《人民日报》于2011年11月4日发表评论文章说,历数近些年来各地发生的群体性事件,无论是几年前的孟连事件、瓮安事件,还是今年以来发生的增城事件、织里事件,都有着类似特点:原本只涉及相关部门的单体事件,却发展成当事人与非利益关系者共同参与的群体性对抗,其背后的诱因,往往是群众对当地政府及其工作人员缺乏信任。该评论文章指出,“这些群体性事件有着高度相似的运行逻辑,警示我们必须关注基层干群关系中的‘信任危机’”,“基层干部直接实质担当了党和政府的形象代言人,其能力和作风,都影响着当地群众对执政党的评价”。文章最后警告道,“群众对地方政府的‘信任危机’若放大将直接危及执政根基”。 此外,在各地流传的“政府机关像萝卜,上面青,下面白;上面政策好,下面瞎胡搞;上面实事求是,下面瞎胡指”,以及“中央是恩人、省里是亲人、地区有好人、县里多坏人、乡里尽是敌人”等民谣,也足以说明公众对政府的信任度是沿着政府层级的依次呈下降状态,处于最底端的基层政府之公信力最低。
造成基层政府公信力最低的原因肯定是多方面的,但最主要的原因可能是基层政府是唯一与民众直接打交道的政府,处于各类矛盾的第一线,其职能也总是与“征”、“收”、“罚”、“摊”等涉及民众利益的行为相关。比如税费时代的基层政府被农民形容为“三要政府”(即要钱,要粮、要命(计划生育)。这种向民众索取的职能严重影响了基层政府的形象。
随着农业税费的取消和新农村建设的开展,各种资源、补贴和项目资金开始下乡、基层政府的职能从之前的“资源汲取”转变“资源下乡、服务下乡”。这种职能的转变理应使基层政府的公信力获得提升,使基层官民之间的互动变得和谐。但在宏观制度环境改变以及基层政府职能转换的情景下,基层政府却仍面临如此严重的信任困境。这说明仅靠职能转变难以挽回基层政府的公信力。
基层政府公信力的困境在于,一旦公众对基层政府的“坏形象”形成了思维定趋后,便难以消除。比如2010年12月25日的钱云会事件发生时,未经证实的猜测和谣言在第一时间迅速传播。乐清市的上级政府及时介入了该事件,替代了乐清市政府,成为这场政府公共关系运作的主体:成立专门调查组;召开新闻发布会,及时公开最新调查结果,回应媒体和公众的质疑;并邀请中央电视台等权威媒体作深度报道,澄清事实;最后依法处理相关责任人,挽回了政府公信力。
当出现突发性公共事件,基层政府的主要应对方式是采取各种方式“避免”事态发展成公共事件。但是,基层政府的“避免”态度有时也会使其置于更为被动的境地。实际上,在公信力流失的背景下,一旦出现公共危机事件时,基层政府则难以依靠其自身的信息传播系统与民众进行沟通、交流和解释活动。显然,当公众对基层政府缺乏基本的信任,并将其视为尽是“坏人”的政府时,官民之间的互动也就很难有诚意、有理解、有宽容、有理性、有共识、有合作。摧毁一个公共组织的形象是件极为容易的事,但重塑其形象却是项艰难的工程。也正因此,在关涉基层政府形象的公共事件中,就尤其需要上级政府持严肃谨慎的态度,需要媒体持客观中立的立场。如果我们认同政府公共关系的目标是促进官民之间的理解和信任,是建立良好、有序的官民互动机制,那么,无论是上级政府还是媒体,就不能以一幅趾高气扬、高高在上的姿态去指责和审判早已被自己定罪为“敌人”的基层政府,即不能事先从道义上将基层政府放在非正义和不可信任的立场上,而应该从基层政府所处的制度生态和体制环境中去理解基层政府的所作所为,去揭示基层社会各类问题和矛盾的根源,也只有这样,才能帮助基层政府走出信任危机。
作者简介:
欧阳静,女,1982年出生,江西永新人,博士,江西财经大学财税与公共管理学院讲师,华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员。已出版专著《策略主义——桔镇运作的逻辑》(中国政法大学出版社2011年9月),该著作详细地呈现和分析了乡镇政权组织的运作实践。
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