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  • 农村土地承包期限长久不变仍需三思而行
  •  2012-01-28 18:02:44   作者:刘放生   来源:   点击:0   评论:0
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  • 农村土地承包期限长久不变仍需三思而行

    ——读《中国农业和农村发展道路》一文的体会

    刘放生

     

    《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过)指出:“稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”此后,农村基层对“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的决定一直存在着多种理解:一是理解为农村土地“集体所有、家庭承包”作为一种基本经营制度“长久不变”,这种理解,几无异议;另一种则理解为,以前已经参与承包的人、承包的地块、承包的时间“长久不变”。但对这种理解的异议则比较多,操作起来难度较大。因而普遍期待对“长久不变”作出权威性解释。

    《求是》杂志2012年第2期刊载了温家宝总理在2011年中央农村工作会议上关于《中国农业和农村发展道路》的讲话,讲话指出:“毫不动摇地稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是农村的基本经营制度。对这项制度,我们历来讲两句话。讲稳定,是因为这项制度适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点、符合农民群众愿望,是党的农村政策的基石。讲完善,是因为农业生产力在发展,农业生产关系必须不断地与之相适应。实际上我们一直在完善这项制度。从收入分配看,开始是‘交够国家的、留足集体的,剩下全是自己的’,现在全都由农民自己支配。从承包期限看,第一轮是15年不变,第二轮延长为30年不变,现在又进一步明确为长久不变。从统分结合的关系看,过去的单纯靠村组集体,现在靠农民合作和多元化、多层次、多形式的经营服务体系。”

    很明显,相对于十七届三中全会决定关于“承包关系”“长久不变”的决定,温总理的这个讲话对“长久不变”似乎明晰了一步,这就是“长久不变”不仅是指作为一种基本经营制度,而且是指作为具体操作办法,即指“承包期限”。

    对此,有的学者从宪法和法律的角度加以理解。但笔者认为,关键不在于已有的法律,改革本身就是一个变法的过程,已有的法律是可以修订的。问题的关键在于能否“行得通”,如果行不通,有法律,也会成为一纸具文。

    从农村的实际来看,如果把承包经营“长久不变”作为“承包期限”来理解,如果在1980年代初的初始改革中,是完全可能的,但在30多年后的时下,问题就复杂得多了。这个“期限”,不管以何时为起点,都要直面如下实际问题:

    一是承包地继承权问题。原承包者去逝后,其法定继承人属于设区的城市人口甚或已在国外居住者,是否适应《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条:“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”较多的人认为,已属于“设区”的城市的人口,特别是已成为公职人员的城镇人口和移居国外的人口,除了宅地以外,不应享有农村承包地的继承权。

    二是以2003年《承包法》实施为时点,当时因为税费负担,一些农村人口(约为6%左右)自愿不参加“延包”而至今并未进入城镇,近年一直在要求分包农地,是否需要一个重新分配承包地的过程。

    三是因为人口自然减少,有的家庭已人均拥有几份承包地(约占15%);因新婚生育等原因,新增家庭全无承包地(约占15%)。其中一部分把希望寄托于延包30年期满时获得承包地,更多的则要求提前按实际人口承包农地。“承包期限”“长久不变”,所面临的是农地承包均衡的现实问题。

    因此,笔者一直认为,中国的农地(这里不指已经和即将农转非的农村土地,仅指将永远用于农业的土地)制度,要从中国的现实出发。从农产品安全的角度来讲,事情已经和正在起变化,正如一些老农所说,如果只有家庭承包而没有工业化、机械化和科技化,农业也不见得能持续增产;从城市化来讲,远郊农地“承包期限”“长久不变”也不一定必然带来农民工进城所需资本。南方农业区人均几分田,即使能由农民当作私人物品,自由买卖,每亩农地能卖个十万八万,也不一定就能在城市买上新房而世代安康。从社会稳定来讲,“家庭承包”和“集体所有”至少是已显得同等重要,甚至于坚持“集体所有”比坚持“家庭承包”更重要。如果没有比1950年代初“土地改革”更大的革命,即使不讲私有化、完全产权化,只讲农地“承包期限”“长久不变”,也难以想象。我曾针对农地私有化的论调不止一次地说过,给一个乡或一个行政村,给一年的时间,谁能搞出个农业用地私有化,三年无事,并能象承包制那样,在全国不推而广,可以让他当副总理分管农业。这决不是情绪性的话。农地“集体所有、家庭承包”,不是谁愿意不愿意的事,而是中国的时势使然。(作者通讯地址:湖南衡阳县委宣传部421200



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