在二十世纪前半期的乡村中国,有两个巨大的历史进程值得注意,它们使此一时期的中国有别于前一时代。第一,由于受西方入侵的影响,经济方面发生了一系列的变化;第二,国家竭尽全力,企图加深并加强其对乡村社会的控制。本文将研究第二个变化,即国家政权的扩张对华北乡村社会权力结构的影响。
中国内陆经济的发展是二十世纪之后的事情。大规模的铁路修筑加强了各区之间经济交流,促进了经济发展。对二、三十年代华北平原、特别是对那些历史上种植经济作物以及新近引入经济作物的区域的研究也证明了这一点。但是,世界资本主义的入侵对华北经济变化的影响是有限的。马若孟(RamonMyens)和黄宗智对华北农家经济的研究均说明,这种入侵并未改变这一地区小农经济的本质。
不过,自二十世纪之初就开始的国家权力的扩张,到40年代时却使华北乡村社会改观不小一一事实上,它改变了乡村社会中的政治、文化及社会联系。国家权力企图进一步深入乡村社会的努力始于清末新政。这一不可逆转的进程与近代早期的欧洲相似,查尔斯·蒂利(CharlesTilly)和其他学者称这一过程为:“国家政权建设(state一making)”其相似之处包括:政权的官僚化与合理化,为军事和民政而扩大财源,乡村社会为反抗政权侵人和财政榨取而不断斗争以及国家为巩固其权力与新的“精英”结为联盟。
蒂利和他的同事们严格地区分了“国家政权建设”与“民族形成”(nationbuilding)的不同。十八世纪欧洲的“政权建设”主要表现为政权的官僚化、渗透性、分化以及对下层控制的巩固;“民族形成”则主要体现在公民对民族国家(nation一state)的认可、参与、承担义务及忠诚。蒂利等认为欧洲各国的这两个过程并不同步,强大的民族国家的出现往往先于民族的形成。
二十世纪时中国“国家政权建设”与先前欧洲的情况不同。在中国,这一过程是在民族主义(nationalism)以及“现代化”的招牌下进行的。茵玛丽(Marywright)第一个发现二十世纪初膨胀的反帝民族情绪是如何促使满清政权(1644一1911)为挽求民族灭亡而走上强化国家权力并使政权现代化道路的。具有讽刺意味的是,这种要求“现代化”的压力亦来自帝国主义方面。清末新政包括:建立新式学校、实行财政革新、创建警察和新军、划分行政区域以及建立各级“自治”组织。促使改革的动力有多方面,其一是义和团起义以后,帝国主义列强期望中国有一个强有力的国家政权;其二是列强向财政崩溃的清政府勒索巨额赔款使它不得不加强权力以向全国榨取钱财。所有这些因素都汇合起来,要求建立一个“现代化”的国家政权。
与现代化和民族形成交织在一起的中国模式的国家权力的扩展,预示着二十世纪新兴的发展中国家的成长道路与十八世纪的欧洲不同。在欧洲,财富的增加和现代化不仅是民族形成,而且是国家塑造的动力。对1870一1970年间国家宪法的研究表明,国家权力对社会和经济生活各个方面的控制渐渐加强;同时,在现代化的民族国家内,公民的权力和义务也在扩大,而且,在发展中国家,尽管政权更替频繁,但国家权力却持续扩张(从国家财政收入占国民生产总产值的比例增长可以看出此点)。
在二十世纪前期的中国政治舞台上,不论是在中央还是在地方,政权都在急剧地更替,但在华北,国家政权扩张的一个重要方面——深入基层和吸收下层的财源——在这整个时期却基本上没有中断,所有的中央和地区政权,都企图将国家权力深入到社会基层,不论其目的如何,它们都相信这些新延伸的政权机构是控制乡村社会的最有效的手段。
这些新行政机构对乡村的领导构成和村财政产生了极深的影响。清末新政要求村庄建立一套财政制度以资助兴办新学堂、新的行政组织和自卫组织。而且,国家开始不断地向农村摊款,先是支付巨额赔偿,后来用来支持无休无止的混战。所有这些摊款很快便超出天赋的倍数。摊款从根本上不同于天赋和过去的其他捐税,它不是按丁口或私人财产分配,而是按村庄为单位分摊。有村庄制定自己的摊款方式,从而使村庄具有整款权力进而发展起了村庄预算。随着新式学校的建立,公共事业的扩大,为监督这些新事物并分派、征收摊款,新型的村庄领导组织亦得到加强。
这一时期地方领导层的重要作用是显而易见的。经济的现代化、民族的统一和国家政权建设是摆在新政权面前的重要问题,而且,这些要求并不像欧洲那样来源于自身内部的发展,而是来自外界的强求。所有这些因素都要求政府培养一批地方领导来实现国家的目的。为了避免社会恶化法统危机,这一地方领导层的重建,必然先于近代政权对传统权威的破坏。
国家政权的扩张与内卷化
尽管欧洲与中国在国家政权的扩张方面有相似之处,但中国国家权力的扩张有其自身的特点,即国家政权收入的增加与地方上无政府状态是同时发生的,换句话说,即国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力,国家政权的现代化在中国只是部分地得到实现。我们应找一合适的概念来概括这种既有成功又有失败、税收增加而效益递减的奇怪现象。
我将用“国家政权内卷化”这一概念来说明二十世纪前半期中国国家政权的扩张及其现代化过程。在政权内卷化的过程中,政权的正式机构与非正式机构同步增长。尽管正式的国家政权可以依靠非正式机构来推行自己的政策,但它无法控制这些机构。在内卷化的国家政权增长的过程中,乡村社会中的非正式团体代替过去的乡级政权组织成为一支不可控制的力量。
我从克利福德·吉尔茨那里借用了“内卷化”这一概念,他最早是用此概念来研究爪哇的水稻农业的。根据吉尔茨的定义,“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后,便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。在殖民地和后殖民地时代的爪哇,农业生产长期以来原地不动,未曾发展,只是不断地重复简单再生产。尽管这种生产并未导致人均收入的急剧降低,但它阻止了经济的发展,即人均产值并未提高。
国家政权的扩张应建立在提高效益的基础之上,否则其扩张便会成 为吉 尔茨所描述的那种“内卷化”。我对赋税征收系统 中的效益作了如下定 义:不论利用何 种手段,当正式的国家税收机关 收税增加,而且,其 征 自纳税人 的税款在 总税收 中比例增大 时便 可说 明是效益提 高。相反,如果正式税 收机关 所征税款在总税收 中比 例并未增 加( 不论 其绝对值是否增加),则说 明其效益低下。国家政 权 内卷化在财政方 面的最充分表现是,国家财政每增加一分,都伴随着非正式机构收入的增加,而国家对这些机构缺乏控制 力。换句话说,内卷化的 国家政权无能力建立有效的官僚机构从而取缔非正式机构的贪污中饱—后者正是国家政权对 乡村社会增加榨取的必然结果。
更广泛地说,国家政权 内卷化是指 国家机构不是靠提 高旧 有或新增 ( 此外指人际或其他行政资源 ) 机构 的效益,而是 靠复制或扩大 旧 有的国家与社会关 系一一如 中国 旧 有的赢 利型经纪体制-一一 来扩大其行政职能。二十世 纪当中 国政权 依赖经纪制来扩大 其控 制力时,这不仅使 旧 的经纪层扩大,而且使经 纪制深入到社会的最底层-一一 村庄。
古代 中国崇 尚无为而治,并不讲求效益,故在一定程度 上不存在“内卷化”问 题, “内卷化”一词也不适用 于在家 长制或保守 思想( 不急 于加强对物质生活和道德文 化的控制) 占统治地位的封建和殖 民地时代。许多封建和殖民地社会 尚缺乏造 成“内卷化”现象 的另一重要条件:即地方政权并不是 由想捞取利益但毫不 负责任的赢利型经纪人,而是 由社会精英所控制的。在封建时代,下层社会中国家和社 会权力完全混和,社会精英有 其独立权 力基础的地方政 权结构统 治范围获得典型发展。
尽管现代化、官僚化了的国家政权不可避免地仍然偏爱某些社会精 英,但它力图发展一种不受精英们操纵的基层权力机构,即实现官僚化国家 的“分离”理想,至少使政权从形式和结构上与社会相分离。尽管内卷化 的国家政权 想脱 离社会权力的影响,但它无法使 自身完全官僚化。民国政权可能有意于重用旧有的经纪体 制增辟税源,也可能对赢利型经纪的再生无可奈何,但不论原 因何在,这都阻碍了国家政权的真正扩张。
在发展中国家,这种经纪型体制 的存在十分普遍。例如在印度,普通人总是得依靠 中介人( 经纪) 来与官僚打交道,而公务的完成也离不开中介人。通常情况下,这些中介人是政府下层职员或职业经纪人,他 们的唯一资本是与官府的联系,他们以此为 生,故竭力保持这种关系。在这种 经纪人占主导地位的社会,国家不仅丧失利益于经纪人,而且因为经纪者们利用贿赂、分成等手段以打通与官府的关系,从 而使国家政权 失去其对官僚部分收入(占相当比例)的监督。更为严重的是,随着官僚们越来越看重这种“额外”收入,其自身也渐渐 的半经 纪化,从而忘却国家利益。当赢利型经纪的再生阻碍了国家机构的合理化,这表 明国家政权的内卷化达到了极点,它预示着国家权力的延伸只能意味着社会的进一步被压榨和破产。
如此看来,我们必须重新考虑 国家政权在华北 各省财政中的作用,重点考虑其增长的真实原因。对县级及县级以下财政状况的分析可以看 出在这一增长背后是 一个复杂的内卷过程,它对农村产生了巨大 的影响。
尽管并不完全符合吉尔茨的定义,但我还是借用了“国家政权内卷化”这一概念,因为我实在找不出一个更合适的概念来描述这一过程。当然,我是抽象地使用“内卷化”的,并用它来描述政治过程而非经济现象,如 同吉尔茨从文化领域中借用这一词汇来研究“文化经济”现象一 样。与所有的借用词一样,它所揭示的现象已脱离 了原词 本意,所以,我提醒读者注意 内卷化的过 程而不要 纠缠内卷化这一名词。我所描述的“政权 内卷化”与农业 内卷化的主要相似处在于:(1)没有实际发展的增长 (即效益并未提高),(2)固定方式(如赢利型国家经纪) 的再生和勉强维持。其不同之处在于:(1)正规化和合理化 的机构与内卷力量常处于 冲突之中,(2)功能障碍与 内卷化过程 同时出现。而在吉尔茨的概念中,内卷化的消极后果是表现为长期的人口膨胀与资源枯竭的危机。
河北省的县级财政
在民国初期,尽管中央和地方的税收来源有所划分,但县政府与省政府之间的报解和截留却无明确的界限,这不仅使省府控制着地方税源,而且使县级财政陷于混乱。
所以,民国时期与清政府时期一样,一县的财政收入有正式和非正式两种。其正式收入主要为各种附加税,晚清政府默许县政府在正说之上征收一定的附加归地方使用,1914年之后,附加税的范围扩大,地方政府别正式授予在田赋、契税以及其他各税之上征收附加的权力,但规定附加税不得超过征税的30%。在军阀混战时期,县政府与省政府之间就附加税的使用而讨价还价。
1928年之后,田赋和田赋附加归省政府支配,作为“补偿”,省政府允许各县在原来“附加”之上再增“附加”,收入归县政府开支。在河北,附加税几乎达到正税的50%。商税是当时的主要税源之一,按规定,其附加税不得超过本县解省税款的50%,但该项附加税的税率一再提高,在二、三十年代,其收入往往超过田赋收入的二、三倍,而在清朝商税只占总收入的5015%。直到民初,其收入亦占总收入的30%左右,这种超过规定的附加税,是县政府非正式收入主要来源。
县政府正式收入中的另一主要来源是“亩捐”,即农民所说的“摊款”。最初,“亩捐”是向北方省份征收的供皇帝出巡、官员往来、军队开拨等差役的费用。在清末,“摊款”已被用来举办各种“新政”,但直到1911年之后,“摊款”才被正式固定下来,向各县摊派,用现银交纳。“摊款”的突出特点在于其摊派方式,以村为单位,而不是以个人为派款对象,摊款不同于附加税,它无固定的征收标准和对象,县政府和地方精英为摊款多少往往争论不休。所以,与其将摊款说成是一种正式收入不如将其视为临时性财政补充。
但是,随着摊款的经常化、正规化,出现了为人痛恨的所谓“白地摊款”,虽然正式预算上并无这一项目,但县区政府、军队,甚至省政府根据“需要”,随时向地方勒索派款。军阀混战之时,战争频繁,摊款不断。进入国民政府之后,由于县政府职能加重、活动增加而资金短缺,摆地摊款成为县政府预算中一项不可缺少的非正式收入。临时(白地)摊款不同于按季节征收的正规摊款,但同后者一样,它也是以村庄或其他团体、而不是个人作为摊派对象,至于如何向各户或个人摊派征收,由村庄或各团体自行决定。
临时摊款很快成为农民一项最为繁重的负担,而且不可能得到监督和限制,对政府来说,它成为比其它税收更为重要的资金来源。更为重要的是,它成为参与征收摊款的官方和半官方职员贪污中饱的主要手段。正因摊款不属正规的财政预算,财政章规难以约束。在摊派过程中,各级国家经济为饱私囊而层层加码,故很难弄清摊款的真正用途。
县政府在全国财政收入中所占地位如何?1934年,河北和山东二省各县田赋附加总额分别为500万和1100万元,而此年二省田赋收入分别为600万和1500万元。如此看来,县里公开的财政收入与省田赋收入相差无几。国民政府统一北方之后,县政府收入增长很快,在大萧条时期也不例外,如河北静海县1928—1933年间年增长率为17%。
尽管如此,在不同时代的财政官员仍觉得县级财力空虚,认为上交的田赋数额太大,应截留更大部分归地方使用。根据1934年李景汉向第二届全国财政会议提交的数据,县政府实际收入分别占省政府和中央政府从该县解去税款的75%和40%。在30年代中期县级税收分配中,中央政府占52%,省政府占27.5%,县政府仅占20%。李景汉认为上交税款很少返回而用于地方建设,所以他倡议进行财政改革,使县政府有权支配总税收的50%。
县政府财政来源于省政府收入有很大的不同。1931—1934年,非田赋(与土地无关)收入占省政府收入的7 0% 一8 7%,而来自田赋、公产和亩捐(均 与田地 有关) 的 收 入:1391、1 9 3 2、1 9 3 3年分别占静海县财政 总收入的6 2%、6 4% 和7 6%。
对全 国 13 省 中县财政收入的抽样调查表明,田赋附加往往 超过 县 财政 总收 入的 06 %,而 商 税收入 则 不足1%。尽管以上数据 表明县政府主要收入来 自直接 税,但它 也揭示 出 河北省二、三 十年代在开辟间接税方面取得了显著的成效。当然,不可否认 的是,省政府从这一成效中取得的份额较县政府要高得多。
县政府的支出情况如何?河北各县与全国范 围平均支出的最大差别在 于警 察和防卫两项,河北 各县在这两项的支 出比全国平均数高出约 02 个百分点。由于北方各省动荡不安和战 争频 繁,其警察 和防卫开支可能普遍高于 南 方 省 份。例 如,此 两项 开支 占 山 东 各县 总支 出 的3 2.4 3%,而 仅占江苏各县 支出的1 8.56 %。
对此 我们应作如 下说 明,教育是地方政 府的一项重要职能,教 育费用主要 用于兴办小学。值得注意的是,军阀混 战时期教 育投 资所占 比重却 比 国民政 府时期 为大,当然,其绝对投 资总额仍是在增长的。地方治安是另一项主 要开 支,1 9 2 9年警 察和保安 费约 占总支 出 57 %,这 种情况在河北各县大致相同。在 30年代,随着现代化工程的兴建,以上 两项开 支所 占 比重减少,而 区行政费用 的增长则说明区政府 职能和权 力在逐渐 扩大。
县财政 支出 一直捉襟见 肘,不 少 人认 为这是县政 府自身措置不当造成 的。在 二、三十年代,县政府不是利用不断增加的税收来巩固和提高已有设施和机关的办事效率,而是在省政府的命令下,不断地 创立机构,增加“现代化”职能,如土地 清 丈局、卫生局、公路桥梁 管理局、党训班等,各 局经费极 少,使 一些 有抱 负的官 员也难 施 展才能。例如,某县的水利和森林管理局全年经费为408 元,仅能开支2个职 员的薪金。
在层层压力下,县政府增设许多“现代化”部门,结果机构重叠,使有限的财源更显紧张。现代化 的消防队与旧有 防火机构并存。在县、镇、区 皆设警察,而且 区政府还兼管 民团,它 们各行其事,很 少合作。不少时论者认为如果将所 有这些治安力量合 并起来统一指 挥,不仅可 以节省费用,而 且会提高功效。
机构的增设必然带来职 员的膨胀,这就使用 于设备和建设工 程的资金减少。在对静海等4县 的调查研究中,冯 华 德发 现在 各 项费 用 中,仅 工 资一 项 即 占总支 出 的07一08 %,占前三位的警 察、教育和 区行政部门中尤其如此。在 区 一 级,09 % 的 开 支 用 于 发 放 工 资,而 且,在1 9 2 9一 19 31年,随着官 僚机构 的膨 胀,薪金开 支 的绝对值亦在增长。
工资与设备 的高 比率表 明,政府 官员办事效 率极其低下。在静海县,有 510名警察,但只有少量现代化武器。冯华德认 为在这种装备缺乏 的情况下即使裁掉 大半警官,亦不会影响治安实力。由于大部分县财政用于发放工资而甚少购置设备,故地方财政 陷人 恶性循环,似乎 只是在养活不断庞大 的官僚和 国家经纪集团。地方政 府成为布兰德利·吉赛特所称的“安置就业 的机器”。冯华德 归结道: “这种工资 与设 备的比例失调,尤其在诸如 水利控制等设备投 资应 高于工资的经济部 门,其结果 只 能是造成一批毫 无作用的官僚。在这种情况下,财政支出只能等于 资金浪费,徒然加重农 民的负担”。
造成 比例失调的 主要 责任在省而不在县,因 为省政府不断地命 令县政府增设“现代化设施”,但 同时,又干方百计地榨取县政府收入,将各县财政控 制于 自己手 中,毫不放松。1 9 2 8年,省政府在县级设立财政局,直接 向省财政厅负责,对县行政拥有极大的监督和控制权力。尽管 财政局 的设 置并未 完全达到省政府的预期 目的,但它 产生的压 力使县财政 往往陷于困 境,从而 造成事与愿违 的结果:
第一,为 了完成基本 的职责,县政府不得不巧立名 目自筹款项,使附加 税率提高、临时摊 款增 加而 且 更为频繁。
第二,随着机构的增设,雇员增 加,而资金有限,其结果只能如清朝那样“僧多粥少”,微薄的薪金无法维生,从而迫 使他 们额外勒索。对这些国家经纪来讲,临时摊款是贪污中饱 的绝佳机会,他们在往下摊派过程 中层层加码,除解交上级外,其余部分归入私囊。公、私之 间到 底 如何瓜分摊款,我们无从得知。
民国时期 国家政权 内卷化 的主要特征亦体现在摊款之中-一一经纪体制被延伸到区 和村庄,这些 区、村“经纪”在征收和解 交各种摊款及其他捐税过程 中上下 伸手,以饱私囊。南京行政院在对这方面的调 查中承认摊款是 民之大患,一再 指出其严重危害。例如,据报告,河北省邢台县山川 区04 个村 镇,到1 9 3 3年 中期 已 交纳的治安费 用已是预算额 的数倍,超 出部分 主要为区 政府和 民团所 挥霍。在另一事例 中,村 民负担是原摊款额的5倍,其中差额为警察和 自卫人 员所得。这种事例不胜枚举,它不仅反映 出农 民负担 沉重,而且 揭示 了整个正式和非正式政 府机构是如何靠随心所欲的摊款来维持 自身生存的。
民国政府即使在省、县 一级,亦是一个包括不同利益集 团和 动机的 混合 体:正式机构 与赢利型经纪集 团有 矛盾,省县之间有争夺。如果我们承认 国家政权 内卷化普遍存在,特 别是 存在于下层政权,那我们不难发 现,在 国家力图加强对社会控 制的过程中,不 同利益集团 的压 力和冲突是造成 内卷化的主要原 因。
中国国家政权 的现代化始 于1 9 0 0年而 非1 9 1 1年,新政策带来效益,但也造成弊端,结果使新政府轮 回到旧体制之 中,只是披上 了一件“现代化”的外衣,当政者将发现他们 自身 已断送 了制约这 一弊端 的机制。
国家政权的现代化与地方领导
在 晚清 时期,为了保护社 区利益,乡村领导与 国家政权及其代理 人进行 了长期而艰苦的讨价还价。但即使在受到财政和行 政双重压力之时,他们与正统秩 序仍保持一致。因为,在文化网络之中,他们作为地方社会领袖的法统与帝国政权是 分不开 的。二 十世纪 的国家政权现代化运动迫使 乡村领袖与传统文化 网络逐渐脱离关系而越来越依赖于正规的行政 机构。但是,国 家政权 的深入所产生的正式和非正式 的压力是 如此繁重,除个别 人为捞取油 水 而追逐职权外,大部分乡村精英都竭力逃避 担任 乡村公职。
当 国家政权正 需要稳定而热心 的政 治领袖之 时,传统的 乡村领袖却纷纷躲避公职,是 国家政权的深入、还是战争或动乱对此应 负责任?无疑,战争和由此而 引起的匪乱是造成这种 现象的一个不容 忽视 的因素,但通 过考察国 家政权不断侵犯 乡村领袖 的固 有特权,我将 揭示出 国家政 策和 国家政权 内卷化 是造成 乡绅“退位”的 主要原因。在此之前的战乱 中,乡村精英们存活下来,他 们对重振声威和再 次充任社 区领袖充满热望和信心。进入二十世纪 以后,不断地 向乡村领 袖勒索摊款 以及 使乡绅日益失 去传统地位 的政策使 他们对“公 职”畏之如虎、惟恐 躲避不及。而且,国家政权的建设与战争并不矛盾,在 欧洲历 史上,二者是紧密相联的。在中国,因为军队的编 置与作 为同文职机构一样,存在着 内卷化的倾向,故战争并未起 到加强国家政权 的作用。在 民国时期,雇佣兵越 来越多,对他 们来讲,战争 只 是一种谋生和求 利的手段,并无为 国家服务 的意识。
乡村精 英逃离村 中公 职的主 要原 因 在于,他得 自这一公职的精神和物 质报酬越来越 少,而这 一公 职所带来的麻烦却越来越多,这 主要表现在分派和征收摊款之上。如前所述,按规定,摊款每年征收两次,均在收获之后,那时农 民手 中可能有 点现钱,但 实际上,县、区及 过往军队常常随意 向村 中临时摊 派,有 时一年竟达 10 次之 多 ( 在一些村庄 中,摊款栏 目中的最大开支是招待县、区派往村中的催款警察,美其名曰:“招待费”)。我这里将着重说明摊 款对 乡村领 袖与村 民之 间关系的影响,从分析这一 间题的角度来看,摊派方式 比摊款的多少更为重要。尽管 我们无法弄到有关摊款的各项精确数据,但总的趋势表 明,农 民负担 的增长率远远超过其收入 的增长率。
两 个普通村 庄 的资料可 以 说 明农 民负担 的 加重程度,西尼·甘 布尔为我们提供 了日军侵入前 华北农村 的财政状况 的绝好事例。甘布 尔记载 了1 9 0 7 一 1 9 3 2年河北中部新庄的财政支 出,该数字 包括村庄一 级开支和军 事摊款,而未包 括县、区以 及吏役的勒索。从村 庄开支的实际增长来看 ( 用南开经 济指 数计 算而得,1 9 2 6年为1 00),若 不包括军 队摊派,则 民国初年 开支 约为 733元,到 03年代初开支为 76。元,增长 了 80 %。若将军事摊 派计 算在内,则增长率为20 %。若 与1 9 0 5年前后 的开支相 比,增长率则更高,因 为那时 开始推行各项新 政,在 此之前,村 庄公共开 支甚微。另一事例来 自侯家 营,据一位满铁 调查员计算,在 40年代初期,该村 06 % 的现金开支用 于支付摊款。
让我们回过头来看看乡村领袖在征收摊款中的作用。最值得 注意 的是,由于临时摊款并无定时,村 民手 中往往无钱,故常常需 由富裕的乡村领袖先行垫付,而 由村民在秋后归还。不用说,向贫穷的村 民收回垫付之款并非易事。在冷水沟,村长杜凤山声称,在军阀张宗昌统治时期(1923—1928),摊款最繁,他因垫款而蒙受损失。在寺北柴,前村长张乐卿也抱怨因垫款而受损。在吴店村,村保甲长们因不能及时交纳摊款而受到警察的殴打。
村领袖们不仅得向国家负责征收摊款,而且因此而与村民的关系趋于紧张,这使其两面受气,作为村长处境更为困难。
村长和其他负责征收摊款的村领袖被拖入困境,在这一困境中,任何一个有声望的保护人都无法继续保持自己在村民心目中的地位。冷水沟的村长杜凤山是一个受人尊敬的村领袖,但据他声称,因为摊款的缘故,其他有影响的村民都不愿充当副村长,摊款是村务中最烦人的事情,对村长来说,摆脱困境的一条途径是彻底投身于国家政权之中而与村民作对。例如,后夏寨村村长将未交摊款的户主姓名报告给警察,由警察殴打被告之人。
在满铁调查的各县中,均发现村民认为村长及村首事摊款不公从而引起争议,其争斗激烈程度不同,但它曾导致后夏寨和侯家营正、副村长的辞职。在吴电,因摊款之故,富有的村领袖不仅辞职而且迁出村庄。河北省顺义和栾城县,村民和村领袖因摊款而发生争执,不得不捅到区公所,在这种情况下,区公所往往支持村领袖们的决定。甘布尔书中提到,在北京附近的某村,村民在一些反对派村首事的带领下,状告村长和其他村领导摊款不公,此次诉讼极大地消弱了原村长在村中的权力和地位。
摊款增加是二十世纪的特有现象,它是导致村庄领袖与村民暗中或公开对立的主要因素,但不是唯一原因。未来取缔或减小赢利性国家经纪的作用,民国时期,特别是国民政府和日伪政府时期个国家政权力图利用乡村领袖,特别是正副村长推行自己的政策,但这些政策都在不断地加深村庄领袖与乡村利益的分化,特别是在村庄的传统习俗与法律文件相抵触之时,有声望的村领袖对担任公职更为畏惧。这在征收契税方面表现得十分明显,它使村长的公务更加难有作为。
清末之时(以前很可能也是如此),华北的大部分地契为盖官府红印的“白契”,买主 必须交纳契税,这是一项省税。民国之时,按规定契税为土地售价的6%,但到民国后期,加上各种附加,契税高达售价的12%,故村民们千方百计地逃避契税,因为田赋经征处于契税征收科相互之间缺乏配合,所以有无红契并不影响到田赋交纳。但发生地权纠纷时,在法庭上有无红契对确定地权十分重要,所以只有当农民预料到可能发生纠纷时他才交纳契税以获得红契。
国民政府统一华北之前,在许多票镇,有一官府任命的监证契约人,称“官中人”,他有时也包交契税。1930年,国民政府下令取消带有经纪性质的官中人,指令由村长监证村民交纳契税,从此以后,所有田地买卖都得填写官府颁发的“草契”,此契由村长自县衙购回,然后略加提价售予村中买地之人,其差价各县不同,但悉归村长所有,村长被称为官方“监证人”,他得按期将草契存根送交县衙,县衙由此可知土地买卖实况。
官府认为村长比原“官中人”对村中土地交易更悉其详,故决定取消“官中人”而将其职责由村长代之。村长确实知悉全村土地占有情况,但实际上,他比其他村民更为费尽心机地保守这一秘密。从冯华德、甘布尔以及满铁调查人员的报告中可以看出,30年代时,华北的许多乡村均有两套土地册,一个供外人阅看,其与县衙所存册籍相符,另一归村中“私用”。1941年田地调查揭示出,在一些村庄半数土地未登记入任何官册,但这些土地大多记入村庄第二套册簿,此册只有村人知悉,用来分配摊款和其他村费用。从这一点来看,村庄是一个封闭的“共 同体”,它们有 自己共 同的秘密。一个热心于拢官府、企 图告发所有土地 交易状况 的村 长,对“共同体”来说是 一个威胁( 因为存 在 两个 帐薄,故对农家经济进行微 观研 究的学者在引用农户面积的资料 时必须谨慎)。
对村民和其村领袖来说,值 得庆幸 的是,县政府很少能弄到其 他资料来检验官方监证 人报告的可信 程度,这可能部分地 因为契税归 省财政 收入而非县收入,所 以县政府催征不力。据顺义县一位职员报告,村长担任官方监证人之后,更多的人开始交纳契税,但仍有大部分人 不纳契税,村长对此则佯装不知。不过,在另一些村庄,村 长所受上级 压力很重。在山东省历城县路家庄,警察根据村长的报告,进村催征契税并鞭 挞那些匿不交税的人。
民 国后期 出现 的新型 村长不得不从文化网 络之 外寻找其权力基础。个别村 长纯 粹靠 自己 的暴力来统治村庄,一些地方恶棍即是如此。不过,大部分新领导还 是依靠与县、区 的国 家经纪 的联 系来 获得权威的。
1 9 4 1年 推行大 乡制,取 消 自然村 的管理 职能,这 为新型 乡村 领导创造 了一个新 的获取 和施展权威 的环境。如前 所述,以1 0 0 0户编 为一 乡的 乡制是1 9 3 1,1 9 3 5年间提 出推行的,所 有村 庄政 务都 集中在 乡一级,原 自然村成 为乡下一个单位,由乡副 负责。从理论上来说 自然村不再具 有征收摊款、财政预 决算、自卫 和 看青等 自主权 力。但实际上,在新 乡制推行的最初几年,自然村 依然保存着其原有功能。在一些村庄,虽然 自卫和教育事务归乡政权处理,但 自然村仍然按其旧 有原则征收款项。
直到1 9 4 1年,日伪省、县政府强力推行之后,大 乡制才成为现实。他们企图以此来划定其控制的最基层单位,并使地方精 英与原所在社 区相分 离,从 而使基 层政权更有效地服务于国家利益。昌黎县知县 的一项告示表明,实行大乡制是为了使该层政权集权化和官僚化。一方面,此告 示规定 了正、副 乡 长选 举的具体 程序,并指 明其责 任和所得薪金待遇,同时它援引法 令要求征收摊款 要发 给收据。另一方面,该告示 规定, “乡镇公所职员办事权 限如有争议时 由乡镇长决定之。”但 与国民政府《乡镇 自 治法 》不 同,此 告 示 并未规定 由何人监 督 乡(镇 )长 的 所 作 听 为。此告示将权威授 予一人,但 又要求“乡镇公所 职 员;灭 私奉公,勤慎耐劳,忠于 职守,勇于 服务”。
从各个 方面来看,推 行乡镇制表 明国 家政 权企图使下层机构 正规化,从而克服村 民偷税漏税 以 及拒交摊款等积弊,这是与村 庄利益相关 的领袖与地方 恶棍无法完成的任务。更 为重要 的是,大 乡制可以 使政府 更有效地清丈土地。但是,推行以 上各项措施必须有一个 强有 力的领导团体,它不仅与旧有 的职能及 乡村利益无关,而 且能有效地 反击来 自 乡村 精英和 普通 村民对 这些 新举措 的反抗。
1 9 4 2年调查过 的两个村 庄一一 侯家营和 吴店村,为我们提供了大 乡制具体运 作的一些情 况。从村 民的观 点来看,推行大 乡制只能使基层政权 内卷化进一步恶化。因为,第一,各村 不得 不为新 一层领薪 人员筹集款项;第二,乡公所装置 了更为先进 的通 讯设施—电话,村 民们 认为这只是为了更有效地控制 乡村而已。若村 民拖欠税款,乡政府通过 电话告知警察,他们便迅速 来到村 中强力征取。
作为一个较大 的基层单位,人们预 想 乡公所应 举办一些公共事业,但我 们找 到的唯一成效 是吴店村所 在之乡公所动员村 民打 了一些井眼用来灌溉农田。不过,所有这些井眼都打 在城居地主 的地 里,而这 些人多在县 政府中供职。据 乡公所职员讲,打井的命 令直接 来 自县 长。侯家营所属之镇 的镇公所 在泥井,这里是 集市和 区政府所在地,该镇 长是一个臭 名昭 著的大 恶棍。该 人姓齐,他的父亲 曾为军 队采办粮草,通过这 层关系,使它成为泥井镇 中的强人,并 因此而积 累了一些钱财,据 传此 人曾杀死 自己的长子。齐 步其父后 尘,成 为地方一霸,他不仅富有,而且与知县有交情。成立镇公所之后,他贿 赂一些 保长从而推举他 自己为镇长。
任职之后,齐对下属各村 实行恐怖统治。他将全部公有财产攫为己有,并取 消各种合理 的摊款分配方式。他对各村保长进行威胁,从而 向他 们无限勒索款项。齐某唯一不敢惹 的人是远近 闻名的萧惠 升,萧 因各 种义 举而得 到3 8村的联合赠匾。不过,这两 人是“井水不犯河水”,各行其道。1 9 4 1年,人 们再也难 以 忍受齐 的胡作非 为,3个人代表3个村庄向法庭控诉齐“会 帐不清,人格卑劣”,但 齐在城中的后台颇硬,从而赢得 了这场诉讼。3个上诉之人惧怕齐的报复,只得远走他 乡。但齐却得寸进 尺,以 补偿其诉讼损失 为名,向各村加派5 0 00元钱。
在这 种环境下有名望 和地位的 乡绅再也 不屑于充任“公职”了,据说侯家营 的保 长只是齐某的走狗而 已,其他保 甲长也大多如此。据 前村 长刘子馨讲,像齐某那样的乡 (镇 ) 长并不少 见。将政 治权 力集 于镇长一身,加之管辖范 围扩大而且 乡 (镇 ) 公所所在 地又 是集市 中心,这使 乡( 镇 ) 长一职对地方 恶棍更具有 吸引力,他 们与上 级官员勾结,甚至 与县 长亦有关 系,而后者( 县长) 则依靠前者进贡 以饱私囊。这 些恶霸有钱有 势有后台,这使 他们不 同于过去 的赢利型经纪,他们将旧 有 乡村领袖挤 出村政权,即使 在地方领袖根基较深的侯家营亦是如此。
从 国家政权建设 的角度来看,推行 乡制是成 功还是失败呢?此举确实达到了某些家 目的,如催征钱 粮,清丈土地,使国家行 政机构得到 加强。但同时,为完成这一任务 而往往迫使 乡村 领袖与村 民对 立,结果使正 直之人“退 位”,地痞恶棍 充斥于 乡政权,这使 国家政权在 民众中的威信更为降低,实际上这是一种“内卷化”的政权扩张。