近年来中国地方治理的趋势特点与未来展望
--以国家与社会关系为视角
马宝成[1]
(国家行政学院 北京 100089)
近年来,各地在地方治理过程中创新出了很多具有典型意义的做法,积累了一些具有普遍价值的治理经验。特别是当前,地方基层是中国社会矛盾和冲突的高发区,地方治理正值一个特殊的重要时期。为维护基层社会稳定,中央正在全方位加强基层政权特别是县级政权建设,其中有些重要举措可以说是史无前例的,这一方面表明了中央加强地方治理的决心,另一方面,也说明了地方治理在中国整体治理中的重要性。从“强县扩权”、“强镇扩权”、城市社区治理体制创新到基层党内民主改革、协商民主、不同形式的基层民主监督等等,都引起了学术界和政界的高度关注。应该如何看待这些创新,这些经验与做法对于地方治理的未来发展具有什么样的意义,笔者尝试从国家与社会关系的角度对这些创新作一分析。
一、地方治理中基层国家权力的强化
从2008年瓮安事件到2009年的石首事件表明,处理群体性事件已经成为地方治理的首要难题,基层维稳和化解群众矛盾是地方治理府的主要工作。为了应对复杂多变的基层治理局面,中央采取了一系列的针对县级政权管理的的重大措施,这些措施清楚地表明:加强基层国家权力的力量,发挥其在地方治理中的重要作用,已经成为当前和今后时期地方治理的重点工作。
第一,加强县委书记的选任管理。2009年上半年,中共中央颁布了《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》。这是最为引人注目的加强县级政权管理的重要举措。其中值得关注的内容主要有:一是特别强调县级政府的特殊重要地位,以及县委书记队伍建设的特殊重要性。明确指出:“根据工作需要,有的县委书记可提拔为上一级领导班子成员并继续担任县委书记。”二是特别要求县委书记必须熟悉三农工作和基层情况,能够应对复杂局面,善于做群众工作。在对县委书记的考核上特别重视“在完成重大任务、应对重大事件中了解、考察、识别县委书记。”三是该规定明确要求,县委书记的选拔任用,应该按照程序报经省委常委会议审议。四是规定了县委书记的培训和民主测评,要求县委书记培训要制度化,新任县委书记的任职培训由中央组织部统筹组织实施,在中央党校等国家级干部教育培训机构进行。这些措施旨在加强县委书记的严格管理,一方面,要发挥县委书记在地方治理中的作用,另一方面,要对县委书记的权力进行严格的监督制约。
第二,强化县级官员的教育培训。教育培训一直是我们管理干部的重要方式,而对县级官员的“跨级培训”则是近期干部培训的一个重要特点。“跨级培训”的一个普遍做法就是县委书记以及县级其他重要部门的“一把手”直接进入国家级干部培训机构接受专门培训。所谓的国家级干部培训机构主要是指设在中共中央党校、国家行政学院以及设在京外的浦东干部学院、延安干部学院和井冈山干部学院。而在此之前,县级官员的培训主要是在地方省级干部培训机构进行的。“跨级培训”目的在于加强县委书记和其他县级官员执行中央政策的能力和意识,一般与中央某个阶段的重大决策部署直接相关。从2008年11月开始,首先是2000多名县委书记的“跨级培训”,之后一直到2009年6月,县公安局长、县法院院长、县检察长、县国土局长、县纪委书记在不同的培训机构紧锣密鼓地展开。半年左右的时间,跨级培训的规模之大前所未有,其主要内容在于如何提高县级官员正确处理群体性事件和突发事件,妥善协调化解基层社会矛盾,维护基层社会稳定。在官方培训的规模和力度快速加大的同时,市场化培训规模也悄悄地快速扩大。北京大学、清华大学等高校与中央政府部门、地方政府的合作培训越来越多。其中直接针对县级官员的培训不在少数,培训内容一般都紧紧围绕中央某个时期的重要决策部署。这也在一定程度上说明,地方政府通过加强培训提高县级官员政策执行能力和水平的努力在逐步加大,适应了中央加强县级官员管理的需要。
第三,在应对复杂多变的基层社会形势,特别是处理基层群体性事件和突发事件中,强调基层党组织主要负责人的责任和作用。比如,针对村民自治存在的问题而引发的一些群体性事件或者恶性暴力犯罪案件影响基层社会稳定的突出问题,中共中央办公厅、国务院办公厅近日联合下发的由民政部起草的《关于加强个改进村民委员会选举工作的通知》对县委书记和乡镇党委书记的责任作出了明确规定,其中有两点值得特别关注:一是明确“提倡按照民主程序将村党组织书记推选为村民选举委员会主任”,“发挥村党组织的领导核心作用”;二是首次明确了县党委书记是村委会选举工作的第一责任人,乡镇党委书记是直接责任人。
在笔者看来,以上一系列的重要措施,与在此之前的较大范围的“强县扩权”改革措施在战略部署上是一致的,目的都是为了加强县级政权建设。作为地方行政管理体制改革的重要内容,“强县扩权”的主要内容包括两个方面:
第一,下放部分经济管理权和社会管理权给县市政府。最早开展这一改革的是浙江省,改革的主要目的就是把本属于地级市的部分经济管理权限和社会管理权限下放给县级政府。1992年,浙江省决定扩大全省13个经济发展较快的县市在基本建设、技术改造和外商投资项目等方面的审批权。2002年8月,浙江省委作出决定,将313项本原属地级市的经济管理权下放给绍兴、温岭等20个经济强县(市、区),扩大这些县级政府在计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等方面的权限。2005年始,浙江省将县(市)党政一把手的任命权收归省管,从而强化了省对县的直接管理,扩大了省和县的管理权限。2006年末,浙江省再次开展“新一轮强县扩权改革”,在前三次改革的基础上,进一步扩大了县级政府经济社会管理权限,除重大社会事务管理等事项外,县级政府新增472项权限。
“强县扩权”的改革在其他一些省份也逐步展开。2003年,山东省对经济势力较强和经济欠发达的县分别采取了不同的扩大经济自主权的政策。2003年湖北省下放了239项权限给20个县(市)。2004年,河南省政府决定对5个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县(市),赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限;同时,决定其他30个经济基础好、发展潜力大、特色和优势明显的县(市),在建设项目管理、土地审批、证照发放方面享有原地级市掌握的在项目申报、用地报批、证照发放等方面的经济管理权限,以及部分税收权限。此外,自2002年以来,河北、广东、吉林等省份也陆续将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县。[2]
第二,在财政体制上实行“省直管县”。为了确保县级事权、财权的统一及壮大县域经济实力,浙江省自1983年以来开始在财政上实施“省直管县”,主要做法就是财政拨款与结算由省直接对县(市)。这一改革带动了其它地区此项改革的进展。2003年湖北在全省52个县市推行省管县(市)财政管理体制。2004年,安徽在全省范围实施了省管县财政体制。2005年,江西省开始对全省21个国家扶贫开发工作重点县市实行省直管县的财政体制改革试点。此外,自2002年以来,河北、河南、广东、吉林等省份也陆续将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县,在财政体制等方面试行“省管县”。到2007年为止,全国有浙江、湖北、河南、江苏、安徽、福建、江西、山东等18个省份以及北京、上海、天津、重庆等四个直辖市,共有22个地区先后在财政上实行实施“省管县”。国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长马凯在2008年国家行政学院秋季开学典礼上讲话时介绍,到目前为止,全国有24个省对818个县进行了省直接管理县财政体制的试点,有8个省共选择219个县进行了强县扩权等省直接管理县的试点。[3]
一些地方实行的“强镇扩权”也是强化基层国家权力的体现。在浙江省一些经济发展较快的乡镇基层,乡镇政府的社会管理却比较滞后,如在环境保护、社会保障、集镇规划、审批处罚等方面,还难以适应基层社会的实际需求。此外,由于乡镇没有独立财权,其税收基本被上级(县、市)大部抽走,乡镇财政行同虚设,基础设施建设滞后。针对这种基层政府管理上的不适应情况,2005年,浙江省绍兴县试行乡镇扩权,将县级职能部门的部分执法权以委托执法的方式下放到乡镇。县政府有关职能部门进行委托授权,分别与十五个乡镇签订委托协议,委托这些乡镇政府行使环境保护、安全生产、劳动用工、城建监察等四项职能。初步实践表明,强镇扩权在很大程度上解决了县级政府鞭长莫及、社会管理滞后的问题,促进了乡镇职能转变,强化了公共管理和社会服务。[4] 之后,强镇扩权在浙江全省范围内展开,到2007年底,全省共有141个强镇获县级管理权限,权限范围也从环境保护、社会保障、集镇规划、审批处罚逐步扩展到财政、户籍等10方面,杭州市得到扩权的镇多达19个。
2010年2月,温州开始试点“镇级市”改革,主要内容就是扩大试点镇的土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权,吧一部分属于县市的经济社会管理权赋予乡镇一级政府。半年之后,温州5个镇已进入实操阶段。2010年8月,山东启动镇级市试点,计划用3—5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。广东则在派出大批考察团学习温州模式之后,仿照温州启动了“简政扩权”改革。从改革的理念和方向上看,这一轮强镇扩权与正在推进的省直管县改革是一致的,都是国家权力项基层社会下移、延伸和强化。
毫无疑问,无论是加强县委书记的选任管理、强化县级官员的教育培训,还是在此之前的“强县扩权”、“强镇扩权”种种改革措施,其直接结果不仅强化了中央对基层国家权力的管理,同时也直接强化了基层国家权力。
二、地方治理中基层国家权力的自我规范与自我监督
现代民主政治强调不同形式的政治权力制约与监督方式,包括社会制约权力、权力制约权力、制度制约权力。权力制约权力这一方式主要是指政治权力的内部制约与规范。就地方治理来说,要在强化基层国家权力的同时,注重对基层国家权力的自我规范与自我监督。对于这个问题,必须有长远的谋划。在这个问题上,一些地方作了一些改革创新,如党内民主、行政三分制等比较有影响的探索,对做好基层国家权力的自我规范具有重要启示。
1.发展党内民主是基层国家权力自我规范的有效方式。从国家权力角度看,地方治理的核心是县级党组。不涉及这个基层权力核心的一切治理都只能是边边角角的改革,不可能收到实际效果。在目前的基层政治权力格局之下,笔者认为,发展基层党内民主是规范基层国家权力重要途径,也是搞好地方治理的重要措施。从民主发生机制来看,党内民主与人民民主具有内在一致性,把发展党内民主与发展基层民主连接起来具有现实可行性。当前很多地方开展的基层党内民主创新,如县级党代表直选、党代表大会常任制、公推公选和公推直选等,对于规范基层国家权力具有重要推动作用,必将对实现良好的地方治理产生深远影响。
例如,2002年四川省雅安市开始“县级党代表直接选举”试点工作,主要内容包括:县级党代表要经过公开竞争性直接选举产生,所有党员都可以报名参加党代表直选,县、乡镇领导必须以普通党员的身份参加选举。县级党代表选举要经过六个程序:自愿报名、竞争承诺、初选预选、资格审查、张榜公示、直接选举。雅安市的党代表直接选举制度为普通党员党内政治参与乃至政治参与提供了渠道,初步理顺了党内关系,确立了党员、党代表和党代会的关系,是党内民主的有效实现形式。又如,山东省乳山市2003年开始,开展市党代表大会常任制试点。主要做法包括:由基层党组织直接选举党代表,代表任期与党代表大会相同。党代会每年召开一次会议,党代表对市委、市纪委班子和市委委员进行评议。对全委会、常委会、书记办公会的工作职能和议事规范、程序等事项做出了明确规定,逐步弱化常委会的决策职能和决策范围,强化了全委会的决策职能。在此基础上,乳山继续深化党内民主改革,于2004年首次实行“两推直选”农村党支部书记,即在党员推荐和群众推荐确定候选人的基础上,由党员大会上直接选举产生村支部书记和委员,全市有五分之一的村进行了“两推直选”。2007年该市农村党支部换届选举中,直选的范围和比例扩大到了50%以上。乳山市党内民主创新实现了普通党员对党员干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权,使群众和普通党员的利益要求得到了表达和实现,党员和干部的责任感和主体意识得以增强,民众的民主权利得到体现,社会凝聚力得到了提高。
再如,2004年四川省平昌县在9个乡镇实行公推直选产生乡镇党委书记和党委领导班子成员,其主要程序包括:公开报名、资格审查、公推候选人、党员大会直接选举四个步骤。其主要特点在于:公推直选是一种竞争性选举,实行开放式提名,凡是符合资格条件的党员都可以报名。党员直接选举乡镇党委书记、副书记和党委委员。公推直选是差额选举,先选举党委书记,再选举党委副书记,最后选举党委委员。公推直选保障了每个党员在乡镇党委班子产生这个核心问题上的权利,有利于基层党内民主政治乃至基层民主政治建设,有利于防止基层政治腐败,也有利于推动农村各项事业的发展。[5]
以上县级党代表直选、党代表大会常任制、公推公选和公推直选等,对基层党内民主乃至地方治理发展具有重要推动作用和深远影响。一些具有民主价值的举措,如公推公选和公推直选可以在条件成熟时,由乡镇一级扩展到县一级,实现县委书记的党内直接选举,扩大县委书记的党内群众党员基础。这一改革,不会造成县级党组织的失控,对此无需太多的顾虑。
2.搞好县级行政系统内部的自我规范。随着行政管理体制改革的不断深入,地方行政管理体制改革也取得了重要成就,积累了很多有价值的经验做法。这些经验做法对于规范地方政府权力具有重要意义。例如,最近深圳市政府推出的“行政三分制”改革,人们对此寄予厚望。主要做法就是遵照决策权、执行权、监督权分开的基本原则,在具体改革设计上,将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块,使权力相互制约,相互协调。再如,一些地方政府推出的大部制改革,等等。这些地方政府系统内部改革,目的在于规范基层国家权力、提高行政效率,发挥地方政府在区域治理中的主体作用。尽管这些改革不一定发生在县级政权层面,但是,对于县级行政系统内部的自我规范具有重要借鉴意义。
3.推进系统化的县政改革试点。所谓系统化的县政改革就是包括党委系统、人大系统、政府系统和司法系统在内的县级政权的一揽子改革。这是一项长远的改革规划,其具体构想是:开展以县级人民代表专职化为起点、以政治分权为杠杆、以司法制衡为保障的综合县级政治改革,使县级政权有足够的地方社会和经济管理权,同时,使县级政权及其主官的权力受到有效的制衡和监督。通过建立既对中央负责又对地方民众负责的县级政府,促进县域经济在城乡两地协调发展,推进农村建设和国家建设。[6] 这是一些学者提出的改革设想和主张,尽管目前还没有付诸实践,但是对未来的县政改革也不失为一种有益的参考。
三、地方治理中基层社会的自主性逐步提高
在国家权力不断延伸到基层社会的同时,基层社会对国家权力的制约与监督也逐步加强,基层社会的自主性得到提高,主要表现在以下几个方面:
1.地方治理中出现的协商民主提高了基层民众对公共事务的参与程度,增加了基层社会在基层公共事务决策上的发言权。近年来,以民主恳谈为主要形式的协商民主出现在中国地方治理中。所谓民主恳谈就是基层政府和民众之间围绕乡村公共事务开展平等、自由、公开的对话和讨论,基层政府在充分考虑民主恳谈结果的基础上做出决策。民主恳谈于1999年6月出现在浙江省温岭市,一开始主要集中于乡镇和村级,一年后扩展到市级所有政府和非政府组织,其主题也由最初多为群众提出的与自己切身利益相关的问题转变为涉及到村、镇、企业或全市的公益大事为主。民主恳谈扩大了基层民众对公共事务的参与程度、知情度,增加了基层民众在基层公共事务决策上的发言权,同时也有助于培养和锻炼基层民众的参政议政能力,提高基层社会的自主性;增强了基层决策的科学性,降低了决策成本;加强了基层政府和基层民众之间的沟通与交流,融洽了干群关系;民众代表可以监督、变更和修改基层政府预算,政府官员的行为必须公开,以接受监督,这在一定程度上增强了基层决策的透明度,加大了民众对基层政府的监督力度。[7]
2.参与式预算改革扩大了基层社会在地方决策中的知情权、表达权、参与权、监督权。一些乡镇政府开始试行参与式预算改革。主要做法就是通过各种论坛、会议等平台,扩大民众在资源分配、社会政策制定以及公共支出监督等方面的参与。2005年,浙江省温岭市新河镇召开人民代表大会, 90名镇人大代表和193名群众就镇政府的预算方案与镇政府进行对话,并提出缩减行政管理费开支、增加教育投入等18条建议。镇政府据此修改了财政预算并获得通过。2006年,新河镇深化参与式预算改革,让人大代表监督镇预算执行情况。参与式预算改革充分发挥了乡镇人大的作用,使乡镇人大能够真正反映民众意愿并监督乡镇政府的行为。乡镇政府的财政预算变得更贴近基层社会需求、更负责任。使乡镇政府意识到,在公共服务方面,要根据基层社会需求和民众意愿提供更多的公共物品。2007年,无锡市和哈尔滨市等地也在区、街道开展了参与式预算试点工作。
3.基层自治组织的内在机制不断完善,对基层国家权力的民主监督功能逐步强化。主要表现为两个方面:一是村民代表会议的民主监督功能不断拓展,二是一些地方成立了专门的村务监督的自治组织——村务监督委员会来监督村党支部和村委会的工作。
(1)村民代表会议的民主监督功能不断拓展。在许多村庄,村民代表会议的功能逐步从民主决策拓展到村务监督方面,天津市武清区、河北省青县、江苏省太仓市等完善村民代表会议制度,通过每年听取和审议村委会工作报告和村干部述职报告、评议村党支部和村委会班子成员等方式,加大对村支部和村委会干部的监督。广东、河北、甘肃等7个省份的人大常委会通过地方性法规,制定了专门的村务公开办法;还有一些省份专门制定了村民代表会议办法,把村民代表会议制度落到实处。
天津市武清区于1999年在全区推行了村民代表会议制度。各村按照居住区域,以相邻15户左右为一个选区,每个选区由全体村民推选一名村民代表,与村党支部和村委会成员和具有各级人大代表、政协委员身份的本村村民共同组成村民代表会议,其中,村民直接选举的村民代表须占半数以上。村里重大事务决策,都必须经村民代表会议集体讨论通过后方可实施。村民代表会议内设民主理财小组和村务监督小组,其成员由全体村民代表在与“两委“班子无直系亲属关系的村民直接选举的代表中推选产生,民主理财小组重点对财务预算和收支进行审核,实施”两笔、一章、一把关、一公开“制度。村民代表会议每年听取和审议村委会的工作报告和村干部的述职报告,对 “两委”班子成员进行评议,评议结果与村干部的使用和工资直接挂钩。2003年以来,武清区共有10余名党支部成员、10余名村委会成员因评议不合格被依法依规解除了职务。目前,武清区所有村庄都实行了村民代表会议制度。
河北省青县在地方治理作了有益的尝试,创新出了青县模式,其主要内容就是通过健全村民代表会议制度,调整村党支部、村委会和村代会三个组织之间的关系。目前,全县345个村,全部建立了村民代表会议制度,有328个村设了村民代表会议主席,其中,275个村的主席由党支部书记当选。青县模式的实质是将农村各种自治性组织(包括村委会、村代会)纳入党的农村基层组织体系之中,强化了村民代表会议的民主决策和民主监督功能。在青县模式中,村民自治的民主决策、民主监督和民主管理有了合理分工,前两项职能由村民代表会议承担,村委会仅仅具有管理的职责,实际上,村委会成为村代会的一个具体的执行机构。
福建省光泽县于2005年8月在全县推行户代表会议制度。至2006年3月底,全县7个乡镇(杭川镇社区除外)85个村已全部推行这一制度,覆盖面达100%,共设置议事点790个,推选产生户代表24821名,占全县农村总户数的83%,农村总人口的21%。各议事点累计召开议事会议3549场次,解决各村民小组内部事务2533件,涉及重大村务381件,共征集村民意见建议2517条,调处特大矛盾纠纷17起,消除各种不案例隐患338件。[8] 户代表会议是民主决策、民主监督的有效载体。与农民群众根本利益密切相关的生产发展项目、基础设施建设、林权改革和山林发包、村集体财务收支、低保户确定、计划生育、推荐村级后备干部和入党积极分子、制定村民自治章程和村规民约等事项,必须由召开户代表会议来决定。户代表会议必须必须有全体户代表的三分之二以上出席,必须经参会户代表的过半数同意。
以上创新实践表明,通过介入村级权力互动,村民代表会议正在成为乡村公共权力动作中重要的平衡性力量。村民代表会议的主要成员通过掌握村庄政治、经济、社会、文化资源,有效动员普通村民,在选举中利用他们在选民中的影响力决定谁能最终当选为村干部;在乡村治理的日常事务中,他们可以站在村庄和村民立场上,与村党支部和村委会形成的制衡态势,代表村民利益和村庄公共利益;在参与乡村治理过程中,他们可利用其对村民的动员能力和广泛的村外联系,形成对村级权力运行的各种监督。一些地方的村民代表会议在处理村级公共事务的过程中,充分表现出其在乡村利益格局和权力格局中的重要作用,保护了村民的利益。[9] 这些都表明,村民代表会议制度是村庄内部权力结构中的重要力量,可以对村党支部和村委会进行监督制约。
(2)一些村庄通过成立村务监督委员会来监督村党支部和村委会的工作。2004年6月浙江省武义县后陈村村务监督委员会,其成员从村党支部、村委会成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属以外的村民代表中产生,设主任一名,委员二名。村务监督委员会的主要职能是:对执行党的路线、方针、政策及村务管理制度的执行情况实行监督;列席涉及群众利益的重要村务会议;对村财务公开清单和报账前的凭证进行审核;建议村委会就有关问题召开村民代表会议;对不按村务管理制度作出的决定或决策提出废止建议,村委会须就具体事项提交村民代表大会决定;参与街道党委对村干部的年终述职考评;根据多数村民与村民代表的意见,对不称职的村委会成员提出罢免意见,提请村党支部,报上级党委、政府后,依法启动罢免程序。[10] 村务监督委员会制度收到了很好的成效,村庄的民主治理能力得到了很大提升。武义县随后在全县范围内推行这一制度。
2007年,江苏省东海县首家村务监督委员会在桃林镇徐东村成立,村务监督委员会由3人组成,被选组成人员必须不是村干部“亲房近叶”,且在村里德高望重有威信,能够切实行使监督权。按照“综合群众意见、提交会议表决、监督村委执行、审议公开结果”的程序运行。对群众要求办理且应该由村民委员会办理的事项,村务监督委员会定期进行监督,并向群众通报办理情况。村务监督委员会参与村集体土地承包、租赁、征用等重大事项的研究、决定,对村民委员会作出的不切实际的决定行使“否决权”,对村财务、村干部进行审计;召集村民大会、村民代表大会,对村干部进行民主评议等。
甘肃省华亭县于2007年在全县11个村开展村级民主管理试点工作,其中一个重要内容就是在试点各村成立村务监督委员会,由3人组成,设主任1人、委员2人,由村“两委”联席会议研究提出初步人选,报经乡镇党委考察批复后,提交村民代表会议或村民大会表决产生,任期与村委会相同,组成人员在村“两委”的成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等有直系亲属关系和三代以内旁系血亲之外的村民代表中经选举产生,直接对村民代表大会负责。监委会的主要职能是:列席涉及村级重大工程招投标、本村经济社会发展规划、重大经济项目的立项等涉及群众利益的重要村务会议;对村事务、财务公开清单和报帐前的凭证进行审核;对不按村务管理制度规范做出的决定或决策提出废止建议;协助乡镇党委对村两委会成员进行年终述职考评;根据多数村民和村民代表的意见,对不称职的村委会成员提出罢免意见。
上述基层治理创新的实践表明,基层社会自主性在不断提高,基层社会对国家权力的监督与制约机制正在逐步形成。在乡镇一级,通过不同形式的基层党内民主、协商民主以及参与式预算改革等创新做法,逐步形成对乡镇党委党委和政府的监督与制约。在村庄,通过拓展村民代表会议制度监督功能、成立村务监督委员会制度等具体制度措施,强化了对村党支部和村委会的制约与监督。
四、中国地方治理的未来展望
从治理的内在特征来看,善治的实现仅仅依靠强化国家权力、加强县级国家权力的自我规范是不够的,要真正实现县域善治,还必须注重发挥其他治理主体的作用。治理主体多元化是治理的基本特征。治理主体不是只有政府这个公共权力中心,除政府外,还有非政府组织、社会成员个人等分别致力于种种社会和经济问题的解决。同时,治理还强调各主体之间的对话与协作,政府与其他社会组织群体势力共同构成了相互依存的公共治理体系,突出自身的民主特征。地方治理也无非是这样。从国家与社会关系的角度看,加强社会力量是制约国家权力的有效方式。实现良好的地方治理必须依靠基层社会力量的发展。为此,要扩大各种形式的民众参与,逐步提高民众的民主意识,培育基层社会自主性。当前,地方治理中的一些有益做法,如基层群众自治、民主恳谈和参与式预算改革都是扩大民众参与的主要形式,对于培育基层社会自主性,发展基层社会力量具有重要作用。从目前实际看,具体途径可以考虑以下几个方面
第一,搞好基层群众自治,发展基层社会力量。不断扩大基层群众自治范围,规范民主实践,提高广大干部群众的民主法治素质。进一步完善和落实好现有的基层群众自治制度,切实保障群众应当享有的民主权利。要适应经济社会发展的要求,不断丰富民主形式,创新民主内容。从目前看,基层群众自治范围应当不断扩大,做到哪里有群众的利益,民主就应该延伸到哪里;哪里有公共决策,民主就应该延伸到哪里。在农村,认真作好村民自治工作。在城市社区搞好居民自治工作。统筹发展城乡村(居)民自治和社区建设,推动城乡社区在发展民主自治、加强管理服务上实现良性互动、共同进步。实现基层国家权力和基层社会的互动,建立健全民众利益表达机制、切实维护基层民众权益。
第二,发展基层“协商民主”, 培养基层民众的参政议政能力。近年来,以民主恳谈为主要形式的“协商民主”出现在地方治理中。所谓民主恳谈就是基层政府和民众之间围绕乡村公共事务开展平等、自由、公开的对话和讨论,基层政府在充分考虑民主恳谈结果的基础上做出决策。民主恳谈最早出现在浙江省温岭市,一开始主要集中于乡镇和村级,一年后扩展到市级所有政府和非政府组织,其主题也由最初多为群众提出的与自己切身利益相关的问题转变为涉及到村、镇、企业或全市的公益大事为主。民主恳谈扩大了基层民众对公共事务的参与程度、知情度,增加了基层民众在基层公共事务决策上的发言权,同时也有助于培养和锻炼基层民众的参政议政能力,提高基层社会的自主性;增强了基层决策的科学性,降低了决策成本,经过民主恳谈的基层决策更能够得到民众的认可;加强了基层政府和基层民众之间的沟通与交流,融洽了干群关系;民众代表可以监督、变更和修改基层政府预算,政府官员的行为必须公开,以接受监督,这在一定程度上增强了基层决策的透明度,加大了民众对基层政府的监督力度。[11]
第三,发展非政府组织,提升基层社会关联。从当前的实际看,要注重发展非政府组织对于发展基层社会力量的重要意义。发展非政府组织是提升基层社会关联、提高社会自主性的一个比较好的着力点。目前,我国各种非政府组织正在快速发展,成为现阶段及今后一个时期提高社会组织化程度的一种较为现实的选择,对于推动基层民主具有十分重要的意义。非政府组织在一定程度上能够促进社会行为的理性化,能够帮助公民实现利益需求。非政府组织是社会实现合作的载体,能够促进公民合作的实现。非政府组织有助于公共政策的落实,有助提高于政治民主化水平。但是,基于中国特殊的国情,非政府组织尚在成长期,仍然存在一些亟待解决的问题,如非政府组织与正式组织之间还存在局部矛盾和冲突,非政府组织与社会各主体之间的冲突。这些问题影响了非政府组织自身的健康发展,对于发展社会力量是不利的。就地方治理来说,发展基层非政府组织也是发展基层社会力量的有效途径。因此,应当通过以下措施规范非政府组织的发展,使之成为提高基层社会自主性、增强基层社会力量的重要载体。一是要转变观念,正确认识非政府组织是政治现代化的必然产物,不是作为政府的对立物出现的,二者的关系应该基本定位为合作和互补关系。基层非政府组织对于农村经济发展、政治发展特别是基层民主政治都具有积极的作用。二是要规范管理,要适当放松限制条件,赋予基层非政府组织以合法性。要转变政府职能,由过去的直接管理转变为间接管理,由过去政府包办变为政府引导而不是主导。[12] 三是完善基层非政府组织内部结构,积极发展和开拓专门管理人才。四是理顺基层非政府组织与政府的关系,增强互信,加强合作。
第四,培育基层社会的公民精神。从长远来看,培育基层社会的公民精神是做好地方治理的根本措施。回顾过去几年地方治理中发生的几个世人关注的突出事件,值得评论的确实不少一一河南王帅发帖被拘留、罗彩霞被人冒名顶替上大学、南京江宁区原房产局局长周久耕由意外“走光”到最终“入狱“、重庆高考状元因民族加分而被取消录取资格、农民工为职业病维权开胸验肺、上海闵行区的“钓鱼执法”、广州番禺区居民参与垃圾处理决策、成都被拆迁户自焚抗拆……所有这些事件都引起了中国社会的强烈关注,并在公民关注下得到不同程度的解决。这些事件从一个侧面显示了公民参与对我国社会进步的推动作用,这些引起世人强烈关注的公民参与事件尽管还是一些个案,但也在一定程度上体现了中国公民精神的不断成长。[13]
从国家与社会关系的角度考察当下中国的地方治理,我们会发现,随着现代民族国家的发展壮大,县级政权作为国家权力在基层社会的延伸,其力量正处于不断强化的过程中。这不仅是政治发展的客观规律,也是我们经济社会发展的现实需要。治理的基本特征之一就是治理主体的多元化,基层国家权力和基层社会都是地方治理的主体,都会在地方治理过程中发挥各自的重要作用。地方善治的未来发展,需要我们在思想和意识上作出转变和调整。长期以来,传统的国家与社会关系的观点倾向于把社会视为国家的对立面,把国家与社会的关系是一种零和博弈,国家强必定社会弱,而社会强必定国家弱。不过,治理理论的兴起,使得社会力量受到高度重视,也使得传统的观点受到强有力的挑战,很多人开始强调国家与社会的相互依赖、相互合作和相互增权,从而营造一个国家行政能力强大、社会富有活力的新格局。因此,我们所期待的县域善治需要注意解决这样的问题:一方面,中央国家权力强化了基层国家权力的管理,期待基层国家权力在地方治理中的有效性发挥;另一方面,基层社会面对强化的基层国家权力不能束手无策,必须通过各种形式的创新来提高自身力量,加强对基层国家权力的制约和监督。地方善治的达成,不仅需要高效有力的基层国家权力,也需要一个具有高度自主性的、具有现代公民精神的基层社会。
(原载黄卫平、汪永成主编,《当代中国政治研究报告》,社会科学文献出版社,2010年版。)
[1]马宝成,山东新泰人,国家行政学院研究员,法学博士,主要研究方向:政治学理论、行政管理改革、中外地方治理比较、中国农村问题。
[2] 马宝成“国家与社会的协同发展——中国地方治理的新趋势”,《上海行政学院学报》,2008年第6期。
[3] 马宝成“国家与社会的协同发展——中国地方治理的新趋势”,《上海行政学院学报》,2008年第6期。
[4] 黄旭明“绍兴试点‘乡镇扩权’改革”,《改革内参》,2006年第32期。
[5] 王勇兵“党内民主制度创新——四川平昌县乡镇党委班子公推直选案例研究”,《中国地方政府创新案例研究报告(2005—2006)》,北京大学出版社,2007年版。
[6] 于建嵘“建立县政改革实验区的设想”,《改革内参》,2009年第21期。
[7] 参见“浙江温岭市‘民主恳谈’(1999年)”,尹冬华选编《从管理到治理——中国地方治理现状》,中央编译出版社,2006年版。
[8] 光泽县人民政府“推行‘户代表会议’制度,探索新农村建设管理民主新途径”,《政府管理参考》,2006年第6期。
[9] 马宝成“乡村治理结构与治理绩效研究”,《马克思主义与现实》,2005年第2期。
[10] 包雅钧“从‘村务监督委员会’制度看和谐村庄的构建——浙江省武义县后陈村创新基层民主治理能力的案例分析”,俞可平《中国地方政府创新案例研究报告(2005—2006)》,北京大学出版社,2007年版。
[11] 参见“浙江温岭市‘民主恳谈’(1999年)”,尹冬华选编《从管理到治理——中国地方治理现状》,中央编译出版社,2006年版。
[12] 于洪生“农村专业经济协会”,《农村民间组织与中国农村发展》,社会科学文献出版社,2005年版,第172页。
[13] 参见“回望2009,中国正在成长的公民精神”,《新华月报》2010年2月号上半月。