【摘要】 国家城乡发展 战略的调整深刻地影响着农村社会政治生态的变迁,这种变迁又不断影响和塑造着村级党组织的各种具体功能。建国以来我国城乡二元体制形成和发展的不同阶段, 概括和归纳了村级党组织功能定位与转型的整个历程。在进行历史分析的同时,结合当前我国城乡统筹发展的实际,指出了村级党组织实现自身功能转型的具体目 标,即构建“政党导向型组织”,并分析了村级党组织实现这种转型的系统化路径。
【关键词】 城乡二元;城乡统筹;村级党组织;功能转型
村级党组织(本文中的 “村级党组织”特指在行政村或者新型农村社区中处于领导地位的分党委、党总支或党支部)是中国共产党在农村的最基层组织,是执政党嵌入农村社会的关节点, 也是巩固党的执政基础、促进农村发展和维护社会稳定的关键力量。纵观建国以来的历史,我们可以清晰地发现,国家城乡发展战略的调整深刻地影响着乡村场域内 国家、政党、社会三者关系的基本状态,塑造了村级党组织在功能上的不同类型。
一、城乡关系变迁与村级党组织的功能转型:历史分析与考察
(一)城乡二元体制逐步形成阶段(1949———1957):革命导向型组织
在这一时期,我国的城乡 关系还是相对开放的。从城乡交流的角度来看,严格的户籍制度还没有建立,大量农村人口随着工业化、城市化进程的加快不断向城市迁徙和流动。此外,“土改” 使得小农经济得到繁荣,刺激了城乡之间的自由贸易。从国家对农村的控制程度来看,国家权力对农村经济社会发展的控制力度还有限,农民生产生活的自主性还比 较强。农业合作社对于政府来说,仍然是独立的经济组织,政府的管理仍然是一种外部的干预。①随着国家“一五”计划的全面实施,大规模的社会主义工业化建设 启动,城乡之间在发展上的矛盾开始尖锐。此时,为了保障工业化的顺利进行,国家开始限制城乡之间的自由流动,并展开了对农村的社会主义改造,农村生产经营 方式由个体向集体过渡。农村生产方式的变革为政党和国家渗透和控制农村社会提供了便利,城乡全面分割的二元体制正逐步在形成中。此时,村级党组织的主要任 务有:第一,嵌入广大农村地区,发展农村党员,建立完整的组织体系;第二,进行农村政治动员,全面开展土地改革和镇反运动,树立党组织的权威;第三,加快 推进农业的社会主义改造,实现农业生产方式的根本性变革。从功能角度来看,村级党组织最主要的功能就是政治组织、政治动员、阶级斗争和社会主义改造。用一 句话来概括,村级党组织主要功能就是“打破旧社会,建设新秩序”。因此,这一阶段的村级党组织以引导和推动农村革命为主要功能,具有典型的“革命导向型” 特征。
(二)政策主导型城乡二元体制阶段(1958———1978):全能型组织
1958年1月全国人大 常委会第三次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》。这标志着城乡二元体制在我国正式建立。在计划经济的框架下,城乡二元体制最大特点就是以一系列 配套的制62度和体制来控制城乡之间人、财、物以及信息的流动,而代之以国家宏观计划的方式来调配城乡资源,以便于国家有效汲取农村资源,为推动工业化和 城市化提供必要的积累。因此,我们把这一阶段的城乡二元体制称为“政策主导型城乡二元体制”。此时,影响农村经济社会发展的制度主要包括:户籍制度、统购 统销制度和人民公社制度。人民公社党组织(包括生产大队党支部)在坚持党的“一元化”领导的口号下,既是农村革命和生产的动员者和组织者,又是各种资源的 分配者,更是农村社会公共事务的直接管理者。从功能角度来看,此时的生产大队党组织(村级党组织)依靠强大的政治动员和组织能力,集政治、经济、文化和社 会等所有功能于一体,成为包揽本村的所有工作和事务的“全能型组织”。
(三)双重导向型城乡二元体制阶段(1979———2002):行政代理型组织
1978年以后,我国进 入了改革开放的历史新时期。城乡关系在曲折中发展,但是从总体来看城乡二元的基本格局没有改变,甚至在一定程度上得以强化。这一阶段,政策导向型的城乡二 元体制的惯性依然存在,各种限制城乡之间互动和交流的制度没有得到根本消除,再加上于市场机制的作用,使得大量本属于农村的资源(土地、资金和劳动力等) 不断流向城市,降低了农村地区的自我发展能力。因此,我们可以把这一阶段的城乡二元体制称之为“市场与政策双重导向型”。在这一阶段中,国家限制农村和汲 取农村资源的根本立场没有改变,农村经济社会发展依然受到诸多因素制约。这种城乡关系对村级党组织产生了两个影响:一是,农村生产方式的根本性变革和市场 经济的渗透彻底改变了村级党组织的生存环境;二是,村级党组织依然是国家控制农村和汲取资源的重要工具。这两个方面的影响一方面使得村级党组织原有的一些 功能不断弱化,如组织生产、资源分配等,另一方面也使得村级党组织的行政化功能得到了进一步强化。此时,村级党组织的主要工作就是完成乡镇党委和政府布置 的各项“刚性”任务,如征收各种税费和计划生育等,几乎成为上级党委和政府的派出机构。可以说,行政功能成为村级党组织的核心功能,村级党组织成为典型的 “行政代理型组织”。“行政代理型”村级党组织有两大特点:一是,从价值导向来看,以被动等待和完成上级党委和政府所布置的任务为主要目标,为民服务意识 不足;二是,从基本运行方式来看,村级党组织主要以上级行政权力为依托,自上而下以“刚性”的命令和管制为主要活动方式。
二、统筹城乡发展与“政党导向型”村级党组织:适应与转型
(一)统筹城乡发展对我国城乡关系的影响及“行政代理型”村级党组组织的功能障碍
2002年中共十六大正 式提出了统筹城乡经济社会发展的方针,标志着我国的城乡发展战略开始转型。从此我国进入了由城乡二元发展到城乡统筹发展的转折阶段,“统筹发展”成为我国 处理城乡关系的基本立足点。城乡统筹战略从表面上看是加大对农村地区发展的支持力度,逐步缩小城乡之间的发展差距。但从其本质来看,统筹城乡发展是从宏观 战略上对我国城乡关系进行的根本性调整,强调城乡之间的地位对等和有效交流,以期在共同发展中实现城乡之间的资源共享和优势互补。单就农村来讲,城乡统筹 战略对农村发展的影响是全面而又深刻的。首先,城乡统筹的基本立足点是“反哺”。随着城乡统筹的推进,“减轻负担”和“加大投入”成为国家对农村政策的基 本导向。第二,城乡统筹的核心目标就是“解缚”。此前,由于城乡二元体制的束缚,城乡之间存在大量的制度障碍,阻断了城乡之间人、财、物、信息等资源的合 理流动,抑制了农村自我发展的活力。因此,城乡统筹发展就是要打逐步破原有的体制障碍,实现城乡之间资源的自由流动和合理配置,不断激发农村的发展活力。 第三,城乡统筹的实质是“权利的均等”。城乡统筹最根本的是消除城乡居民之间在经济、政治以及社会发展方面权利不对等的现象,真正实现国民权利的均等化。
城乡统筹战略的实施改变 了城乡二元体制下农村经济社会发展的基本格局,刺激了农村社会的发育。这对在城乡二元体制下形成的“行政代理型”村级党组织的功能实现提出了严峻挑战。当 前,由于功能转型滞后,村级党组织出现了明显的“功能障碍”现象。所谓的功能障碍就是指在一定的社会体系中,政党不能进行有效的自我调节,无法适应社会对 执政党所提出的种种需求。②当前村级党组织“功能障碍”具体体现在以下方面:第一,无力抓住统筹城乡发展的时机,引领和推动农村经济发展;第二,面对农村 经济社会发展所引发的多元化利益格局,无法有效化解利益矛盾,维护农村社会稳定;第三,不能有效引导和整合农村各种不良思潮,推进社会主义先进文化建设; 第四,过度行政化,使得村级党组织无法有效引导和参与农村治理;第五,村级党组织自身的凝聚力和战斗力不断弱化,先锋模范作用体现不明显。因此,村级党组 织必须对原有功能进行适当调试,实现自身功能取向由“行政化”向“政党化”的转变。
(二)“政党导向型组织”的提出及其功能构成
面对农村社会自主性的提 高,村级党组织在进行自身功能转型的时候,应该不断密切党与社会的联系,逐步回归政党本身,能够真正依据中国共产党的性质和宗旨以及自身实际,承担起农村 党组织为巩固党的执政地位而应承担的功能。③这种以实现政党基本功能为导向的村级党组织,就是“政党导向型组织”。与之前相比,“政党导向型”村级党组织 的最大特点就是淡化行政色彩和实现政党回归社会。从与群众的关系来看,政党本位型组织与农村群众之间的地位是平等的、合作互动的关系,而不是自上而下的、 领导与被领导的关系。这就要求农村基层党组织要转变压制式的、命令式的领导方式,而通过引导、示范、服务等途径,以平等协商方式来实现党的领导;从运行路 径来看,政党化的运行路径是多向度的,在自上而下贯彻上级党组织各种决议的同时,注重横向沟通,对群众的诉求及时作出回应,发挥自下而上的桥梁作用。④
我们把“政党导向型”村 级组织的功能总体划分为“基础性功能”和“适应型功能”两大类。村级党组织的基础性功能是由中国共产党作为执政党的特殊地位,及其无产阶级政党的根本属性 所规定的功能。具体来说包括:(1)领导核心功能。村级党组织的领导权是执政党对社会领导权的延伸和细化。这种领导权从纵向来看就是:贯彻和执行党的路 线、方针、政策和上级党组织的决议;从横向来看是,村级党组织把握本地区的政治方向,对事关农村发展的重大事务有决定权;监督和引导农村各种组织的运行和 发展。(2)服务群众的功能。全心全意为人民服务不仅是中国共产党的宗旨和优良传统,也是赢得民心的重要手段。农村基层党组织直接面对农村社会,是党与农 民联系的最直接的桥梁和纽带。在统筹城乡发展的背景下,村级党组织服务功能有了不同于以往的内容和实现形式。这也对村级党组织服务功能的发挥提出了更高的 要求。
适应性功能是村级党组织 为了适应和引导农村经济社会发展而具备的功能,主要包括以下几个方面:(1)推动经济发展功能。村级党组织作为农村地区的领导核心,就必须凭借自身的组织 优势和资源,承担起引导和组织农民,推动农村经济发展的功能。(2)利益表达和协调功能。村级党组织作为党的最基层组织,直接面对群众利益的分化和冲突, 是农村社会各种利益矛盾的焦点。随着城乡统筹的推进,村庄利益分化的程度进一步加剧,利益主体多元化趋势越来越明显。尤其是随着城市化和工业化的发展,由 土地和拆迁等问题引发的利益矛盾日益尖锐,严重危害了农村社会的稳定。面对这样的情况,村级党组织应该充分发挥利益表达和协调的功能。(3)参与和引导农 村治理功能。从长远来看,新型农村社区必然取代行政村成为农村治理的核心单位。社区化治理必然要求参与主体的多元化和参与性。面对农村治理的新趋势,村级 党组织应该调整自身角色,不再作为农村治理的包办者,而是作为农村治理的参与者和引导者。(4)组织强化与更新功能。城乡统筹背景下,农村政治生态的巨大 变化对村级党组织自身的构成产生了巨大的影响,例如造成村级党组织所掌握的各种资源不断流失,制约了村级党组织开展各项工作的能力;农村党员队伍的能力和 素质与时代发展相脱节,党员队伍的整体稳定性进一步削弱。面对这种状况,为提高组织自身的凝聚力和战斗力,村级党组织必须具备自我强化的功能。
三、村级党组织实现功能转型的路径选择
(一)推动农村经济发展,为村级党组织功能转型奠定坚实的基础
虽然自城乡统筹战略推进 以来,国家财政加大了对农村地区转移支付的力度,但是这与农村地区资金需要的缺口相比,仍是杯水车薪。因此,村级党组织必须首先推动农村地区经济的发展, 为自身的转型奠定坚实的物质基础。首先,要积极引导和带动村民自身实现发展,为农民增收服务。村级党组织不在是农民生产的直接参与者指导者,而主要从外围 为农民的生产发展提供各种必要的服务。这些服务主要包括:政策指导、信息服务、农民教育以及引导和培育各种农民自组织等。其次,推进村集体经济的壮大和发 展。要在新的形势下推动村集体经济的壮大和发展,就必须根据城乡经济社会发展实际,抓住统筹城乡发展所带来的机遇,大力发展“新型集体经济组织”。新型集 体经济组织主要有以下特点:联系纽带转变为以资产为基础,组织的地域性消失;组织结构上的政企分离;经营业务上从单纯的以农业为主向多元化经营转变;产权 从股份合作制向股份制转变;肩负着多元化的目标追求;在经营资产方面有别于一般企业。一般企业都是先有现金再有实物资产。而大多数新型集体经济组织是先有 一部分实物资产,尤其是土地。⑤
(二)实现组织设置模式的改变,是村级党组织功能转型的重要前提
村级党组织的设置是党在 农村实现有效领导的基础和依托,也是村级党组织功能转型的重要前提。随着统筹城乡战略的推进,必须构建一种适合统筹城乡发展需要的村级党组织设置的新模 式。这种新模式主要包括以下特点:从基层党组织设置的基本格局来看,要随着城乡统筹战略的推进,逐步打破城乡基层党组织之间的隔绝状态,实现城乡基层党组 织之间的有机互动和共建共享;从农村党组织的设置单位来看,逐步打破行政村的区域限制,实现组织设置领域的多元化;从农村不同组织间的互动和交流来看,加 强农村不同党组织之间的横向互动与合作,以便发挥各自优势,实现资源共享;从农村党组织具体形式来看,根据农村经济社会发展的客观形势,依据不同的标准和 原则设置农村党组织,实现组织类型的多样化;从党组织流动性的角度来看,加强组织的流动性和适应性,根据党员流动的需要实施有效管理。实现村级党组织设置 的创新,具体来说包括以下几种模式:一是打破行政村域和城乡地域限制,以村村联合、村企联合、镇直机关站所与村联合、城乡基层党组织联合等多种形式构建联 建型党组织。二是适应农业产业化发展的需要,以产业链为纽带建立产业型党组织。三是建设新型农村社区党组织。四是提升村级党组织的动态性,根据需要设立流 动型党组织。五是构建功能型党组织。功能型党组织以党员个人的兴趣、特长以及所发挥的作用为基础,在群众性组织中建立党组织。
(三)实现自身运行模式的转型,是村级党组织功能转型的关键所在
农村基层党组织的功能实 现与其运作方式相辅相成,正确的适当的运作方式会有力地促进农村基层党组织功能的充分实现,反之,则阻碍其功能的实现。在新的历史条件下,面对农村社会的 剧烈变革,村级党组织需要逐步调整村级党组织过度行政化的运行模式,构建一种适合农村经济社会发展需要的新模式。这种新模式包括以下两个特点:第一,村级 党组织运行的价值导向来看:淡化管理色彩,以推进服务为基本导向。服务群众是政党深入社会、掌握社会的一种方式,是赢得民众认同、社会支持和增强政党权威 的重要途径。随着农业税的彻底废除,村级党组织要在新的形势下有所作为,就必须以服务的姿态去赢得群众。第二,从村级党组织运行的基本方式来看:依靠政党 自身活动,通过引导和示范的方式来实现党的影响。党的基层组织作为执政党与社会联系和沟通的“关节点”,更大的优势是靠非权力性权威去赢得群众。大量事实 表明,当行政组织逐步退出基层社会,或者不便于开展动的时候,政党组织恰恰可以填补这种权力“空白”,成为超脱于行政权力与群众之间的相对独立的政治力 量。在行政组织无法影响和触及的社会角落,政党组织可以以服务的姿态而不是依靠行政力量来“深入百姓家”,发挥行政组织不具有的独特优势。⑥因此,在实现 自身功能转型的过程中,必须发挥党员和党组织的引导和示范作用去影响和带动广大群众,以此来发挥党组织的影响力。
(四)加强村党员队伍建设,是村级党组织功能转型的组织保障
“组织”就是为了实现特 定的目标,按照一定的规则组织起来的人的集合体。一个组织的应有功能能否得以有效实现,组织自身成员的基本能力和素质是重要原因之一。同理,村级党组织能 否顺利实现自身功能转型,关键还是要看农村党员干部的基本素质和能力。第一,要不断加强村级党组织领导班子建设。当前,大多数村党组织成员平时忙于应付上 级布置的各种具体事务,忽视学习,政策法规政治理论和各种专业知识比较欠缺,驾驭市场能力不强,领导方式简单化,领导作风不民主,不善于做群众工作和调处 农民内部矛盾,廉洁自律意识差,违纪违规现象突出。上述种种现象凸现出村党组织成员综合素质与其担负的重要职能的不适应性,导致村党组织功能实现受到影 响。⑦第二,合理发展和吸纳新党员,不断优化农村党员队伍的基本结构。当前,由于党员发展工作存在诸多问题,党组织的自我更新受到影响,使得村级党组织队 伍出现了明显的老龄化、宗族化,甚至黑社会化的现象。为了改变这种状况,一是大力发展中青年党员,不断为村级党组织输入新鲜的血液,保持农村党组织的生机 与活力。二是,不断修改和完善发展农村党员的标准,在坚持政治合格的同时,不断把在农村经济社会发展中所涌现出的各种精英吸纳到党的基层组织中来。三是加 强对发展党员工作的监督和监管,做到整个发展流程的公开、公正和透明。
(五)有效协调与村民自治组织的关系,为村级党组织功能转型提供良好的社会环境
村民自治使乡村的权力格 局发生了根本性的变化:由以往村级党组织为完全主导的“一元化”权力格局,转变为村级党组织和村民自治组织共存的“二元”权力格局。在这个转变过程中,由 于双方权力边界不清而产生了普遍的“两委”(村党支部委员会和村民委员会)矛盾。有效协调“两委”关系,可以为顺利实现村级党组织功能转型提供良好的外在 政治环境。
第一,建立科学合理的村 级党组织和村委会分权合作制度。就“两委”矛盾而言,其产生的根源就是对两者所具备的权力,以及权力行使的范围缺少明确的制度性规定。因此,科学合理地分 权是解决“两委”矛盾的关键所在。一是明确具体区分村级党组织的政治领导权和村民自治权的边界。村党支部应该避免直接干预村民委员会的工作,通过发挥党员 的作用来影响村民会议和村民代表会议,间接对村委会的日常运转会实施监督和指导。二是明确具体区分村“两委”在村民自治权中的权力边界以及村党支部参与村 民自治权的方式和程序。分权的基本原则是党组织管方向性“大事”,村民委员会管具体事务,日常村务决策主要由村委会以民主的形式讨论决定。凡涉及村庄整体 利益、长远利益和村民切身利益的重大问题,决策权由村党支部和村委会共同享有,并在广泛征求群众意见的基础上,经党员大会讨论后,由两委联席会议形成决 议。⑧
第二,村级党组织要监督 和引导村民自治的有序发展。尽管实行村民自治以后,政府逐步退出了乡村社会,但是这并不意味着国家主权在农村的弱化。此时,村级党组织的角色实际上发生了 体制性的分化。基层党组织作为执政党在基层的组织,充当国家代理人角色,掌握着国家对乡村社会的最高控制权。具体来说,这种最高控制权也就是在相关法律法 规的基础上,村级党组织所拥有的对村民自治活动的监督权和引导权。这种监督权和引导权主要体现在两个方面:首先是政治方向上的监督和引导。这主要体现为村 级党组织要监督村民自治的日常运行,确保上级党组织的各项决议在农村得以有效贯彻和实施。其次是法律法规执行上的监督和引导。村级党组织要按照《中华人民 共和国村民委员会组织法》的相关规定,监督和引导村民自治的有序进行,打击各种有碍村民自治的不法组织或势力。
(六)进行乡镇管理体制改革,为村级党组织功能转型提供良好的体制环境
当前,乡镇党委和政府对 村级党组织过多的行政化干预是村级党组织实现自身功能转型的巨大障碍。之所以这说,是因为随着村民自治的推进,村民委员会做为村民自治组织,与乡镇党委和 政府之间的关系发生了根本性的改变。从法律上来看,乡镇党委和政府已经无法直接命令和随意干预村民委员会的正常运行,只能进行必要的“指导、支持和帮 助”。但是从党的科层体系来看,乡镇党委是村级党组织的直接上级和领导者。根据《中国共产党党章》的规定:“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定。” 这样就为乡镇党委政府对村级党组织在日常运作进行行政化干预提供了制度支撑。因此,要顺利实现村级党组织功能的转型,就必须对现有的乡镇管理体制进行改 革,为村级党组织功能转型提供良好的体制环境。乡镇管理体制改革事关农村经济社会发展的全局,而且乡镇之间经济、社会、地理环境差异都非常大,不能采取 “一刀切”的做法,而应该采取多元化的改革策略。笔者认为,对二三产业为主的乡镇,应采取“强镇扩权”战略,完善其作为一级政权而应该具备的职权,增强其 统筹本地区经济社会发展的能力。对这些乡镇来说,改革的主要方向是不断转变政府职能,给村级党组织以更大的自主性空间。对中西部地区以农业为主导产业乡 镇,应该取消乡镇一级政权,将其改为县级政府的派出机构。此时,乡镇不具有独立的财政和人事权,其一切支出由县级财政支持和中央转移支付承担;乡镇不必与 县级政府设立对等对口的机构,人员要精简,职能要转变;乡属机构均为办事机构,在县级政府领导下行使事权;乡级设乡民代表会议,其主要职能是反映民意。这 样不仅有利于机构精简,还有利于乡属机构更好地行使事权。⑨
注 释
①武力:《略论五十年代前期高度集中经济体制的形成及其历史作用》,载于《中共党史研究》1995年第5期。
②龚少情:略论政党功能视角下的执政能力建设,载于《甘肃社会科学》2006年第2期。
③吴梅芳、陈定洋、玄富春:《论农村基层党组织的功能变迁》,载于《理论视野》2008年第6期。
④⑥肖纯柏:《农村基层党组织的行政化及其矫正》,载于《中国延安干部学院学报》2009年第2期。
⑤周斌:《城乡统筹背景下的新型集体经济组织竞争力分析》,载于《经济体制改革.》2008年第3期。
⑦徐勇、徐增阳:《论村民自治与加强农村基层组织执政能力》,载于《当代世界与社会主义》2005年第4期。
⑧谢方意:《嬗变与挑战:村民自治背景下村级党组织功能转换研究》,载于《中共浙江省委党校学报》2007年第5期。
⑨孙小燕、温琦:《财政压力与体制变迁————后农业税时代的乡镇机构改革》,载于《农业经济问题》2007年第12期。
【作者简介】
赵大朋(1983—),男,山东临沂人,华中师范大学政治学研究院博士研究生,主要从事政党理论研究;
陈浩然(1981—),男,吉林长春人,华中师范大学政治学研究院博士生,主要从事政党理论研究。