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  • 实现县域善治需要发挥多元治理主体的作用
  •  2011-12-09 15:09:15   作者:马宝成   来源:   点击:0   评论:0
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  • 实现县域善治需要发挥多元治理主体的作用

     

    马宝成

     

    当前,县域治理正值一个特殊的重要时期。为维护基层社会稳定,中央正在全方位加强县级政权建设。县域治理在中国整体治理中的重要性日益突出。应该如何搞好县域治理,实现县域善治,化解基层社会矛盾和冲突,维护基层社会和谐?笔者在此从国家与社会关系的角度对这个问题作一粗浅分析。

    一、县域治理中基层国家权力的强化

    当前,为了应对复杂多变的基层治理局面,中央采取了一系列重大措施,加强基层国家权力的力量,发挥其在县域治理中的重要作用的,主要表现在以下方面。

    第一,加强县委书记的选任管理。前不久,中共中央颁布了《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》。其中值得关注的内容主要有:一是特别强调县级政府的特殊重要地位,以及县委书记队伍建设的特殊重要性。二是特别要求县委书记必须熟悉三农工作和基层情况,能够应对复杂局面,善于做群众工作。三是该规定明确要求,县委书记的选拔任用,应该按照程序报经省委常委会议审议。四是规定了县委书记的培训和民主测评,要求县委书记培训要制度化,新任县委书记的任职培训由中央组织部统筹组织实施。这些措施旨在加强县委书记的严格管理,一方面,要发挥县委书记在县域治理中的作用,另一方面,要对县委书记的权力进行严格的监督制约。

    第二,强化县级官员的教育培训。主要做法就是县委书记以及县级其他重要部门的“一把手”直接进入国家级干部培训机构接受专门培训,目的在于加强县委书记和其他县级官员执行中央政策的能力和意识。从200811月开始,县委书记、公安局长、法院院长、检察长、国土局长、纪委书记的培训在不同的培训机构展开。培训的内容在于如何提高县级官员正确处理群体性事件和突发事件,妥善协调化解基层社会矛盾,维护基层社会稳定。除此之外,市场化培训规模也悄悄地快速扩大。北京大学、清华大学等高校与中央政府部门、地方政府的合作培训越来越多。其中直接针对县级官员的培训不在少数。这也在一定程度上说明,地方政府通过加强培训提高县级官员政策执行能力和水平的努力在逐步加大,适应了中央加强县级官员管理的需要。

    第三,在应对复杂多变的基层社会形势,特别是处理基层群体性事件和突发事件中,强调基层党组织主要负责人的责任和作用。比如,针对村民自治存在的问题而引发的一些群体性事件或者恶性暴力犯罪案件影响基层社会稳定的突出问题,《关于加强个改进村民委员会选举工作的通知》对县委书记和乡镇党委书记的责任明确规定:明确“提倡按照民主程序将村党组织书记推选为村民选举委员会主任”,“发挥村党组织的领导核心作用”;明确了县党委书记是村委会选举工作的第一责任人,乡镇党委书记是直接责任人。

    在笔者看来,以上一系列的重要措施,与在此之前的较大范围的“强县扩权”改革措施在战略部署上是一致的,目的都是为了加强县级政权建设。作为地方行政管理体制改革的重要内容,“强县扩权”的主要内容包括两个方面:一是下放部分经济管理权和社会管理权给县市政府,主要目的就是把本属于地级市的部分经济管理权限和社会管理权限下放给县级政府。2005年始,浙江省将县()党政一把手的任命权收归省管,从而强化了省对县的直接管理,扩大了省和县的管理权限。二是在财政体制上实行“省直管县”,主要做法就是财政拨款与结算由省直接对县()。到20089月,全国有24个省对818个县进行了省直接管理县财政体制的试点,有8个省共选择219个县进行了强县扩权等省直接管理县的试点。

    毫无疑问,无论是加强县委书记的选任管理、强化县级官员的教育培训,还是在此之前的“强县扩权”种种改革措施,其直接结果不仅强化了中央对基层国家权力的管理,同时也直接强化了基层国家权力。

    二、县域治理中基层国家权力的规范

    实现县域善治,不仅需要强化基层国家权力,而且也要注重基层国家权力的自我规范与自我监督。对于这个问题,一些地方作了一些改革创新,如党内民主、行政三分制等比较好的探索,这对我们做好基层国家权力的自我规范具有重要启示。

    首先,发展党内民主是基层国家权力自我规范的有效方式。从国家权力角度看,县域治理的核心是县级党组。不涉及这个基层权力核心的一切治理都只能是边边角角的改革,不可能收到实际效果。在目前的基层政治权力格局之下,发展基层党内民主是规范基层国家权力重要途径,也是搞好县域治理的重要措施。从民主发生机制来看,党内民主与人民民主具有内在一致性,把发展党内民主与发展基层民主连接起来具有现实可行性。当前很多地方开展的基层党内民主创新,如县级党代表直选、党代表大会常任制、公推公选和公推直选等,对于规范基层国家权力具有重要推动作用,也会对实现良好的县域治理产生深远影响。一些具有民主价值的举措,如公推公选和公推直选可以在条件成熟时,由乡镇一级扩展到县一级,实现县委书记的党内直接选举,扩大县委书记的党内群众党员基础。这一改革,不会造成县级党组织的失控,对此无需太多的顾虑。

    其次,搞好县级行政系统内部的自我规范。随着行政管理体制改革的不断深入,地方行政管理体制改革也取得了重要成就,积累了很多有价值的经验做法。这些经验做法对于规范地方政府权力具有重要意义。例如,最近深圳市政府推出的“行政三分制”改革,人们对此寄予厚望。主要做法就是遵照决策权、执行权、监督权分开的基本原则,在具体改革设计上,将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块,使权力相互制约,相互协调。再如,一些地方政府推出的大部制改革,等等。这些地方政府系统内部改革,目的在于规范基层国家权力、提高行政效率,发挥地方政府在区域治理中的主体作用。尽管这些改革不一定发生在县级政权层面,但是,对于县级行政系统内部的自我规范具有重要借鉴意义。

    再次,推进系统化的县政改革试点。所谓系统化的县政改革就是包括党委系统、人大系统、政府系统和司法系统在内的县级政权的一揽子改革。这是一项长远的改革规划,其具体构想是:开展以县级人民代表专职化为起点、以政治分权为杠杆、以司法制衡为保障的综合县级政治改革,使县级政权有足够的地方社会和经济管理权,同时,使县级政权及其主官的权力受到有效的制衡和监督。通过建立既对中央负责又对地方民众负责的县级政府,促进县域经济在城乡两地协调发展,推进农村建设和国家建设。这是一些学者提出的改革设想和主张,尽管目前还没有付诸实践,但是对未来的县政改革也不失为一种有益的参考。

    三、县域治理中基层社会的角色

    从治理的内在特征来看,实现县域善治,还要发挥其他治理主体的作用,要注重依靠基层社会力量的发展。为此,要扩大各种形式的民众参与,逐步提高民众的民主意识,培育基层社会自主性。当前,地方治理中的一些有益做法,如基层群众自治、民主恳谈和参与式预算改革都是扩大民众参与的主要形式,对于培育基层社会自主性,发展基层社会力量具有重要作用。从目前实际看,具体途径可以考虑以下几个方面

    第一,搞好基层群众自治,发展基层社会力量。要逐步扩大基层群众自治范围,规范民主实践,提高广大干部群众的民主法治素质。进一步完善和落实好现有的基层群众自治制度,切实保障群众应当享有的民主权利。要不断丰富民主形式,创新民主内容。在广大农村,认真作好村民自治工作。在城市社区搞好居民自治工作。统筹发展城乡村(居)民自治和社区建设,推动城乡社区在发展民主自治、加强管理服务上实现良性互动、共同进步。实现基层国家权力和基层社会的互动,建立健全民众利益表达机制、切实维护基层民众权益。

    第二,发展基层“协商民主”,培养基层民众的参政议政能力。民主恳谈是“协商民主” 主要形式,它扩大了基层民众对公共事务的参与程度、知情度,增加了基层民众在基层公共事务决策上的发言权,同时也有助于培养和锻炼基层民众的参政议政能力,提高基层社会的自主性;增强了基层决策的科学性,降低了决策成本,经过民主恳谈的基层决策更能够得到民众的认可;加强了基层政府和基层民众之间的沟通与交流,融洽了干群关系;民众代表可以监督、变更和修改基层政府预算,政府官员的行为必须公开,以接受监督,这在一定程度上增强了基层决策的透明度,加大了民众对基层政府的监督力度。

    第三,发展基层非政府组织,提升基层社会关联。这是发展基层社会力量的一个着力点。实践证明,非政府组织在一定程度上能够促进社会行为的理性化,能够帮助公民实现利益需求,能够促进公民合作的实现,有助于公共政策的落实,有助提高于政治民主化水平。但是,基于中国特殊的国情,非政府组织尚在成长期,仍然存在一些亟待解决的问题,影响了非政府组织自身的健康发展,对于发展社会力量是不利的。就县域治理来说,发展基层非政府组织也是发展基层社会力量的有效途径。要通过转变观念,、规范管理、加强合作等途径发展基层非政府组织,使之成为提高基层社会自主性、增强基层社会力量的重要载体。

    四、基本结论

    从上述考察发现,在县域治理过程中,县级政权作为国家权力在基层社会的延伸,其力量正处于不断强化的过程中。这不仅是政治发展的客观规律,也是我们经济社会发展的现实需要。治理理论的兴起,使得社会力量受到高度重视,很多人开始强调国家与社会的相互依赖、相互合作和相互增权。因此,县域治理需要解决这样的问题:一方面,中央国家权力强化了基层国家权力的管理,期待基层国家权力在县域治理中的有效性发挥;另一方面,基层社会面对强化的基层国家权力不能束手无策,必须通过各种形式的创新来提高自身力量,加强对基层国家权力的制约和监督。

    (该文发表于《探索与争鸣》,2009年第11期)

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