【摘要】农村社会组 织在农村依法治理中具有不可替代的地位和作用。它的积极参与有利于调和平衡不同主体的利益关系,化解农村社会矛盾,促进农村社会的和谐。当前,维护农民权 益、建立畅通的农村公共利益表达机制已刻不容缓,这对于发育不足的农村社会组织的发展来说至关重要。为此,我们需要营造畅通的利益表达机制,保障农村社会 组织乃至农民平等自主地参与发展;保障农民土地权益,加大对农业以及农村社会组织建设的投入和扶持;从制度上加强权利扶贫,切实保障农村社会组织乃至农民 的发展权。
【关键词】农村法治;农村社会组织;乡村治理
农村社会组织是 指由农民自发组织的,或者是在政府推动和支持下组织的,但参与主体主要是由农民构成,其目标在于更好地实现农民的政治、经济、生活利益或完成某种社会保障 功能而组建的一切社会组织。目前,农村社会组织主要是指村民委员会自治组织,还包括农村社会合作经济性组织、农村社会服务性组织、农村社会维权性组织等。 相对于政府组织,农村社会组织主要有四大供给职责和任务:一是协助乡镇政府开展各项公共服务,包括政治、经济、文化、教育、卫生、管理等;二是组织实施各 级政府在向农村供给公共品过程中需要配套的项目服务;三是兴办社区范围内的各项公益事业,包括水、电、路、农田基本建设、植树造林、村容整治等;四是对社 区居民提供必要的社会救助和力所能及的集体福利等社会保障。①由此可见,农村社会组织不同于其它社会自治组织,如果没有以农民为主体,体现农民意志和利益 的农民组织,建立新农村就缺乏真正的行动主体,农业和农村民展等就难以得到真正实施。②其在农村依法治理中具有不可替代的地位和作用,因而推进和保障农村 依法治理中的农村社会组织参与显得尤为重要。
一、农村社会组织参与与农村法治的关联
扩大农村社会组 织有序的政治参与既是时代的选择,也是历史的趋势。因此,中共十七大报告指出,人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自 我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督,是人民当家作主最有效、最广泛的途径,必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。可见,扩大 基层民主是社会主义民主政治建设的重要内容。作为基层民主的重要组成部分,依法治理农村是我国社会主义法治建设的一个重要子系统,在很大程度上依靠农民自 主管理以及基层政府与农民的合作。因此,从理论上对农民的政治参与进行正确的引导,从制度和组织上对农民政治参与的行为进行规范,探寻出一条符合中国国情 的农民参与乡村事务,农村社会组织参与农村依法治理的道路则至关重要。
首先,农村社会 组织的参与有利于化解农村社会矛盾,推进农村依法治理。农民参与乡村治理的觉悟和意识的提高是农村法治的重要内容和保障。当前农村存在着不少急需解决的社 会问题,诸如分配失衡、贫困差距拉大、教育不公、社会治安形势严峻、封建迷信思想泛滥、环境污染严重、群众合法的利益表达渠道不畅等等。这都需要有一个解 决这些问题的有效机制。农村社会组织不仅在生产和经营上为农民进入市场提供一个渠道,为农村和农业的发展提供一个新的行为方式,而且可以在政治上为农民处 理各类社会问题、化解各种社会矛盾提供了一个适宜的平台,也为农民提高自身素质提供了不可多得的机会。这一点,诚如简·科恩等人所言,“由于个人在一个文 化传统中成长并参与群体生活,所以他们就内化着价值取向,学习一般的行动能力并形成个人认同与社会认同”③。也就是说,农村社会组织的各种活动,不仅在广 大农民中传播了科学技术,促进了农村就业,完善了农村社会化服务体系,而且推广了民主意识,提高了农民的觉悟。这样,农民在自我服务、平等合作、相互帮助 中就自然而然地增强了诚信意识、竞争意识和市场观念,以这种整体、全面提升了的整体素质,一旦参与社会生活,对于化解邻里纠纷,处理社会矛盾,维护社会稳 定,巩固基层政权,促进农村精神文明建设和城乡协调发展等等都具有极其重要的作用和意义。
同时,农村社会 组织参与能协调和平衡不同主体的利益关系,促进农村社会的和谐。目前中国农村经济社会发展尚处于低水平的初级阶段,政府不可能充分满足农民个体的政治、经 济、文化、社会福利、社会地位等方面的利益要求。但是,农村社会要达到和谐状态,就必须要求利益的平衡,必须让这些得不到利益实现的农民个体有其倾诉的机 会和意思表达的渠道,让他们有自己抱怨的场所和发泄的途径,而这都需要农村社会具有足够的弹性。社会学家科塞曾经提出经典的“安全阀”理论,④即:安全阀 可以使过量的蒸汽不断排除,而不破坏整个机构,任何一个社会都应有自己的社会安全阀机制,这样一个安全阀机制可以充当发泄敌意的出口,及时排泄积累的敌对 情绪。而农村社会组织由于其利益主体代表类型的多样性和灵活性,不仅能保障农民最基本的政治经济权力、为农民得到平等的市场交换权利,而且可以充当农村社 会善制与和谐的“建议箱”和“发泄孔”,组建起农村社会的安全阀机制,增强农村社会的弹性,减少单个农民个体与社会正统力量的冲突与矛盾,尽可能使矛盾消 除在萌芽之中,及时协调和平衡不同主体和群体的利益关系,推进农村依法治理。
二、农村社会组织发育不足与农村法治的缺失
农村法治的关键 问题在于使农村的各种利益主体的权益都得到应有的保障,利益主体之间的矛盾得到及时合理地解决。然而,任何一个社会不管其制度与政策如何完备,都不可避免 的会产生各种各样的矛盾与纠纷,这是一种正常的社会现象,其本身也不会对社会稳定构成过大的威胁,而且正是因为有了矛盾,才使社会在解决矛盾的过程中不断 得以向前发展,关键的问题是矛盾与纠纷发生后如何解决。
现代政治实践证 明,一个阶层或集团利益表达的力度与有效性往往取决于其自身的组织化程度。由于我国政府在解放后逐步取消了农民协会,农民至今还没有专门代表自己利益的社 团组织,缺少利益表达的组织依托和阶梯。而村民委员会自治组织对农民的利益表达作用有限,村委会职能的行政化倾向正使其逐渐异化为乡镇政府的下属机构,其 代表农民利益的初始意向日益削弱。国家和政府对设立农民组织顾虑太多,缺乏积极性和热情。农民本身又太分散,组织成本高,因此无法有效地维护农民的利益。 我国农民上访趋势有增无减的现象正与此紧密相关。农民利益表达渠道的错位与缺失,农民的矛盾得不到及时解决,是激化农民集体上访的重要原因,这与构建社会 主义和谐社会的要求是不相适应的。如果利益表达的渠道畅通,解决利益矛盾的措施有效,这些冲突一般都不会上升到政治和意识形态的层面。
因此,维护农村 的社会稳定,构建和谐农村,亟待建立和完善农民利益表达与沟通渠道,从而大幅度减少农民暴力的非体制性参与事件。而农村社会组织在维护农民权益、建立畅通 的农村公共利益表达机制方面优势明显。农村社会组织之所以能为农民带来帮助,关键的一点在于它已经不是单个的农户,而是一群组织起来的农民。通过借助农村 社会组织这种社会团体的活动,农民的力量可以大幅度增长。也就是说,由于采取了社会团体这种存在方式,农民已经相当程度地克服了一盘散沙的缺陷,获得了较 以往要大得多的力量,令任何个人、组织甚至政府都不得等闲视之。实际上,也正是因为看到了这一点,不少地方在农村依法治理的时候,便将与农村社会组织的联 系作为了与农民沟通的一个重要通道。而这样做的结果,就是对话双方既能最大限度地取得共识,又能将某些可能酿成不良后果的事件消除在萌芽状态。当然,在如 何维护农民的权利的38问题上,任何农村社会组织的活动都要保持在法律的框架之内,不能随意采取一些与国家的法律法规以及中央的方针政策相违背的举措。因 此,从我国当前的实际出发,健全和完善农村公共利益的政治表达机制,依法设立和健全各种农村公共利益政治表达的多元化农村社会组织。
三、农村社会组织参与与农村法治空间重塑
法治社会应当特 别关注在社会中处于不利地位的群体。当代中国法治社会则要求对农村社会组织乃至农民发展权予以尊重和保障。在我们看来,尊重农村社会组织乃至农民发展权, 则是指任何组织和个人都负有不得对农村社会组织乃至农民的经济、社会、政治和文化发展权利进行干涉的义务,必须尊重农村社会组织乃至农民拥有的资源、机会 及采取一定行动单独的或联合的获得必要资源与机会的自由,以满足农村社会组织乃至农民发展的需要。而保障农村社会组织乃至农民发展权,就是按照公平、公正 的原则,通过运用公共权力对社会资源进行重新分配,给予农民以特别的保障;或者运用公共权力,通过创造条件,排除妨碍等方式,给予农村社会组织乃至农民以 特别的保障。具体而言:
第一,营造利益 表达机制,保障农村社会组织乃至农民平等自主地参与发展。当前农民利益得不到保障,一个重要原因就是农民没有自己的利益集团和利益组织。1979年联合国 通过的《农民宪章》提出:鼓励农民组织起来,以便通过其亲身的参与,开展自救活动。在美国,存在很多农民组织,这些组织通过农民手中的选票,影响美国的政 治活动,促使美国政府实施一系列有利于农民的政策。在台湾,农会组织在沟通政府和农民、农民和市场中起到中介的作用,农会对于维护农民权益、推动农业生 产、建设农村社会等发挥了极为重要的功效。我国应通过相应的制度和政策,鼓励农民组织农业协会或者农会组织,提高农民组织化的程度,当前的关键是要转换村 民委员会自治组织的工作职能,改变村委会组织目前在农村事务中单一的“政府代言人”的实际情况,使其既能反映政府要求,也能在农民利益表达方面起到应有的 作用。而要使得村委会组织切实维护和实现广大农民的利益,畅通农村公共利益表达的渠道,就必须培育村委会组织在农民利益表达方面的服务意识与服务观念,按 照《村委会组织法》的要求,真正发挥村委会作为农村的“自我管理、自我服务、自我教育”的组织功能;当前的重要内容是政府对各类农业协会和农会组织不仅要 在政策上进行支持,还要保证农业协会和农会组织在事涉农民利益时的话语权。要依法确立农民自己的社团组织———农民协会的法律地位,制定促进农民协会事业 发展的法律法规,使广大农民在农业实践中有自己利益的代言人,为解决“三农”问题提供强有力的法律保证;要营造农民发展权的利益表达机制,还应注意引导农 民信访。“信访既是公民参政议政的特殊通道,也是群众维权的有效法宝”。⑤信访作为公民的利益表达渠道之一,无论是对政府来说,还是对公民,尤其对处于弱 势地位的农民来说,都有其存在的现实价值。当农民的利益诉求通过其他渠道难以实现时,只有进行信访,我们不应该压制信访,而是应该畅通信访渠道,妥善解决 问题,引导其在法律的框架内行动。最后,按照《农村合作社法》的要求,依法规范各种农村合作社会组织,提升农村合作社组织在农民权利表达方面的作用。
第二,保障农民 土地权益,加大对农业以及农村社会组织建设的投入和扶持。农村治理的核心在于土地的治理。我国《宪法》和《土地管理法》的规定表明,农村的土地归乡、村、 组三级集体经济组织所有。这样不仅造成农村集体土地产权关系混乱,产权主体不明,致使利益诉求主体的缺失,同时也导致政府、村委会和其他集体经济组织在利 益博弈中侵犯农民的合法权益,影响农民的发展。因此,“必须在法律上明确村民小组是农民集体唯一代表的地位,即农村集体土地的唯一法律代表。所有关于农村 集体土地的事宜都必须经过村民小组参与和审核,有关农民集体利益的一切事物也由村民小组代表,即村民小组享有农村集体土地的产权;同时给予农民对土地的完 整的使用权,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”⑥只有真正保障农民的土地权益,农民才能从土地经营中受益,农民的 发展权才有可靠的保证。当然,农村土地制度的改革应以渐进的方式,逐步推进,最终实现农民对土地有效管理。
第三,从制度上 加强权利扶贫,切实保障农村社会组织乃至农民的发展权。农民问题实质上是权利问题。我国农民贫困的根本原因是发展权的“贫困”。分析我国农民的现实状况, 我们可以看出,抑制农村社会组织乃至农民发展空间和机会,其影响比收入低下的影响更为严重。而造成农村社会组织乃至农民发展权“贫困”的原因有很多,如城 乡分治的二元模式、农民权利意识的淡薄、农民组织能力的缺乏、农村社会组织乃至农民发展权的法律缺失和对农民生存保障的不足。面对着当前农村社会组织乃至 农民发展权利的“贫困”,在解决物质贫困的基础上,应将扶贫的重点转向权利扶贫,切实保障农村社会组织乃至农民发展权。具体措施有:认真对待农村社会组织 乃至农民发展权利,将农村社会组织乃至农民发展权载入宪法,确立具体操作措施,保障农村社会组织乃至农民发展权具有切实可司法性,营造一个尊重农村社会组 织乃至农民发展权的法律环境;保障农村社会组织乃至农民平等地参与发展,营造农村社会组织乃至农民发展权的利益表达机制;废除现行户籍制度,实现迁徙自 由,打破城乡二元格局;确立农民土地所有权,加大对农业的投入和扶持,维系农民发展权的经济基础;提高农村义务教育水平,完善农村教育体系;改革社会保障 制度,建立并完善农村社会保障,将农民纳入社会保障体系中,等等。
只有依法组织农 民,才能更好地解放农民、发展农民,切实维护农民的合法权益。农民问题的解决,归根结底离不开广大农民群众对国家政治生活、经济与社会生活管理的积极参 与,其问题解决的关键就在于“要使群众认识自己的利益,并且团结起来,为自己的利益而奋斗”,⑦也就是要依法提高农民的组织化程度。
注 释
①中共宜昌市委党校课题组:《农村公共品供给主体及方式问题研究》,载于《三峡学刊》2007年第4期。
②于建嵘:《新农村建设需要新的农民组织》载于《华中师范大学学报人文社会科学版》2007年第1期。
③简·科恩、安德鲁·阿雷托:《社会理论与市民社会》,载于邓正来、亚历山大编《国家与市民社会》,中央编译出版社,第53页。
④孔德静:《科塞的“安全阀”理论对建设社会主义和谐社会的作用》,载于《湖北行政学院学报》2007年第2期。
⑤张清:《农民阶层的宪政分析》,载于《中国法学》2005年第2期。
⑥祝之舟:《中国当代农村集体土地所有权的法律分析》,载于《广播电视大学学报(哲学社会科学版)》2009年第4期。
⑦《毛泽东选集》第4卷,人民出版社,1991年版,第1318页。
【作者简介】
邓维立(1969-),女,山东莱州人,华中师范大学政治学研究院博士研究生,主要从事基层民主与法制建设研究。
来源:社会主义研究2011年第5期