治区政府机构限额控制在40个左右,规模比较小的省份控制在30个左右,直辖市控制在45个左右。大城市政府机构限额控制在40个左右,中等城市控制在30个左右,小城市控制在22个左右。县政府机构限额由各地根据经济社会发展情况和不同县情,按1422个左右掌握。在人员编制管理方面,实行了严格的总量控制,中央规定的各省、自治区、直辖市行政编制总额不得突破。在同一层级内,可根据职能的调整,对人员编制实行动态管理,优化结构。确需跨层级调整的必须按照程序报批。

    4.强县扩权全面推开。强县扩权主要涉及到两个层面的改革:一是在财政体制上实行省直接管理县,二是依法探索省直接管理县的体制,进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。据20089月份之前的统计,全国有24个省对818个县进行了省直接管理县财政体制的试点,有8个省共选择219个县进行了强县扩权等省直接管理县的试点。从试点情况看,这一探索不仅有利于发挥县级政府积极性和促进县域经济社会发展,而且对深化行政管理体制改革,减少行政层次,提高行政效率,促进城乡协调发展具有重要意义。[13]

    (三)事业单位改革开始启动

    1.开展事业单位养老保险制度改革试点工作。2009229日,国务院常务会议通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点,与事业单位分类改革配套推进。试点的主要内容包括:养老保险费用由单位和个人共同负担,退休待遇与缴费相联系,基金逐步实行省级统筹,建立职业年金制度,实行社会化管理服务等。会议指出,事业单位工作人员养老保险制度改革涉及面广,政策性强,必须先行试点,积累经验,积极稳妥地推进。试点地区和有关部门要切实加强组织领导,周密部署,妥善处理好改革前后待遇水平上的平稳衔接,确保试点工作顺利进行。

    2.全面实施事业单位绩效工资制度。200992,国务院常务会议决定在公共卫生与基层医疗卫生事业单位和其他事业单位实施绩效工资。实施绩效工资是事业单位收入分配制度改革的重要内容。在规范津贴补贴的同时实施绩效工资,逐步形成合理的绩效工资水平决定机制、完善的分配激励机制和健全的分配宏观调控机制,对于调动事业单位工作人员积极性,促进社会事业发展、提高公益服务水平,具有重要意义。事业单位实施绩效工资分三步展开。第一步从200911起先在义务教育学校实施;第二步配合医药卫生体制改革,特别是实行基本药物制度,从2009101起,在疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位实施;第三步从201011起,在其他事业单位实施。事业单位实施绩效工资的同时,对离退休人员发放生活补贴。公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费由县级财政保障,省级财政统筹,中央财政对中西部及东部部分财力薄弱地区给予适当补助。其他事业单位实施绩效工资所需经费,按单位类型不同,分别由财政和事业单位负担。

    3.推进事业单位人事制度改革。事业单位人事制度改革工作进展的情况,主要包括以下几个方面:一是加快事业单位岗位设置方案的备案、核准工作。全国已有29个省区市以及新疆生产建设兵团正式启动事业单位岗位设置管理实施工作,其中7个地方已基本完成;国务院和中央党群系统需要核准或备案的157个部门和单位中,已有108个正式核准、备案。二是启动全国事业单位进人情况自查工作。各地各部门对2008年以来推行公开招聘制度的主要情况和存在问题,开始进行自查并认真总结评估。三是推进事业单位人事管理政策法规建设。配合国务院法制办继续完善《事业单位人事管理条例》,研究制定事业单位工作人员处分规定。修改完善《事业单位工作人员奖励规定》、《事业单位工作人员考核规定》、《事业单位工作人员申诉规定(试行)》和《事业单位工作人员竞聘上岗规定》。[14]

    三、法治政府建设进程加快

    在《全面推进依法行政实施纲要》的指导下,新一届政府把依法行政放在政府自身建设的重要位置,强调政府各项工作都要依法办事,推动法治政府建设取得了重要进展,将政务公开和廉政建设作等领域的相关立法工作。2010年召开了全国依法行政工作会议,温家宝总理指出,政府严格依法行政,不断推进政府工作制度化、规范化、程序化,是规范权力运行和防治腐败的治本之策。本届政府不断加强政府廉政工作力度,每年召开政府廉政工作会议,部署反腐败和廉政建设工作,以实施《公务员法》为契机,大力加强了政府公务员队伍建设,腐败现象滋生蔓延的势头正在得到遏制。

    (一)规章制度进一步完善健全

    国务院2008年在《国务院议事规则》中增加了“推进政务公开、加强廉政建设”两项准则。各级政府也都建立健全了政府工作规则,加快了依法行政的步伐。国务院向全国人大及其常委会提出法律议案47件,制定行政法规167件,各部门和地方政府制定规章5208件。政府提交全国人大常委会审议通过了行政许可法、公务员法,制定了政府信息公开条例、行政机关公务员处分条例等。这些法律法规对规范政府行为、推进依法行政发挥了重要作用。

    (二)行政监督进一步加强

    国务院除一年一度向全国人民代表大会报告政府工作外,还选择若干事关改革发展稳定大局、群众切身利益和社会普遍关心的热点问题,向全国人大常委会专题报告,每年将上年度财政预算执行情况和其他财政收支情况的审计报告提请全国人大常委会审议,接受询问和监督。在政府内部,加强了层级监督和监察、审计等专门监督。

    (三)政务公开进一步推进

    国务院通过贯彻和落实《政府信息公开条例》,大力推进政务公开,创造条件保障人民群众对政府工作的知情权,让人民群众直接监督政府。200851,《中华人民共和国政府信息公开条例》开始正式实施,该条例旨在保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,它规定了政府信息“以公开为原则,不公开为例外”的原则。《条例》明确了所有政府信息,除受法律保护的国家秘密、商业秘密和个人隐私外,都要向社会和人民群众公开。进一步扩大政务公开范围,严格规范政务公开的内容和形式,使政务公开真正成为政府管理的一项基本制度。以后达到:公开是常态,不公开是特例。还要不断强化政务公开监督机制,逐步建立多主体、多渠道、多层次的政务公开监督网络。

    (四)行政问责力度进一步加大

    党的十七大以来,新一届政府进一步加强了对滥用职权、失职渎职、决策失误、行政违法等问题的责任追究,使行政权力的运行得到了更好的规范。各地和部门进一步完善了行政问责办法,行政机关及其工作人员在行政管理过程中不履行或不正确履行职责,破坏行政管理正常秩序或损害行政相对人合法权益,造成不良后果的行为,要受到行政过错责任追究。各级人民政府对所属各部门不履行或不正确履行职责,或者政府部门行政首长在公众场合的言行不适当造成重大失误或不良社会影响的行为,将追究行政首长责任。以行政问责制建设为中心,2008年以来,大批官员因为安全事故、事件而纷纷遭遇“问责”。媒体称为又一场“问责风暴”的到来。“问责风暴”,预示着中央高层“铁腕治政”的决心,得到人民群众的支持和拥护。

    (五)政府科学民主决策机制进一步完善

    党的十七大以来,新一届政府在科学民主决策方面作出了积极探索,积累了有益经验,取得了公认的成就。一是推进依法决策。为防止越权决策、违法决策,中央政府明确要求,各级政府及其工作人员要全面正确履行职责,依法行使决策权。对于重大决策,必须进行合法性审查,超出法定权限或与法律法规抵触的,不得作出决策。二是健全决策程序。主要是普遍建立了重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示制度和听证制度。2010827日,温家宝总理在全国依法行政工作会议上的讲话中指出,各级行政机关要进一步建立健全重大决策的规则,把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定,作为决策的必经程序。明确要求,听证会、专家咨询参加人员要有广泛的代表性,特别是要有各个利益相关方参加。以有利于协调各方面利益关系,有利于广大人民群众的理解和拥护,有利于政府决策执行和落实。三强化决策责任。主要是在一些部门和地方建立了健全重大决策跟踪反馈和评估制度,基本实现了决策权和决策责任的统一。在决策执行过程中,通过多种途径定期了解决策实施情况,全面评估决策执行效果。根据评估结果,适时调整和完善有关决策,及时采取补救措施或停止执行错误决策,最大限度地减少损失。2010827日,温家宝总理在全国依法行政工作会议上的讲话中指出,对违反科学民主决策规定、出现重大决策失误、给国家和人民造成重大损失的,要按照谁决策、谁负责的要求追究责任。

    四、政府管理方式不断创新

    (一)政府绩效管理有序推进

    《关于深化行政管理体制改革的意见》提出了“推行政府绩效管理和行政问责制度”的具体任务。截止到2010年上半年,中国已有三分之一的省(区、市)不同程度地探索开展了政府绩效评估工作,初步形成了与目标责任制相结合、与经济社会发展指标相结合、以督查验收重点工作为主、以加强机关效能建设为目标、以公众评议为主要方式的绩效评估模式。一些地方政府和部门开始借鉴西方国家的经验,并结合自身地区和部门的特点,探索绩效评估体系的构建,其特征是采用系统的绩效评估指标体系对特定的评估对象进行定期评估。中国政府绩效管理实践有以下几种模式:目标考核责任制模式、社会评议模式、效能建设模式、党政领导干部考核和公务员考核模式。除上述几种模式外,一些地方政府和部门为督促、检查和落实政府的某些专项工作和重点工作,引入了评估工具。这种模式是一种典型的“项目导向”的政府绩效评估,并不针对政府全面的工作,而是某些重点工作,因此运用起来较为灵活。政府绩效管理实践探索对地方政府和基层部门有效履行职责、提高政府效能、改进服务质量等方面发挥了积极作用。一是帮助各级政府有效实施战略管理。二是通过绩效管理为各级领导提供了有效的“推手”。三是为公务员努力工作带来了压力和激励。四是引导公民参与对政府工作的评价。五是通过绩效管理的倒逼机制,促进行政管理体制改革的不断深化。

    (二)应急管理体系不断完善

    新一届政府在应对危机的过程中,不断深入总结我国应急管理的成就和经验,查找存在问题,进一步加强了法律法规建设和工作机制建设,政府应急管理能力明显提高。一是我国应急管理体系建设向综合性、系统性转变,并稳步推进。自2008年以来,国务院对应急管理工作作出了一系列决策部署,每年都明确提出了年度重点工作和目标任务。遵循“以人为本,减少危害;居安思危,预防为主;统一领导,分级负责;依法规范,加强管理;快速反应,协同应对;依靠科技,提高素质”的应急管理原则,国务院重点加强了“一案三制”建设。经过近几年自上而下的持续努力,目前基本形成了以“一案三制”为代表的第二代应急管理系统。二是针对不同类型、不同领域的突发事件,各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构,完善应急管理体制。目前,31个省区市和5个计划单列市相继成立了应急管理领导机构,组建或明确了办事机构。2009年,中央政府出台了《国务院关于加强基层应急队伍建设的意见》(国办发〔200959号),提出要完善基层应急队伍管理体制机制和保障制度,完善基层应急救援队伍体系,提出要通过三年左右的努力,县级综合性应急救援队伍基本建成,重点领域专业应急救援队伍得到全面加强;乡镇、街道、企业等基层组织和单位应急救援队伍普遍建立,应急志愿服务进一步规范,基本形成统一领导、协调有序、专兼并存、优势互补、保障有力的基层应急队伍体系,应急救援能力基本满足本区域和重点领域突发事件应对工作需要,为最大程度地减少突发事件及其造成的人员财产损失、维护国家安全和社会稳定提供有力保障。目前,已有云南、湖南、广东、北京等省市相继依托消防部队为主体,建立了省、市、县三级基层综合应急救援队伍,在专业应急救援队伍建设方面也取得显著成果,在装备投入和队伍建设方面取得重大突破。

    (三)电子政务全面推行

    新一届政府在电子政务建设方面取得了显著成效。一是电子政务管理体制进一步融合。按照大部委制的架构,在“决策、协调、管理、执行、审计、咨询”等六个层面不断健全,将成为今后强化我国电子政务领导体制机制的一项重要任务。2008年,原信息产业部、国防科工委、国务院信息化工作办公室三个部门合并成立了工业和信息化部,信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责,统一纳入新成立的“工业和信息化部”。大部委制改革取消了原“国务院信息化工作办公室”,成立了工业和信息化部统领全国信息化建设,这是我国信息化管理机制体制的一种全新模式。二是在政府门户网站建设方面,政府门户网站建设成效显著。截至目前,中央政府各政府机构(除个别部门外)全部开设了互联网网站,全国32个省、自治区、直辖市地方政府也全部开设了门户网站,各省区市政府绝大部分政府机构、地级市州和相当一部分区县都已开通了门户网站,并提供了程度不同的信息发布、网上办事等服务。三是在国家政务基础网络建设方面,国家电子政务内外网建设取得阶段性成果。在信息资源建设方面,人口、法人、宏观经济和自然资源与地理空间基础信息库建设稳步推进。特别是在地方,由于各自电子政务发展情况的不同、需求不同、基础数据库的建设力度不同,一些地方的基础数据库已经建成并投入使用,在电子政务管理和公共服务中发挥着巨大作用。以行政服务中心为重点的电子政务审批服务、办事服务将提升到一个新水平。政府部门的行政效率得到明显提高,电子政务建设的成效开始显现。

    (四)政府采购制度不断完善

    新一届政府积极推进政府采购制度的完善和发展,使之在扩大内需、促进经济增长等措施中发挥了积极作用。一是政府采购规模不断扩大。国务院进一步加大了对政府采购的监管力度,分别在完善法制体系、强化政策功能、提升监管水平和加强信息化建设等方面取得了积极进展。据统计,2008年全国政府采购规模达5900多亿元,同比增长27%,资金节约率11.3%2009年国内政府采购总规模达7413.2亿元,这在2008年总规模5990.9亿元的基础上增加了1422.3亿元,实现了同比超两成的增长幅度。在货物、工程及服务3大采购对象中,2009年全国货物类采购规模为3010.6亿元,比2008年同期增长17.6%;工程类采购3858.4亿元,比2008年同期增长29.5%;服务类采购544.2亿元,比2008年同期增长20%。节能、节水、环保产品政府采购金额较2008年均有不同程度增长。二是《政府采购法》配套法规建设不断健全。财政部会同有关部门就采购预算、招标投标、评审专家、供应商投诉、节能环保等方面制定了40多个规章制度。各省、市、县级政府和大部分中央部门也都结合各自情况制定了相应的具体实施办法。据统计,全国各地区、各部门制定政府采购制度办法90591个,其中,中央单位8621个,地方81970个(省级10460个,市级20361个,县级51149个)。国务院在2010年出台了《政府采购法实施条例》,对《政府采购法》的具体操作执行和执行进行了规定,制定了政府采购供应商监督管理办法、非招标方式政府采购管理办法等规章,进一步完善政府采购法律制度体系。过自查自纠,采购单位和采购代理机构受到了深刻的法制教育和政府采购制度规定教育,自觉堵塞管理与操作执行中的漏洞,依法行政、依法采购的意识和能力明显增强。

     

    (原载《上海行政学院学报》2011年第6期)



    [1] 【收稿日期】2011-09-03

    【作者简介】马宝成,国家行政学院院刊室副主任,研究员,博士。

    [2]参见马凯“以转变政府职能为中心深化行政管理体制改革”,《国家行政学院学报》2008年第5期。

    [3]马凯“以转变政府职能为中心深化行政管理体制改革”,《国家行政学院学报》2008年第5期。

    [4] 温家宝,《政府工作报告——201035在在第十一届全国人民代表大会第三次会议上》,人民出版社,2010年版。

    [5] 袁贵仁,“中国教育迈上由大到强的新征程”,新华网,20101110

    [6] 陈竺,“我国医改5大工作进展顺利”, 新华网,201099

    [7] 温家宝,《政府工作报告——201035在在第十一届全国人民代表大会第三次会议上》,人民出版社,2010年版。

    [8] 尹蔚民《健全覆盖城乡居民的社会保障体系》,《<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议>辅导读本》,人民出版社,2010年版,第223页。

    [9] 相关数据根据财政部2008-2011年向全国人民代表大会所作的关于中央和地方预算执行情况的报告整理而成。

    [10]温家宝,《政府工作报告——201035在在第十一届全国人民代表大会第三次会议上》,人民出版社,2010年版。

    [11] 王澜明,“改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考”,《中国行政管理》2009年第12 

    [12] 参见马凯“以转变政府职能为中心深化行政管理体制改革”,《国家行政学院学报》2008年第5期。

    [13] 马凯“以转变政府职能为中心深化行政管理体制改革”,《国家行政学院学报》2008年第5期。

    [14] 人力资源社会保障部,“事业单位人事制度改革进展顺利”,中国经济网2010423

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