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  • 马宝成:近代中国地方自治中的公民政治参与研究
  •  2011-12-06 19:58:43   作者:马宝成   来源:   点击:0   评论:0
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    关键词:近代中国;地方自治;政治参与;民主政治

      要:中国近代地方自治中的政治参与是在中国社会由古代专制政治形态向近代民主政治形态的转变过程中发生的。在此转变过程中,伴随着西方民主理念的传播,民主制度的构建也很快付诸政治实践,从中央到地方,成立代议机构一时成为民主制度建设的主要目标,虽然这在很大程度上仅仅是一种形式。各级地方自治作为推行近代民主制度的基础而在全国兴起,从而引发了中国近代的地方政治参与。由于这一时期纷乱的内外环境和地方自治的初步实验等原因,地方自治在推行过程中充满了曲折与坎坷。这使得这一时期的政治参与的整体水平显得比较低下。

     

    一、引言

    关于政治参与(political participation),政治学界有着各种不同的定义。《中国大百科全书·政治学》的定义是:公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。它反映公民在政治系统中政治活动的地位、作用和选择范围。1 《布莱克维尔政治学百科全书》对政治参与的定义是:参与制订、通过或贯彻公共政策的行动,这一宽泛的定义适用于从事这类行动的任何人,无论他是当选的政治家,政府官员或是普通公民,只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形成过程。2  亨廷顿也对政治参与作出过定义:平民试图影响政府决策的活动。3  从上述诸定义中可以看出,政治参与所包含的几个核心要素:政治参与的主体:是一个政治体系内的平民或者是任何人;政治参与的客体:或者囿于公共政策或者是与政府活动相关的政治生活;政治参与的方式:或者包含合法手段或者包括非法的手段,如暴力行为;政治参与的类型:或者是自动参与,或者是动员参与;政治参与的目的:影响政治行为以利于参与主体。

    基于上述诸要素,我们可以给政治参与下一个适用于本研究题目的定义:政治参与是平民通过各种合法的方式参与政治生活并试图影响政府活动的行为。

    近代中国的地方政治参与是在中国社会由古代专制政治型态向近代民主政治型态的转变过程中发生的。在此转变过程中,伴随着西方民主理念的传播,民主制度的构建也很快付诸政治实践,从中央到地方,成立代议机构一时成为民主制度建立的主要目标,虽然这在绝大程度上仅仅是一种形式。各级地方自治作为推行近代民主制度的基础而在全国普遍兴起。从而引发了中国近代的地方政治参与。由于近代中国纷乱的社会环境和地方自治的初次实验等原因,地方自治在推行过程中充满了坎坷和曲折。地方自治的层次在不同历史时期各不相同,在清末预备立时期自治层次较高,以省为自治单位、各省设立谘议局,以下县、乡镇都有民选的代议机关,至民初北京政府初期,改清末的省谘议局为省议会,省以下自治单位大体沿袭清末。但由于军阀纷争、政局动荡,地方自治实际上处于停滞状态。至国民政府建立后,按孙中山的地方自治理论;规定县为自治单位,并推出一系列各级地方自治法规,由于政局变幻,实际上未有进展。至三十年代后,改自治为保甲,地方自治遂告罢废。无论是省级自治,还是县级自治和乡镇自治,都属中国近代政治发展中的首次创举,都程度不同地体现了政治参与的水平和程度。

    政治参与的方式多种多样,如政治投票、政治选举、政治结社、政治表达、政治接触、政治冷漠等。4   近代中国的地方自治尚处于两种政治型态的交替过程中的尝试阶段,因此,地方政治参与的方式也颇为简单,仅表现为地方代议机关的选举、投票等方面。因此,本文的考察和分析重点也大致以此为重心。拟分以下几个部分:对近代中国地方政治参与水平的考察;对影响近代中国地方政治参与的诸因素的考察;最后,在以上基础之上得出研究结论。

     

    二、近代中国地方政治参与水平分析

    考察和分析近代中国地方政治参与水平,必须关注与此相关的两个重要因素:政治参与的广度和强度。所谓政治参与的广度,是指从事某种政治参与活动的人口的比例;政治参与的强度则指政治参与活动影响政治系统的程度和持续性,以及它对政治系统的重要性,S.P.亨廷顿称此两个因素为两项次维面(sub-dimensions) 5由于近代中国地方自治的层次不同,地方政治参与的水平在各级自治中的表现也各不相同。首先考察省级自治。所谓的省级自治仅仅是选举省级代议机关。省级代议机关在清末称省谘议局,在民国初期改称省议会。至于地方省级行政机关则不是通过选举产生的。组成省谘议局的议员名额,本应按各省的人口比例决定,但由于当时人口调查初始,各省人口总数难以确定。无可奈何之下,只好按照当时科举时代的学额的百分之五为标准来确定各省议员总数。此种标准的划分并不公正和科学,存在的问题很多,在一定程度上将会影响地方政治参与的水平。因为各省的名额数和人口总数并非是一种正比关系,这样,人口多而学额少的省份其代议机构的议员名额将会受影响。

    另外的对当时地方政治参与水平产生影响的因素是对当时选民资格的限制。这种限制主要表现在性别、财产、年龄和教育程度方面,在不同时期,这种选民资格限制的标准也不尽相同。在清末成立各省谘议局时期,清政府对选民资格的限制是非常苛刻的,凡属于本省籍的年满25岁的男子,具有下列资格之一的,才具备选举资格:1.曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上,着有成绩者;2.曾在本国或外国中学堂同等或中学以上的学堂毕业得文凭者;3.有贡生员以上的出身者;4.曾任实缺职官文七品武五品以上未被参革者;5.在本地方有五千元以上的营业资本或不动产者。凡非本省籍的男子,年满25岁,寄居本省满七年以上,在寄居地有一万元以上的营业资本或不动产者,亦有选举权。被选举权的资格限制在年龄上比选举权大5岁:凡属本省籍或寄居本身满10年以上的男子,年满30岁以上者,得被选为谘议局议员。6

    清末民初所实行的地方自治,除省级自治外,还分为州县自治(上级自治)和城镇乡自治(下级自治)两级。两级地方自治机关均由选举产生。在此两级自治的选举中,对于选民资格的限制也有严格的规定。凡具本国国籍,年满25岁,在该城镇乡连续居住三年以上,并年纳正税或地方公益捐二元以上男子,均具选举权和被选举权。7  这种选举和被选举资格的限制比起省级自治的限制规定来,虽然删去了财产的限定,但性别限制依然存在,这将大大降低政治参与的广度,若按男女性别对半比例计算,政治参与的广度将降低一倍。

    对于选举资格与被选举资格的限制是非常苛刻和不公正的,尤其是在财产资格和性别上的限制在现在看来限制了政治参与的水平,它将严重影响选举人和被选举人的数额,从而对政治参与的广度产生不利影响,但这毕竟是在中国初行地方政治参与的制度,且在西方国家民主制度的创新与建立过程中也大都存在此类问题,我们暂且不论。考察地方政治参与的广度所关心的问题是:究竟有多少人合乎选民资格,实际的选民数是多少?举山东、湖南为例来说明这一问题:在山东,按照上述有关选民资格的规定,至19092月,选民初选合格人数116351人,后经审核添补,共得合格选民119321人,以当时山东省人口3400万计算,选民总数不足全省人口三百分之一;以20岁以上人口占全部人口的3/5计,则不足成年人口的一百八十分之一,不足成年男子的百分之一,而实际参与选举的选民数更少。8  在湖南,按照上述选民资格限制规定,至1908年,选民初选合格人数为100487人,当时湖南全省人口总数为2700万人,按此计称,选民总数不足人口总数的二百五十分之一,是成年人口的一百五十分之一,不足成年男子的七十分之一,9  这与山东省的情况大体相似。

    民国初期,在地方自治实施过程中,省议会议员的选举资格与被选举资格的限制均有所放松,主要是降低了财产和年龄方面的限制,财产限制由原来的五千元降为五百元,年龄方面降低35岁,教育程度由中学以上改为小学以上,但仍然在性别上规定妇女无选举权。10这种做法扩大了参与选举投票的选民数量。这种种改进的结果,使得选民数量较前期大增,例如在湖南省,省议会的合格选民为227万人,比起省谘议局时期的10万人,提高了22倍有余,11  山东省的情况也大致如此,选民数额比起清末来也增长了20倍。12 由此可见,民初比起清末,在政治参与的广度方面,将有明显的提高和进步。

    对于近代中国地方政治参与强度的考察,将从另一个角度有助于说明当时政治参与的水平。政治参与的强度就是指政治参与对公共政策影响的程度,也就是指政治参与的有效性和重要性。对此一问题的考察,可以通过对地方自治选举结果的分析来说明。清末民初,地方民众政治参与的主要方式是选举投票,由此产生各级自治代议机构。我们对地方政治参与强度——有效性和重要性——的考察,主要在于分析投票选举的结果,即选出的议员是否真正符合和代表选民的意愿。下面是经选举产生的全国性的谘议局议员和山东省谘议局议员的情况。从全国范围看,清末省谘议局议员的出身背景:1.有功名的士绅阶级占91%,其中进士占4.7%,举人占19.1%,贡生占29.7%,生员占37.5%2.国外留学者约占20%,以留日者居多;3.多数议员均曾在中央或地方政府中担任过职务,尤多中上级官吏;4.议员多数家庭殷富。13

    从山东省的情况来看,至省谘议局成立时,共有议员109人,其中进士5人,占4.6%;举人19人,占17.4%;贡生共计21人,占19.2%;生员共计50人,占44.9%;无功名者6人;出身不详者6人,共中71人受过新式教育。14

    从上述可以看出,无论是从局部还是从整体上看,都能得到大体一致的结果,我们对此可以持两种不同的观点。第一种观点:由上述对政治参与广度的分析中可以看到,由于在财产、性别、教育程度上对选民资格的限制,清末民初的政治参与实际上是一种地方精英的政治参与,无论是山东局部性还是全国整体性的选举结果,都清楚地证明了这一点。地方精英在选举投票过程中,为自身利益所驱动自然会推举本阶层的人选,选举结果表明了其政治参与的有效性和重要性。当代美国政治学家乔·萨托利在有关民主的论述中提出这样一个命题:可得到的自治强度同所要求的自治广度成反比。 15我们由此命题出发来分析当时地方政治参与的强度。由于近代中国地方政治参与的广度限于地方精英阶层,其强度相对来说则是较高的。上述选举的结果也证明了这一点。

    第二种观点,由于近代中国地方政治参与的限制而形成的地方精英的政治参与,并不是完整意义上的政治参与。上述地方政治参与的强度也是一种假象,因为种种选举资格的限制的条件,使得广大民众被剥夺了选举权和被选举权。从全社会的层次来看,其有效性和重要性与无财产、未受教育的广大下层民众和妇女并无相关性,无所谓政治参与的强度和水平,因为他们根本末涉入政治参与。至于省级以下地方自治,其政治参与的强度也是极其低下的,清末民初的地方自治面临重重困难,因为这种政治参与是中国历史上的初举,所以在具体运作时不知从何下手。从几个省份的情况来看,大都是从成立地方自治研究机构、培养地方自治人才入手,从湖南、山东、河南等省的状况看,大都如此。湖南省至19113月,共培养有2819名自治人才; 16山东省自治研究所于19091月开办的第一期自治人才训练班就有学员200余人。17这种临时抱佛脚的做法收效不大,加之上述选举资格的种种限制条件,使得地方政治参与的基础极为薄弱。此地方自治的主动权完全操纵在官方手中,由此而产生的地方政治参与完全变为一种动员参与,这与西方近代意义上的地方自治有着实质的不同。所谓选举,不过是少数人的把戏而已,难怪呈现一片混乱。 18  从政治参与的水平来看,清末民初的地方政治参与只是徒具形式。

    国民政府建立初期,按照孙中山的有关地方自治理论,以县为自治单位,筹备地方自治,并于民国186月公布了一系列自治法规。这些自治法规取消了在选举资格方面的种种限制,从逻辑上看,这些做法将扩大地方政治参与的基础和广度,并由此对政治参与的强度产生影响。但由于当时国民政府统治面临重重困难,如新军阀的混战、日本的侵略、共产党革命力量的壮大等等,其对整个中国的控制程度十分薄弱,在南京国民政府号称北伐战争胜利之后,也仅控制了全国8%的国土与20%的人口;到1937年宣布统一告成之后,也才大在全国25%的土地上对66%的人口建立了有效统治。 19  从这种状况看,即使国民政府真心地去推动地方自治,以提高民众的政治参与水平,但上述状况将对此产生很大阻力。实际情况是,在当时全国推行地方自治的省份中,所能做到的仅仅限于训练自治人员、调查户口、筹措自治经费等方面的工作,到了三十年代初期,各省地方自治逐渐被地方保甲制度所代替。至于具体的投票、选举乡镇行政长官(区长、县长此期由上级委任,不由选举产生)和乡镇、区、县代议机构的工作,并未真正开展,所以也就无从考察此时期以选举为主要方式的地方政治参与水平了。地方政治参与实际上变成了政治控制。

    三、近代中国政治参与的影响因素分析

    当代政治学研究中有关政治参与的理论认为,在不同的国家,不同的社会,不同的历史时期,政治参与的程度是不同的。程度和水平不同的政治参与和诸多的影响因素密切相关的。我们可以从以下几个方面来对影响近代中国政治参与的因素作一些分析。

    1、社会经济发展水平。一个社会的经济发展水平直接对其政治参与的水平、模式等方面产生影响。从西方国家长时段的历史发展看,社会经济发展水平与政治参与水平几乎是携手并进的,社会经济发展水平愈高,政治参与的水平也愈高,亨廷顿在研究发展中国家的政治参与状况时,曾得出一个结论:就社会-经济发展对政治参与的长期影响而言,社会经济发展促进政治参与的扩大,造成参与基础的多样化,并导致自动参与代替动员参与。20  也就是说,从长时段的宏观研究来看,社会经济发展水平与政治参与水平之间存在着一种正相关的关系。上述在考察近代中国的政治参与水平时,有数据表明,单从政治参与的广度上来看,参与的水平在不同时期是不一样的,民初时期比起清末来高得多。这与当时的社会发展水平是有关系的。但从横向比较来看,民初中国的社会经济发展水平还是相当落后的,突出表现为中国经济仍然是以农商为重的经济结构,尤其是农业在国民生产总值中有很大比重,同时标志着社会现代化发展水平的工业化、城市化水平在当时还相当低。有资料表明,在清末新政20年,约1887年,在中国国民生产总值中,农业和传统工交业产值占有很大比重,约占73.81%,新式工交、金融、建筑业产值到了1936年时也仅占国民生产总值的7.9%,份量极低,中国国民生产总值的增长还主要是依靠农业和传统工交业。此外,当时的商业比起工业来在国民生产总值中所占比例很大,仍旧保持一种商强工弱的传统格局。商业资本与工业资本的比例在1894年是9.711920年是311933年是10121  由此可以看出工业化的发展水平。中国的工业化由洋务运动发韧,经过清末新政,到民国初年已经有了长足的发展,但这仅仅是一种纵向比较,若从横向比较,对照当时的日本来说,则显得相当缓慢。中国与日本的工交业资本相比,在1894年是12.300;到1913年至1914年时,11.008;至19191920年时,则为1.04922  近代中国的城市化水平也还是相当低的。中国近代城市化的最显著的特点表现在,它是以商业而不是以工业为自身发展的动力源,因为近代的城市化是与开埠通商联系在一起的。据统计,1840年以后的一百年时间里,中国的城市化率虽然由5.1%升至10.6%,但这种水平与西方国家相比较仍十分低下,甚至比印度城市化水平还要低。1872年,印度的城市化率为8.7%,比中国高约3个百分点,但1951年印度的城市化率为17.6%,比中国当时的城市化水平多出7个百分点。23

    从上述几个指标体系来看,近代中国的社会经济虽在当时有所发展,但其水平还是很落后的,由上述社会经济发展水平与政治参与水平的相关关系上推断,这种不发达的社会经济水平会对中国近代政治参与的水平产生不利影响。

    2、社会平等状况。衡量一个社会的平等程度如何,取决于其社会经济地位结构状况。社会经济地位结构由诸多的地位变量决定,如教育程度、收入状况、职业、性别、种族等等。在诸多的地位变量中,与政治参与水平密切相关的是教育程度、收入状况、职业,尤其是教育程度对政治参与水平影响最大。美国当代政治学家阿尔蒙德和亨廷顿在研究发展中国家的政治参与时,都发现:教育与政治参与的关系最为密切。亨廷顿得出结论:按平均数来说,每多受一年教育,个人积极参与程度(评分范围为0-100)约增加2.5分。 24 20世纪初期,中国的新式教育有了很大发展,新式学堂增长的绝对数量相当惊人,从1909年的52348所增长至1916年的121119所。但教育在质和量两方面仍然不足。这与当时的人口比例很不相称。据1909年统计,中国的千人入学率仅为3.7人,不仅远远落后于美国203人、日本112人,而且不及墨西哥55人,智利56人。25清末民初中国国民的识字率很低。由于对识字率的界定不同,所以统计的数据也不一样。若以粗通笔墨为标准,识字率可达30%。若以能记帐、写信、作文、写诗为标准,则识字率仅有5-10%26  据有关学者考证,此识字率可能比当时中国的实际水平偏高。即使如此,具有此种教育水平的公民去推动政治参与,其情形可想而知。近代中国的收入分配状况是相当不平等的。据统计1887年时,国民所得的21.14%,为占人口总数的2%的最富有士绅阶层所占有,其余归普通公民所得,按人均指数计算,最富有阶层人均所得是普通公民人均所得的13.23倍。从农村状况看,农业所得到1936年时,大地主人均所得为582.27元,其他农业人口人均所得39.54元,前者为后者的15.56倍。27  因此,在近代中国,由教育、收入等因素构成的社会经济地位结构是相当不平等的。这种状况会使得处于地位结构下层的公民产生较低的政治功效感和政治能力感,导致一种参与态度的冷漠,从而影响政治参与水平。

    3、政治体系自身状况。此亦是影响政治参与的一个关键因素,在发展中国家尤其如此。一方面,政治体系自身的稳定状况如何将直接影响政治参与的状况。在一个社会动荡、政治纷乱的政治体系中,政治参与是难以保证的。另一方面,政治参与的水平、程度在一定意义取决于政治体系是否提供了充分平等的参与的机会和途径。一个政治体系的民主程度化愈高、为公民提供的政治参与的机会和途径就愈多。满清王朝是一个高度集权的封建专制政体,这就决定了它不可能为民众提供平等的参与机会,在其统治摇摇欲坠的末期,迫于政治改革的巨大压力,才勉强、缓慢地推出新政措施,以缓和日趋高涨的改革呼声。清末新政是一种外源性的被动改革,是清统治者极不情愿的。它虽以立宪民主为改革目标,但无论是在中央还是在地方其民主推进范围力度是相当有限的。地方上,虽然各级代议机构是通过选举产生的,但推动各级选举过程时的限制是很严格的,特别是选举权、被选举权在财产、教育、性别等方面的限制,使得绝大多数的国民失去选举资格和被选举资格,其所提供的参与的平等机会和途径是十分有限的,使当时政治参与的水平深受影响。民国初期,从1916年至1928年国民政府成立,中国名义上获得统一这一期间,中央政府为各军阀相继把持,他们在政治上的争权夺利造成了当时中国社会的严重政治危机,使得中国政局处于极度动荡之中。在军阀时期的12年中,北京的全国性政府令人手足无措地变动无常,7个人当总统和国家首脑,其中一人是两次,实际上等于8个首脑。除此之外有4个摄政内阁在短暂的过渡期间管理政府,还有一次满清皇帝的复辟。学者们列举出24个内阁、5届议会或国会、至少4种宪法或基本法。人物机关以及法律上和政治上的变更过多。28

    近代中国的政治参与基本上是一种动员参与,需要政府的大力推动。政治动荡不已、政策因人而异。各路军阀为稳定自己的政权而忙乱不堪,还有何心思去推动政治参与。为了政治上的斗争,各路军阀常常付诸武力,造成了本世纪初连绵不绝的军阀混战,社会在军阀的战火中动荡不安,根本保证不了推动民主制度的安定环境,地方政治参与随着地方自治一起处于一种飘摇不定的状态。仅河南省而言,地方自治于1919年再起后,曾于1924年和1929年两次因军阀混战而告中断。29  及至国民政府时期,虽欲在地方治自上有所突破,但由于国内国际形势的演变,民族国家面临生存危机,国民政府为稳固统治,以保甲制度代替地方自治,以选举、投票为主要形式的政治参与也遂告中断。

    4、一个社会的政治文化状况对其政治参与也有重要影响。政治文化的形成一般与一个国家的历史传统密切关联。在构成政治文化的要素中与政治参与相关的因素有:公民的政治功效感,对政治体系的信赖感和支持程度,政治责任感等。G·阿尔蒙德和维巴在《公民文化:五国的政治态度和民主》一书中,把政治文化分为三种类型:地域型:个人对政治体系的存在浑然不觉或只朦胧意识到一个中央权威的存在;依附型:成员对政治体系施加的影响持积极或消极的评价,在行为上受政府影响,而不愿积极影响政府;参与型:成员对政治体系有积极的参与取向,确信自己能够影响政府决策或领导者的行为。30近代中国的政治文化尚处于地域型到依附型之间。就一般民众而言地域型程度较高,而对于一般地方精英(乡绅)来说则多属于依附型政治文化。民众在这两种政治文化影响下,或者是不去参与或者消极被动参与,而且当时地方自治推行过程中,由于选举资格方面的限制,一般民众没有资格去参与。从这些方面来说,近代中国的地方政治参与的水平是相当低下的。

     

    四、结论

    近代中国(清末民初)政治发展面临的一项艰巨的任务,就是古代传统专制政体向近代民主政体的转变。这种转变不是由其内部机制的发育而主动产生的,而是受外力的压迫和影响而被迫发生的外源性的转变。民主理念的传播和民主制度的尝试对此种转变的影响和作用是巨大的。西方的欧美式的代议制度作为一种政治实践初次试行于中国。从中央到地方,在建立各级代议机构的过程中,政治参与也首次萌芽于中国古老专制的大地上。由于长久的专制政治的深刻影响和政治参与行为的首次试行,使得政治参与很不完善,无法与西方成熟的政治参与制度相提并论。因此,我们称中国近代政治参与属于萌芽时期。

    近代中国的政治参与可贵之处在于它的萌芽,重要意义在于它属于首创。在此之前,封建专制统治中国达两千年之久。中国国民的政治生活中既无民主又无自由,他们只能被动地接受专制制度的统治,没有机会去关心政治、参与政治。政治参与在专制统治制度下根本没有生存和发展的机会。这种状况从根本上严重地阻碍了中国社会的正常发展。与世界上发达国家相比,中国由盛到衰,远远落后的事实在一定程度上即根源于此专制制度影响,造成了近代中国落后被动的局面。近代中国政治参与,首次打破了封建专制制度的铁笼,民主观念和制度在中国大地上孕育和萌芽,为中国的政治生活注入了活力因素,这是中国近代政治发展的一个创举,其重要意义既在于此。虽然当时政治参与的基础、水平不发达,政治参与的模式非常有限,但是以推行地方自治、建立地方代议机构为主而导致的地方政治参与是在全国范围内开展的。当时在全国的绝大部分省份都选举产生了省级代议机关-谘议局,绝大部分省份也都为推行下级地方自治(府州县、乡镇两级)而付出过不少的努力,不论其成功程度如何这种政治行为的影响却是遍布于中国的基层,使得传统中国国民的地域-依附型的政治文化心理受到第一次的震动。这是一种意识和观念上的冲击和影响。清末时期,地方各级代议机构的成立仅仅是拘于形式,代议机关受行政机关的制约很大,虽然如此,但即使作为一种形式而存在,其影响作用出是不可否认的。民初的各级代议机关不断地为各派政治势力把持利用,使之变成了一种工具。但每一派政治势力都不敢冒然抛弃它,却都极力从中为自己的统治寻求一种合法性,这也从反面说明了民主制度的影响力,政治参与并不是可有可无的。民主的观念经过近代地方政治参与实践的推动,更进一步地深入到中国国民观念当中,民主制度也成为中国政治运行机制中不可或缺的,成为促使中国政治发展的精神动力,因此,我们首先应对近代中国的地方政治参与持一肯定的态度。正是因为中国近代地方政治参与属于首创,所以其自身是很不完善的,存在着很多的问题与不足。

    首先,清末的地方自治,是清政府在内外压力交困的形势下被迫启动的。是一种外源性的被动的地方自治,民国初年,由于向近代民主政体的转变已成为一种势不可挡的潮流,无论是袁世凯还是其身后的各路军阀,也都不敢逆潮流而动,都把推行民主和地方自治作为自身统治取得合法性的一块招牌。因此在清末民初,由推行地方自治而出现的地方政治参与,并不是中国社会内部政治成熟的自然产物,而是一种外源性的被动的一种政治行为。实质上,所谓的地方政治参与,只不过是统治者维持政权或获取政权的一种手段而已。亨廷顿和纳尔逊在研究发展中国家的政治参与得出结论认为:在一个社会中,政治参与扮演的角色取决于共它变量和目标的重要性。取决于该社会的领导所采取的发展总战略。对于大多数精英来说,政治参与至多是一种手段,而不是一种价值。在精英统治的社会中,政治参与不是一个唯一目标,社会中还存在着其它目标,如民族独立、社会发展、巩固权力和取得权力等,精英们对这些目标的关注程度如何,将影响政治参与的状况。31 对清末的统治者来说,政治参与不是他们的主要目标,推行的地方自治只不过是为了缓和矛盾和应付日益高涨的民主呼声。从国家与社会的关系来看,国家权力对社会的控制具有一定限度的自主性和合法性。清末地方基层有保甲、乡约等基层组织。但国家权力大概只能推行到县一级,便难以继续,其中原因便是县以下的各级机构,大都为地方士绅(地方精英)所控制,地方士绅行使着地方政府的公共职能如维护治安、举办公益事业等。此种国家与社会关系的状况在稳定的环境下尚可维持。但到清末满清面临内外交困的压力的时候,其不适应性就表现出来。为了改变上述国家与社会关系中政府对于地方基层控制的无力状况,清统治者也顺应潮流,推行地方自治,但其目的却是要去寻求一种国家权力和基层社会的一种新型关系,将权力向地方延深,而非真正推动地方自给。对民初的各路军阀来说,如何获得权力是他们的首选目标,推行民主制度和地方自治也不是其真心所愿,只不过是借以击败对手的手段。因此,地方自治被当作了手段,地方政治参与成为政治精英追求其他目标的意外结果或者是副产品。

    第二,近代中国的地方自治尚属于精英政治(地方士绅)的阶段。当时的中国社会,民众的智识水平还处于一种较低水平,他们对政治参与知之甚少。更主要的原因在于,清末民初时,在各级地方代议机构选举产生的过程中,政府在财产、教育程度、性别等条件上对选举资格和被选举资格做了严格的限制(民初有所放松)这样使得广大民众无法参与政治,选举投票仅仅是地方士绅(地方精英即有钱、有知识的人)的事情。各级选举产生的议员也都是尽是地方精英。民初在选举资格和被选举资格的限制上的放松使得普通民众具备了选举资格和被选举资格,但由于其智识水平低下,不知选举为何物,政治参与者被地方士绅所左右,选举结果仍为地方士绅所控制。也是一种地方精英政治。这种地方精英的政治参与,不仅仅是中国社会推行民主制度的一种必然结果,而且在大多数国家的政治参与过程中,大都存在着这样一种精英政治控制政治参与的阶段。

    第三、近代中国的地方政治参与基本上是一种动员参与。动员参与是指参与者受外力策动而发生的影响政府决策的活动,是与自动参与相对而言的。这种政治参与的模式是与当时中国的社会状况密切相联系的。社会经济的发展水平不仅影响着政治参与的水平,而且也对政治参与的模式产生影响。若从长时段的宏观考察来看,动员参与模式一般发生在社会经济发展水平较低的国家,而自动参与模式,则发生在一些发达国家。上述在考察影响近代中国政治参与的诸因素时对中国当时的社会经济发展水平已有论述。就近代中国的社会经济发展水平而言,是与这种动员参与这种模式相适应的。从当时中国地方政治参与的状况来看,基本情况也是如此。清末民初的地方自治基本上是由政府推动的,政府在其中所起到的作用是很大的。从制度层次看,政府都为不同层次的地方自治制定有关的自治法令并颁布实行。从操作的层次看,地方自治亦是由上而下,层层推进。政府为此设立地方自治研究机构,培养地方自治人才,筹措自治经费等等。具体的选举投票也都是在各级政府的推动监督下完成的。从国民的个人层次看,对政治参与报一种冷漠无所谓的态度。一般的民众并无自动参与的要求,按照阿尔蒙德和维巴的分类,中国的国民属于地域型和依附型之间的水平,即使地方政治精英对推行地方自治的态度不热情,有的甚至极力阻止反对,引发出许多地方自治的风潮,这在当时的各省份如江苏、山东、河南都存在这种现象。我们可以说近代中国的地方政治参与是在外力(政府)的策动下而发生的,是一种典型的动员参与模式。

    第四,近代中国地方政治参与的多舛命运表明,没有一个稳定的政治体系,就不可能保证政治参与的健康顺利地进行。关于动荡的政局对政治参与的影响,前文已有论述,此不多赘。

    近代中国地方政治参与是一个很复杂、宽泛的问题,本文的研究只是其中的一个部分。从时间跨度上看,主要集中于19081937年左右,从地方政治参与内容上看,是仅局限于地方自治的选举投票方面,只所以这样,主要是为了减轻研究的复杂性和难度。至于其它方式的政治参与的研究,将留待以后另文处理。

     

    (原载《东岳论丛》2000年第2期)

    

      释:

    1《中国大百科全书·政治学》,中国大百科全书出版社,1992年版,第485页。

    2《布莱克维尔政治学百科全书》,中国政法大学出版社,1992年版第563页。

    35202431 塞缪尔·亨廷顿等著:《难以抉择:发展中国家的政治参与》,汪晓寿等译,华夏出版社,1988年版,第412-13698543-44页。

    4王浦劬主编:《政治学基础》,北京大学出版社,1996年版,第214-220页。

    68101417 张玉法:《清末民初的山东地方自治》,载《中央研究院近代史研究所集刊》,第6期,民国666月出版。

    712 钱端升等:《民国政治史》,第一编,24,上海书店,据商务印书馆1945版影印。

    911131618 张朋园:《近代地方政治参与的萌芽——湖南省举例》,载《中国近现代史论集23,第二十一编,民初政治()》,台湾商务印书馆股份有限公司,中华民国756月版。

    15 乔·萨托利:《民主新论》,冯克利等译,东方出版社,1993年版,第69页。

    19 罗荣渠:《现代化新论》,北京大学出版社,1993年版,第335页。

    2122232527 章开沅主编:《比较中的审视:中国早期现代化研究》,浙江人民出版社,1993年版,第225-227215425552228页。

    26 吉尔伯特·罗兹曼:《中国的现代化》,比较现代化课题组译,江苏人民出版

    社,1995年版,第246页。

    28 费正清等编:《剑桥中华民国史》,上册,刘敬坤等译,中国社会科学出版社,1993年版,第246页。

    29 沈松侨:《从自治到保甲:近代河南地方基层政治的演变,1908-1935》,载《中央研究院近代研究所集刊》第18期,民国786月出版。

    30 参见G·阿尔蒙德等:《公民文化:五国的政治态度和民主》,徐湘林译,华夏出版社,1989年版,第1章。

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