• 年中,我去了中国两次,到了北京郊区、浙江、湖北、江苏等乡村地区观察、调查乡村农民选举,并与浙江大学政治系合作,组织了一个民意调查队(三位老师,六至七个学生)在浙江四个地区的十九个乡村进行了为期两个月的问卷调查,共收到1,245份有效问卷,大约有五万多个数据。现将我调查中的随感写出来,并针对一些问题作出简要的回答。

    一、浙江农民如何评价乡村选举

    海内外对乡村选举的褒贬不一。有的褒之为“伟大的民主成就,热烈赞扬”;有的贬之为“共产党的政治游戏”,不屑一顾。这些都是局外人的评价,我们需要听听农民自己的声音,他们对乡村选举的评价是极其重要的。现将民意调查中农民对乡村选举的评价作一简要的报告和分析。认为选举不公正的组又可分为下列四种情况:20.4%的人认为有人拉选票,5.1%的人认为“有作弊行为”,7.6%的人认为“领导说了算”,6%的人认为选举“没有代表选民的意愿”。关於选举拉票现象在1,245个填表人中,有338人(占31.2%)表示在“最近的一次选举中有人向我拉票”。有843人(占67.7%)表示在“最近一次选举中没有人向我拉票”。有774人(占60.2%)感觉到拉票现象越来越多。有趣的是,来自大姓的背景的填表人较少地认为选举有利於大姓的人(只占15%)。相比较,来自小姓背景的填表人较多地认为选举有利於大姓的人(占26%)。由上可知,浙江农民对村民选举持基本肯定、赞扬的态度(53.5%的人认为选举非常公正或公正,52.9%的人认为选举产生了公正的领导,70.7%的人认为选举很好或较好,42.7%的人认为选举有监督作用)。但是,村民选举存在著一系列问题:有1/3的填表人认为选举不公正,有60%的人感觉到拉票现象越来越多,有20%的人认为选举有利於大姓,17.3%的人认为选举有利於富人,26.7%的人认为选举“不好”或“很糟”,20%的人认为选举对村干部没有监督作用。

    二、简要分析

    在上述农民对选举的看法中,有一个有趣的现象:半数以上的人认为选举公正或较公正,或选举好或较好。但是一旦问到村级选举是否对村主任起监督作用,是否能促进村干部更好地为村民服务,持肯定态度的不足半数。为甚么农民对选举功效持较低的评价呢?这大概与现行制度有一定的联系。在浙江有些地区,村支部书记管经济大权,乡镇又派驻村干部,村主任的权限小。此外,乡镇领导和村党支部书记在相当程度上可以影响、控制确定候选人的过程。更为重要的是,村民选举只是民主制度的一个环节。只有选举,没有一套有效的民主监督制度,选举的功效必打折扣。村民选举必须有村民代表会议制度来配套。在我们的调查表中,有12个问题与村民代表会议制度有关,但绝大部分问卷填表人没有回答此类问题,因为许多村并未建立村民代表会议。

    此外,民意调查反映了一系列有趣的看法。日常谈话中,城市居民往往认为农民知识文化低、素质差,尤其是农村妇女,不识字多。因此,乡村选举是“民主超前”。但是,这次调查结果告诉我们,上述看法是城市人的偏见和傲慢。大多数农民对选举极为重视,因为谁当村委员主任与农民的切身利益有密切关系。很小比例的人(6.3%)填写了“对选举持无所谓态度”,这与一些城市居民认为农民对选举持无所谓态度的看法恰恰相反。非常有趣的是农村妇女的看法。在选举态度、投票行为、了解选举法等问题上,女性都比男性要低2-8%,这就是说妇女的政治参与确实要比男性低。但是低的比例不是十分明显,差距不如我们想像的那么大。另一方面,妇女对选举公正、选举结果等问题,给予正面、积极的肯定比男性要高几个百分点。

    中文报纸上有些文章非常强调家族宗派在乡村选举中的负作用,这又与我们这次调查结果不符。只有极少数人(1.5%)从家族宗派或姓氏立场投票。

    在富裕地区,不少小家族背景的人当选为村主任。在我们111个村主任随机抽样问卷中,有47人(占42.3%)来自於小姓背景。此外,只有20%选民认为“选举有利於大姓”。强调家族冲突,因而认为农村不宜搞选举,这或者是有人以此藉口来阻碍乡村选举,或者是有人在认识论上扩大了家族因素在选举中的作用。当然,在穷困边远山区,家族纠纷确实对选举产生了一点阻碍作用。

    三、为甚么选不出村委员会主任?

    有一个现象引人深思:乡镇领导担忧有些村选不出村委员会主任。对於乡镇领导来说,只要选举平稳进行,并且顺利选出村民委员会主任、副主任及委员,这就是成功的标准。浙江临海某官员得意地告诉我,某个乡17个村顺利选出村主任,只有一个村未选出。但是在另一个镇,14个村顺利选出村主任,另外六个村选不出村主任。在浙江丽水地区有20个村未选出村主任。

    选不出村主任怎么办?乡镇领导就任命村主任。这是为甚么有些乡镇领导违反选举法的一个客观原因。有些地方,乡镇领导采取了不同的措施,以保证选举顺利选出村主任。例如,绍兴郊区某乡镇领导严格控制候选人人选及数目,比如规定村主任候选人只有一个,这样选票就可相对集中,不会分散。丽水地区领导规定,先由村民选出三至五名不等的村民委员会委员,再由镇领导来确定谁当村主任。

    选不出村主任的原因众多。第一个原因与选举法有关。原《村民委员会组织法(暂行)》规定,候选人获得半数票始得当选。一些乡村之所以选不出村主任,就在於候选人得不到半数以上的选票。为保障候选人能获得半数选票,有些地方就限制候选人的人数。如果正式候选人减少,选票就可相对集中。由於村级选举直接和村民利益有关系,并且由於宗派、家族经济组织等因素的影响,乡村选举竞争激烈,选票相对分散。特别是,当某候选人由上级指定,并且作风不正、贪污腐化的话,他(她)就往往得不到半数以上人的支持。1998年九届人大常委通过了《村民委员会组织法(修订草案)》,规定当获得半数当选的名额少於应当选名额时,不足额的候选人在第二轮再选时以得票多者当选,但得票不得少於三分之一。这个规定获得了乡镇及其主持选举工作人员的普遍欢迎。他们认为,这样就可以大大减少选不出村主任的情况。从获得半数票当选,到得票多者当选,这是中国选举法在地方民主化过程中成熟或完善的标志。从民主理论上来说,获得30%的选票就当选是不符合大多数人的民主原则的。但是,从实践操作来说,降低获票人数的标准,可解决选不出村主任的问题。也许未来中国的民主实践可参考澳大利亚的选举法律及经验。澳洲选票有一尺之长,上有几十名候选人,以充分保障选举的竞争性。另一方面,澳洲有偏爱投票方法,选民对几个候选人按其偏好给予从高到低的选择。该计票方法复杂,需要相当的政治知识才可掌握。但是它有一条有利经验:不管选举结果如何,一定会有人当选。在澳洲的选举制度下,几乎从来没听说过有选不出的事情。

    选不出主任的原因还与经济条件有关系。例如,在浙江丽水水阁镇,镇上没有复印机、电视机,也没有选举经费。在该镇所属的一些落后贫困村里,没有人愿意出来竞选村主任,原因是经济太落后,当村主任没有补贴,全是义务工。

    华中师范大学农村问题研究所张厚安教授总结了一个成功选举所具备的三个因素:第一,乡镇领导重视选举,遵守法律,按程序办事;第二,让农民充分参与选举,让他们推选候选人,整个选举过程必须尊重农民的权利;第三,候选人的确定是选举能否成功的关键。农民总是不满意那些只由上指定但不合格的候选人。

    有了这三条,选举就会顺利、成功。相反,如果乡镇领导不重视选举,主观随意确定候选人,并且不遵守选举法的话,农民就会对著干,甚至故意选出早已死去的老村长!

    四、为甚么有些乡镇干部反对村民选举?

    我在搞社会调查时碰到一个有趣现象。在北京,中央干部提倡和支持村民选举,《人民日报》连续发表几篇社论大力推广村民选举。在农村基层,我所遇到的大部分乡镇干部则持消极态度。为甚么中央和宣传刊物提倡村民选举,而乡镇干部则大多反对村民选举呢?

    乡镇干部反对村民选举理由众多:民主超前了;农民缺少相应的教育文化水平;选出的村主任有时太多考虑农民利益而不贯彻上级的命令;此外,乡镇干部必须亲手布置、落实各项有关选举的工作,工作量大,风险大。稍有过错,就有可能被农民上告,被新闻工作者送上“舆论审判台”。最为关键的是乡村权力结构、权力关系和权力分配的变化。整个权力结构和分配的趋向是:被选出的村主任应该具有更大的权力,甚至构成对乡镇领导干部权威的挑战——因为他们还是由上级任命的。

    在现实生活中,只有少数人认为由上级任命的乡镇领导缺乏合法权威来领导由下选出的村主任,但是乡镇领导的行政权力确实受到了一定限制。一个明显的事实是:乡镇领导不能像过去一样在村里大吃大喝!因为选出的村主任不敢像过去一样乱用农民的钱财来招待上级领导。吃喝作风依然存在,但在村民选举搞好的地方,这种现象减少了。

    中国的政治老是这样:上有政策,下有对策。乡镇领导采取不同的策略来对付中央推广村民选举的政策。

    第一,少数人持积极支持的态度。这部分人认为,村民选举对稳定地方有极大好处。例如,某一乡镇在最乱的村实行彻底的“海选”,由农民自己推选候选人。这种没有上级意图点名的“真正”民主的目的在於:“搞不好村务是农村自己的责任!因为你们没有选好村主任。”结果是,这个最乱的村在村民选出的村主任领导下,实行了由乱到治。

    第二,虽然大部分乡镇干部持消极态度,但是他们不敢公开对抗村民选举的政策。他们努力按法律办事,每步工作例如公布、选举人名单、投票箱设置都按程序办事,以减少工作中的差错。在我们的调查中,村民选举的程序工作细致,农民对程序上的批评较少。民意调查结果发现,大部分农民对村民选举的程序持满意、肯定的态度。

    第三,乡镇干部采取各种操纵手段来保证自己权力的稳固性。例如,三门地区有些乡镇让党支部书记提名村主任,并由乡镇领导确认。在绍兴地区某乡,乡镇领导决定最后候选人名单。在丽水地区某镇,乡镇领导在选出来的村委员会中挑选出一个村主任。最重要的是,有的地区规定,村主任不管经济,村党支部书记掌管经济大权。在这种制度下,村主任虽然由村民选出,但其权力有限,乡镇领导仍然可以通过党支部书记贯彻其意图。

    也许有些人批评这些乡镇领导干部的作法是不民主的;也许有人认为这种做法恰恰体现了中国式的民主特点:民主选举和上级权威的结合。不管我们如何评价,乡村选举的推广必须依靠无数乡镇领导干部的工作。改变他们的思想和工作作风,是中国乡村民主化的关键之一。

    五、怎样才能选上村主任?

    村民选举的一个明显结果是影响了农村干部的政治行为方式。在没有选举机制的情况下,大多数村干部巴结乡镇干部,向上看齐是争当村干部的主要策略。然而,当村民每隔三年左右就有一次选举村干部的机会时,村干部能否当选为村主任就取决於他(她)能否获得大多数人的选票。於是,向下看齐、争取普通农民的选票就成为村干部的主要策略。他们为了得到村老百姓的支持,有时甚至要敢顶乡镇领导,捍卫村民利益。向下看齐比向上攀迎巴结更为重要,因为村是村干部立脚之根(自然,我们不能把向上与向下策略对立起来。选上的村主任往往善於做好两方面的工作。更为重要的是,有些乡镇领导定制度规定他们最终审定候选人名单,甚至从村民选出的几个村民委员中,任命一个当村主任)。

    下面我将通过一个个案来说明上述的村干部的政治行为方式的变化。浙江丽水某村一个现为建筑公司老板原为复员军人,连续三次当选为村主任,他总结了下述几条成功经验。

    第一,要想当选,必须注重平常积德,做好事。要想连任,压力更大,好事必须做得更多、更妙。这是选票的主要源泉。

    第二,在选举中,著重抓中间流动票。支持我的,毋需做工作;铁心支持他人的,也毋需做工作。成立一个不公开的竞选队伍(十人左右),预备几万元选举经费,请客吃饭,不送钱,这样并不违反选举法。

    第三,竞选口号是:“把致富的人选出来,带动全村致富。”此外,在请客吃饭时,说些亲切的话;如“请帮帮忙”,或“给我一个机会试试看”。

    第四,在选举日,如选举方式采取开大会形式时,布置自己的人马拉著那些中间流动份子一起填票,这样出於乡情面子,就可控制大部分流动票。如采用流动票箱方式投票,派自己的人跟著流动票箱,凡当面填票,可算得票,凡走到边上填票,不可算得票,由此可大致算出得票率。

    第五,选上村主任,不能有任何官架子。处处想把工作做好。而且,不能独裁权力,要靠村委员会委员们办事。放权给其他人,一则可得到这些人的支持,二则可减轻自己的工作负担。此外,不用村里误工费,当村主任为村民“白”干事。

    由上可见,村民选举机制确实使村干部采用民主方式和政治艺术处理干群关系。这种东西不是宣传的产物,而是乡村政治的现实需要,因而有生命力,可蚕根发展。此外,经济是基础。如果没有金钱的支持,越来越难当选为村主任。这使我们想起马克思、列宁对民主制度的批评:民主只是富人的天堂。此外,向下争取选票的政治行为方式也产生了另一种负现象:当选出来的村主任对村里不良之风不敢大胆处理。例如,农民违章建筑占公地,村干部睁一眼闭一眼,不敢处理,以防丢失选票!

    六、经济发展和乡村选举的关系

    经济发展及其条件和乡村选举的关系是一个有趣的谜。在有些地方,经济发展的要求压倒了民主政治的要求。要想村子致富便是让村领导集权办企业,乡村民主被视为经济发展的绊脚石。至少,民主被看成是第二位的东西。有些穷村宁要专权但能致富的领导人,而不要浪费金钱和时间的乡村选举。那些最穷的村,乡村选举搞不好。但使人困惑的是,那些极富有的村,往往是党支部书记掌权,选举仅仅是一个形式。只是那些经济水平中等和村选举竞争较激烈的村,才有一点真选举的味道。

    乡村经济状况和条件与乡村选举有著复杂的联系。在最穷的村,当村主任没有油水可捞,也没有补贴,因而无人或只有寥寥几人出来竞选村主任。在无锡大路头村,村里五个集体企业全卖给个人,集体财产空亏,出来竞选村主任的人寥寥无几。在浙江五云镇,六个穷村(人均收入低於二千元)在1997年换届选举中没有能够选出村主任及委员,占五云镇37个村的17%。相反,村主任选举在富村中竞争激烈,总有一两个被选上村委员或主任。

    乡村经济类型与选举也有一定的联系。在集体经济为主而且较富裕的村,如果村支部书记掌实权,他就会轻易操控选举过程。但是这种富裕村总有一些人要求公正的民主选举,因为选举带给他们一个要求公正分配集体财产的机会。单纯个体经济发展不会导致人们追求民主,唯有经济发展水平引出的公平分配集体财富才会导致人们支持乡村选举。

    在私有经济为主的村(如在温州),集体财富甚少,农民忙於赚钱,因而对选举的兴趣减少。也恰恰是在这种私有企业为主的村里,村支部书记手中没有集体财产或企业,他对选举控制的能力就减弱了。

    在那些既无集体经济,又无私有企业经济,并以农业为主的村里,农民政治参与程度更低,选举往往不理想。

    用T检验方法来看统计数字结果的可靠性。集体经济为主的村和私有经济为主的村的平均政治参与指数之差通不过T检验(10%水平)。但是,集体经济为主的村和非集体经济农业耕作为主的村之间的平均政治参与指数之差可通过T检验。这就是说,一般来说,集体经济为主的村民比非集体经济的以农业耕作为主的村民有较高的政治参与(多两分),此统计结论经T检验方法确定为可信的。

    乡村经济的商业化,特别乡村的城镇化,对选举也产生一定的影响。当商业化席卷乡村时,农民就要求一个放任自由的政府,而未必马上就要求一个民主政府。城镇化的村民在生活方式上与城市居民一样。城市的“形式民主”影响了乡村选举。在不少城镇化的乡村中,选举纯属形式。选举搞不好的乡村大都还没有城镇化。

    经济发展水平对宗族派系在乡村选举中的角色也有影响,由於选举而产生姓氏纠纷,或由於宗派势力造成选举不公正的现象大都发生在边远穷困的山区。相反,在经济发展水平高的乡村,经济类型多样化,经济利益多样化,宗氏家族的影响力减少了。而且大家族内部争夺,小姓家庭的人由此“渔翁得利”,往往被选上村主任。

    家庭经济收入与选举也有一点联系。民意调查结果告知,家庭收入越低,其“不知道”选举法的比例就越高。但是“完全知道”选举法的比例并不因为家庭收入高而相应增高。统计数字告诉我们,一般来说,农民的政治参与程度(比例,参加村民会议、讨论、竞选等)与其家庭收入成正比。农民家庭收入每增一万元,其参与程度就增加五分。但这个正比关系只限於三万五千元以下。

    七、村民选举的经费来源

    民主政治的两项主要内容是:大众参与和政治竞争。参与和竞争都离不开金钱。村民选举的参选率是举世瞩目的,一般在90%以上,远远高於西方的投票率。但是在高投票率背后,金钱起了巨大的作用。农民每次参加推选候选人、投票等各项选举活动,都拿到五元至几十元不等的报酬或称 “误工补贴”。一次选举下来,一家农户可拿到上百元钱。最喜欢村民选举的大概是那些老人们了。一位老太太兴奋地告诉我,这次选举所拿到的钱财可资助她一两个月的生活费。

    金钱报酬或“误工补贴”因经济好坏而不等。保险算法,一般一个村至少给全村平均人口负担十元。按全国九亿农民计算,每三年的选举经费至少是90亿人民币。这笔经费从哪里来?国家一般不承担村民选举经费,因为村民委员会组织属於自治单位,村主任不在国家编制之内。羊毛出在羊身上,选举经费实由农民自己负担。

    如果说农民自己负担巨大的选举经费的话,为何许多农民欢迎选举呢?这里我们涉及到一个深刻的问题,那就是:每次选举其实是一次村财富重新分配的机会。浙江丽水某村,在1998年换届选举及乡人大代表选举中,总共花费了七万多元,占该年集体支出的36%,每个农民每次投票得到60元。这实际上是利用选举之名发“工资”之实!

    财富分配更深的一层涵义是:那些富有家庭背景的候选人通过买票、送礼、请客,使其财富流入村里一些贫困户。有钱者通过个人财富建立自己的帮派团体。浙江丽水某村村主任告诉我,他一般需花二至三万元以保证他的票源。政治竞争背后是财富的竞争:看谁花得起钱,花多少钱!

    农民“卖”选票的方式多种多样,少者拿一包烟,多者几十元,或白吃几顿饭。社会对此批评甚多。但是,一张选票可以换成各种形式的财富本身就比过去无选票有进步,至少农民的政治权利被这种扭曲的形式承认了。这也许是农民建立公民权利观念的第一步。通过这一步,在改善经济的条件下,农民可建立真正的公民权利观念。比如在一些富裕地区,我和一些收入可观的个体户农民谈起“卖选票”之事,他们对物质小恩小惠不屑一顾,认真地说他们要挑选自己认为有能力、有公正心的人当村主任。

    中国政府目前严厉打击选举腐败现象。浙江桐庐1998年抓了十几个贿买选票的案件。由政府出面来维持选举的公正性是极其必要的,地方民主政治的完善需要政府的中性立场及廉洁措施。但是中国政府如何解决筹集选举经费是一个不能忽略的问题。西方民主政党选举经费来自三大块:国家拨款、政党会员会费及民间捐助。结论是:没有金钱基础,民主政治就缺乏保证。但是,一个由黑暗金钱势力控制的村民选举,会产生一个不公正的腐败的“民主”政治。相反,一个由政府合理管理的选举经费体制,可为一个公正的、健康的地方民主政治奠定良好的基础。

    八、国际社会推进中国乡村选举的作用

    全球化席卷到中国的乡村政治。也许中国的农民并未感觉到这一点,但是,中国上层领导在策划、推动乡村选举中,已深刻感受到国际社会对中国乡村选举起了不可忽略的影响。

    以非政府的民间组织为例,福特基金会出钱支持中国学者的研究,召开国际会议,组织人员参与《选举法》的起草。卡特中心与中国政府签订协议书;培训中国乡村干部;建立电子网络中心;研究成果共享。西方学者更作了具体的建议,比如采用秘密投票箱、一人一票制等。

    与此同时,国外在评价中国乡村选举时,往往积极肯定,很少批评。尽管国外学者知道选举中有许多弊病、缺点、弄虚作假,但是他们以鼓励为主,大力称赞乡村民主建设的成就,以此来增强中国领导人的信心,进一步推广乡村民主建设。

    中国政府内部有些人认为,国外对乡村民主选举的支持是进行“和平演变”的一部分,并建议限制国外资金和与对外合作。这种保守势力虽有一定影响力,但不能阻挡乡村政治与全球化政治日益加强联系的趋势。民政部中的改革派认为,村民自治必须在开放的环境中进行,不能神秘化。非常有趣的是,国内改革派巧妙地利用国外舆论、资金、人员来推进乡村民主化。1995年外交部发现一贯“反华”的《华盛顿邮报》(WashingtonPost)发表文章称赞中国乡村选举。此后,外交部与民政部密切配合,开始大规模宣传乡村选举现状,邀请十几个国家的上百名记者参观选举的过程。乡村选举不仅有利於国家长治久安,而且有利於改善中国的国际形象。

    正是在这种树立民主中国的国际形象的思考中,民政部中的王振耀等人说服福建省领导人放弃以家庭为单元的投票制,采用一人一票制,因为前者会使国际误以为中国的选举制度不民主。此外,1998年12月,四川省遂宁市中区步云乡不经中央批准直接选出中国第一名乡长。此事在法律上不符合地方法程序,但是中央默认直选乡长的事实,其中一个原因也在於考虑到国际形象。如果废除直选结果,这将会在国际社会中造成不良影响。

    从比较政治的角度来看,如果没有联合国的支持,在比中国更贫困的柬埔寨就不可能顺利进行民主选举。如果没有联合国及澳大利亚等国的支持,东帝汶绝不可能进行全民投票。同理,如果没有国际社会的支持,纵然中国乡村选举仍可进行,但其发展速度将会更慢、波折将会更多。但是中国是一个大国,国家力量巨大,仍可控制国际社会的影响力。例如,欧洲联盟提供一千万欧元的资助,是目前国外资金赞助最大的一个项目。但是,欧盟不能由此主导中国乡村民主选举的政策。而且,中国设定了许多使用国外资金的条件。由此可见,国际社会的作用是受到一定限制的,但是国际社会将会在中国民主过程中扮演越来越重要的角色。全球化政治已是中国民主化过程中的一个有机组成部分!
  • 责任编辑:zfm
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