历史学家黄仁宇在对中外历史作了大量研究之后,认为近代以前中国所奉行的以儒家思想为基本原则的人治之术,无法解决国家对社会的控制与动员能力差、政府行政效率低下等问题。这些看似无法彻底切除的痼瘤如影随形,始终困扰着历朝历代的统治者和政治观察家们,究其原因,黄仁宇认为病根在于传统中国没有发展出数目字式的国家管理模式;西方资本主义国家正是得益于自近代以来逐步发展起来的数目字管理,才能有效地集中起人力、财力和物力,迅速壮大和扩展,最终轻而易举地打败管理方式落后的大清帝国。在黄仁宇心中,数目字式的管理是普世的先进管理模式,是根治中国传统政治管理中诸弊病的灵丹妙药,因此也应该成为中国将来进行政府改革的方向。王小波反对数字管理可以救中国的说法,他认为数字很容易造假,比如大跃进时期的浮夸风,粮食亩产量轻轻松松就能上万斤。两人的观点都以史实作为根据,粗看起来均有一定的合理性,孰对孰错,一时间难下定论。
如今在各级政府的运行中,已经大量采用了数字化的管理模式,我国幅员辽阔,地区差异极大,不同级别的政府运作也不尽相同,要全面准确地评估这一管理模式的利弊实非易事,但假如观察一个乡镇政府现时的生存状态,以管窥豹,我们还是多少可以了解数目字管理的实际效果。桔镇是中部省区T县下辖的一个山区农业型乡镇,如今镇政府的各项工作体现出高度的数字化,即使用数字化生存来描述镇政府的运作状况也毫不为过。T县政府在2007年出台文件,要求村级干部施行每天8小时,周一到周五坐班,周末值班的工作制度。村级干部原本是村里村外到处跑的工作方式,县政府之所以能出台这样的文件,部分原因在于农村工作重点在税费改革前后的变化。税革之前,乡镇工作的核心任务是“收粮要款,刮宫引产”,这些工作有赖于村干部是否能找到或者“抓住”普通农民,村干部不时还要三更半夜在村庄内进行工作检查,工作时间就不可能朝九晚五;取消农业税后,乡镇干部的工作重点从农村基层转移“进城”,对村级干部而言,不再需要找农民催租,计划生育转变为“放水养鱼”,工作压力和工作量都大幅下降,在办公室的坐班制就成了可以实现的工作方式。村级干部在办公室要编写上级要求完成的档案和记录,在各种报表中填入数字,当地干部把此类文字工作称为“做作业”,“做作业”是现在花费村级干部时间精力最多的日常工作。对比村级干部,桔镇干部工作方式发生改变的时间还要更早,自1990年代中期开始,桔镇干部就已从之前以下村为主、经常吃住在村、广泛与群众打交道的“泥腿子”式的工作模式,转变为现在朝九晚五的上班制:他们白天到镇政府办公,晚上回到县城家里住。
比较工作制度,T县对下属乡镇的考核更能表现出数字化特征。桔镇政府工作中最为关键重要的几项会被镇干部视为“中心工作”,县里对其中若干项的考核力度尤其大,任务被数字化为具体的硬性指标,并采用“一票否决”制,即达不到县里要求的乡镇,乡镇干部将基本上丧失晋升机会。自2002年始,T县对下属各个乡镇下发了招商引资的任务指标,从此,招商引资成为了桔镇中心工作中的重中之重。桔镇的招商引资任务从2002年的内资600万元人民币,逐步增加到2009年的内资4000万元人民币和外资80万美元。令人啧啧称奇的是,桔镇虽然地处闭塞山区,交通不便,工商业落后,但每年最终都可以顺利完成县政府的招商引资指标。商人为利而来,不会做赔本买卖。为了完成数字指标,除T县政府统一的优惠政策外,桔镇政府还使用了各种优惠措施吸引投资。例如,为吸引外商投资办木材加工厂,镇政府将为其提供约为市场价一半的木材,这一价格只够支付雇人伐木和木材装车的费用。又如镇政府不惜环境污染,引进并极力保护对环境有极大危害的一些化工企业。桔镇和T县其他乡镇还采用过“帮扶资金”的办法招商引资。所谓帮扶资金,就是企业开办时如果资金短缺,政府将会以有息贷款的方式给企业提供资金支持。2003年以来,桔镇先后给予6家企业帮扶资金,有两家木材厂和一家生物技术公司在获得帮扶资金、享受完各项优惠政策后就人间蒸发,寻不到负责人的踪影,政府无法追回企业仍未归还的帮扶资金,桔镇政府因此损失近200万元人民币。
即使这种“半卖半送”加扶持的方式,要完成县里的巨额招商引资任务也绝非易事。据本书介绍,乡镇对此自有其应对方式。一个投资项目的投资金额,大体可以分为固定资产总值和流动资产两部分,固定资产投资额根据该项目所购买硬件的发票计算,流动资产投入则根据该企业银行账户的资金计算。这样,乡镇如想提高固定资产投资数字,就可以将所购硬件价格写得比实际购买价格高出许多。而流动资产方面,乡镇也可以通过一定方式向企业的银行账号上汇入资金,待县里负责机构检查完毕后,再从企业账号收回。此外,乡镇还可以和商家签署有名无实的空头合同,合同上的投资金额巨大,但商家并不进行任何实际的投资活动。最后,如果有某乡镇或部门当年的招商引资资金超过了县里的任务,则其他乡镇可以向其购买多余的部分,作为本乡镇的招商引资成绩。由此下来,T县的招商引资实效虽小,数字却很大,这也把各乡镇带入到一个恶性循环之中,既然今年的招商任务顺利完成了,明年的指标就可以水涨船高;明年同样顺利完成任务,后年的指标就更高。无法完成任务的乡镇在上级面前找不到任何合理解释,只能检讨自己工作懈怠:其他乡镇和部门都完成得很好,你们为什么完不成呢?
桔镇与数字紧密联系的另一项中心工作是计划生育。自1978年始,计划生育就被纳入到桔镇的中心工作中,上级考核力度同样是“一票否决”。1990年代,乡镇干部在计划生育工作中时常采取强硬手段;2008年后,乡镇计划生育工作转入“依法行政”,不再对违反计划生育的农户实施粗暴打击,但超生农户需要向乡镇缴纳超生儿童的社会抚养费。税改之后,上级行政转移支付大幅缩水,桔镇的财政状况捉襟见肘,计划生育罚款成为镇财政一个重要的收入来源。由于外出打工收入的增加,计划生育罚款数额进入到农户可以支付的范围内,很多村民愿意为生一个儿子缴纳罚款。镇里也如民所愿,怀孕的时候不管,等出生后再上门罚款。但是县里对计划生育也有一系列数字指标:计划内生育的人口占总出生人口的比例不能低于85% ;性别比指标是男女102∶100等。从实际的情况看,这些指标都是达不到的,桔镇近几年的计划内人口比例大约在60%,男女性别比则接近600∶100。可想而知,应对上级的办法只有瞒报、少报、修改数据。
据书中介绍,每至年底,县里都要对计生工作进行全县大检查,一场精彩的谍战大片由此拉开序幕。各乡镇首先要给村内的超生户打招呼,在检查之日避开检查,然后安排人员在各村庄路口守候,一俟检查车辆进入,就迅速布置迎检工作等。检查当日,县里的检查车辆尚未出动,镇里的内线就会将疑似派去该镇检查的车辆牌号告之,镇里的干部在进入本镇的要道上守候,一经确定本镇的检查车辆进入,干部马上尾随而至,跟随检查员一起,随时准备堵住漏洞。县里的检查员是从各乡镇抽调的,检查员和镇里的干部常会沾亲带故,大家都有隐疾在身,双方心照不宣,最优选择就是你好我好大家好。
与黄仁宇的预期相反,数字化管理在桔镇没有结出高效率之果,反只开出了造假的花。镇政府的基层动员能力也没有如黄仁宇预期的那样得到增强,反而比1980年代下降了:为了完成植树20万棵的绿化任务,镇里需要高价雇人种树;在森林发生火灾时,普通百姓不管不顾;村庄内除非请人打扫卫生,否则清洁无法保持。九泉之下的黄先生或许会对此嘘唏不已!又或许他会争辩说,数字化管理的真谛在于对真实数字的控制,桔镇的大量数字都是伪造的,并不是真正意义上的数字化管理。
黄仁宇期望的数字化管理,是一种与统治者个人秉性无关的纯客观化管理方式,但在现实社会中,这种管理模式是不存在的。数字不会言说,本身没有生命和意义,无论是GDP还是GNP,都是人定义的,选取何种计算方式为标准,也是人定的。应该说,王小波在这次争论中获胜了——但也只对了一半。数字即使不做假,也同样可以有多种计算方式,数字化管理说到底还是人治。唐僧西天取经历经九九八十一难,但何谓一难?西天的如来佛祖和观音菩萨都没有给出定义。西天路上经历颇多,临时补上一难有何难哉?!如果换做今日的桔镇干部,四圣们则肯定不必在通天河多受一次苦了。
《策略主义—桔镇运作的逻辑》, 欧阳静 著 中国政法大学出版社2011年9月版314页。