• [内容提要]财政扶贫资金的治理关系到扶贫效率和效果,目前已经有很多研究开始关注因为管理问题带来的扶贫资金投入效果不善,但对于扶贫资金治理中其他环节,如投入、分配、拨付和使用所产生的扶贫资金投入效果和效率的研究很少,但恰恰是这些环节中出现的制度上的缺陷更容易造成扶贫资金出现目标瞄准偏离,从而直接影响到贫困农户参与和受益于我国的扶贫投资。本文尝试全方位分析我国目前财政扶贫资金运行情况和效果。 

    [关键词]财政扶贫资金,瞄准,偏离,治理结构 

      

      财政扶贫资金的治理涉及到财政扶贫资金的投入、管理、分配、拨付和使用等各个方面,财政扶贫资金只有在这几个方面都做到、合理、公平和公正,才能有效地提高其扶贫效率。虽然近些年有很多学者关注扶贫效果,并且对扶贫效果不善的原因进行了很多研究,但从资金治理的角度来看,大部分研究仍然是将讨论的焦点放在了资金的管理环节,比较一致的观点是认为项目和资金管理问题也是我国政府扶贫过程中的薄弱环节,成为影响扶贫效果的重要因素。夏英(1994)的研究指出:由于项目管理方面制度不全、监控不力,导致大量资金的外溢;或者是由于甄别受益贫困户的工作不力或方法不当,导致了目标组认证错误,致使扶贫资金流向偏离目标,从而发生目标转换问题。康晓光(1995)认为,许多部委、部门参加意味着配套资金短缺变得更加突出,很多项目不能完成,项目资金过于分散,难以产生影响。项目资金使用的监督也变得更加复杂,有的项目资金被转移。汪三贵(1997)在研究中发现,1993年财政拨款55.4亿元,占扶贫资金的1/2。然而财政拨款的75.2%用于贫困县财政补贴、维持行政事业费开支和职工工资,即将近2/3的总扶贫资金没有落实到贫困户的生产与交换环节中。因此扶贫资金被贫困地方政府挪作他用,直接抵达贫困户比例低。李含琳等(1998)认为,同20世纪80年代初中期相比较,20世纪90年代初反贫困的资本供给是比较充足的,但由于管理和体制方面的原因,扶贫资金的使用效果不十分理想。扶贫资金管理体制机构庞大,手续繁杂,管理层次、环节多,扶贫资金经常被截留挪用,造成扶贫资金的低效率。扶贫资金的来源和管理分散,多头管理,并且在资金的分配过程中平均分散使用,难以形成效益,大大降低了扶贫资金的使用效果。扶贫贷款的期限与生产周期不相适应、资金被用于非贫困户和地区、扶贫贷款财政化现象严重,都使其很难发挥脱贫的作用。吴国宝(1997)等指出,由于扶贫是由地方政府具体管理实施的,因而地方政府在目标上可能与中央政府设定的目标相冲突,加之体制的各种弊端、官僚主义、寻租腐败等,从而可能出现扶贫资金不用于扶贫的现象。 

      

      一、我国财政扶贫资金投入和管理机制及影响 

      我国财政扶贫资金投入和管理机制的典型特点是分项投入、多头管理。虽然说我国政府有组织的大规模的专项扶贫行动开始于1986年,但实际上早在1980年政府就设立了支援不发达地区资金,专门支持老革命根据地、少数民族地区、边缘地区和贫困地区发展,当年的资金规模为5亿元;1982年设立了三西农业建设专项补助资金,每年投入资金2亿元;并且也开始以实物形式来进行以工代赈扶贫活动。随着市场化经济改革的逐渐展开,经济增长对减缓贫困的影响日趋减弱,继续采用以往增长为主、辅以适当救济的反贫困战略已经很难有效地对减缓贫困发生积极的作用。基于这种形势,国家成立了国务院扶贫开发领导小组,并下设办公室,开始了专项扶贫活动,所采取的扶贫模式为开发式扶贫。在财税政策方面,继续执行前述的各项资金扶持政策,并扩大了资金的规模。在八七扶贫攻坚阶段,国家又增设了新增财政扶贫资金,同时将以工代赈资金原有财政部和中国人民银行按比例承担改由中央财政专项拨款,并扩大了资金规模。就目前情况来看,我国财政扶贫资金主要包括支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、二西农业建设专项补助资金(以下简称三西扶贫资金)、少数民族发展资金、以工代赈资金。通常将支援经济不发达地区发展资金和新增财政扶贫资金统称为财政发展资金。 

      从总体上来说,中央财政扶贫资金是国家为解决少数贫困人口温饱问题,进一步改善贫困地区生产生活条件,巩固温饱成果,提高贫困人口生活质量和综合素质,加强贫困乡村基础设施建设,改善生态环境,逐步改变贫困地区经济社会文化的落后状况,为达到小康水平创造条件而设立的专项扶贫资金,但具体来看,每项资金的用途都有自己的投向重点(见表1)。资金的多部门管理虽然可以鼓励政府各部门都能积极地参与到扶贫工作中,但是却带来资金管理成本的增加和效果的降低,同时由于缺乏有效的协调机制和沟通机制,各部门在资金管理和使用方面都从本部门利益出发制定了相应的管理规定和程序,从而造成了实际中财政扶贫资金管理上的混乱,同时也给资金的监测工作带来了很多的不便。 

      根据财政部统计数据,19862003年,我国政府共投入扶贫资金2383.6亿元,其中以以工代赈资金、财政发展资金、三西扶贫资金及少数民族发展资金为主的财政扶贫资金为1039.6亿元,占到扶贫资金总量的43.6%。虽然从绝对数量上看,我国中央财政扶贫资金每年都在增加,但从财政扶贫资金占全国GDP的比重波动图可以看出,中央政府财政扶贫资金投入强度年度间波动较大,19881990年投入强度最低,1994尽管是八七扶贫攻坚开始年,但19941996年政府财政扶贫资金投入强度逐年下降,19962000年略有上升,而到了2000年以后又开始略下降。从整条波动曲线来看,我国政府的扶贫投入强度有明显的下降趋势。出现这种情况的原因可能有两点:(1)官方报道的我国的贫困发生率以喜人的成绩逐年下降,国家扶贫资金的投入强度也就有可能相应地下降;(2)目前对实际扶贫资金的最佳需求量与规模还缺少科学的测算与估计,也就是说,政府扶贫资金投入规模的客观依据还不存在。 

      

      二、我国财政扶贫资金的分配机制及影响  

      1978年以后,农村改革极大地解放了农村生产力,促进农村地区的经济发展,在很大程度上缓解了我国贫困问题,农村贫困从广泛的普遍贫困状态过渡为特征性和结构性贫困,农村贫困人口在分布上更加集中,因此1986年开始的开发式扶贫开始以贫困县为瞄准单元来分配国家财政扶贫资金。由于在国家层面直接向贫困县分配资金缺乏可操作性,并且同时由于我国财政扶贫资金省级负责制的实施,中央财政扶贫资金的分配原则为:(1)中央财政扶贫资金按照因素法分配到各个省区,考虑因素分别是贫困人口数、地方财力、农民人均纯收入、人均GDP四项指标数据和政策调整因素。(2)中央财政扶贫资金全部直接用到国家确定的扶贫开发重点县(以下简称重点县)*和各省区确定的贫困县(或贫困乡村),至少70%中央扶贫资金用于国家扶贫开发工作重点县。这些规定无疑为规范我国财政扶贫资金的使用起到了一定的作用,但在实际操作过程中仍然还存在着不少问题。 

      因素法使扶贫资金的分配方法更明确,按因素法分配财政扶贫资金是力图为扶贫资金的公平分配提供政策依据。但是财政扶贫资金的无偿性质使地方政府有获得无偿资金的巨大努力,同时也形成了地方政府为获得无偿资金的博弈行为。理论上讲,如果因素法依据的各因素的方法很明确、透明,那么地方政府的努力将会是无效的,博弈也是无结果的;反之就为地方政府的努力与博弈留有很大的空间与余地。但实际工作中,我国还没有形成一套公开、透明和可操作的基础数据的收集方法、具体标准、计算影响因子的方法,使得因素法分配仍然停留在口号的层面,缺乏具体的可操作方案,其作用也就很难真正发挥。 

      中央下达给各省区的扶贫资金必须全部用到贫困县的规定,试图从政策层面杜绝层层挪用财政扶贫资金的做法,减少扶贫资金目标偏离的机会。至少70%的扶贫资金要用到国家扶贫开发工作重点县的政策本身考虑了贫困人口在重点县和非重点县不平衡分布的实际情况,隐含的假定是国家扶贫工作重点县与非重点县对财政扶贫资金的实际需求强烈程度比值为7:3。这一方面为更高程度地瞄准贫困人口提供了机会,另一方面为进一步减少扶贫资金的层层挪用与流失、减少扶贫资金目标偏离提供了政策保障。但是在实际操作中,扶贫资金在重点县和非重点县之间的分配并没有严格按照规定的比例进行,20012003年的财政扶贫资金流向上看,大约只有60%的资金是流向重点县的(见表2)。 

      这种目标偏离可以从以下两方面去解释:(1)假设至少70%的财政扶贫资金用到重点县的规定本身是合理的,那么这种偏离至少可以说明为保证财政扶贫资金准确瞄准的监管不力,财政资金使用的约束性不强,以及制度保证不完善。从某种程度上说,扶贫资金层层下拨、层层管理所形成的多元化的权利资源可能会诱发项目寻租,从而导致目标偏离。(2)这一目标偏离至少从一定程度上暗示了“70%的扶贫资金用于重点县的某种不合理性。如果以贫困人口分布作为决定财政扶贫资金分配比重的主要依据,那么2001年重点县覆盖了全国61.9%的贫困人口,应该规定至少60%的财政扶贫资金用于重点县。因此,如果按照70%的分配要求分配扶贫资金,会有许多分布在非重点县的贫困人口不能公平地受益于国家财政扶贫资金的扶持。 

      

      三、我国财政扶贫资金的拨付机制及影响 

      在中央一级,资金的分配是从每年3月全国人大通过国家财政预算开始的。根据规定,财政扶贫资金必须在预算通过后的1个月内下拨到各省区财政厅。地方各级财政在收到上一级财政下达的财政扶贫资金后,应尽快与扶贫办、计委(以工代赈办)衔接项目计划,分批下达资金。首批下达时间不得超过1个月,比例不得低于80%。当年计划的项目和资金应该在财政年度之前完成和拨付。财政扶贫资金的拨付规定考虑了贫困人口需求项目生产的季节性与市场的变化性,从政策上限制了延迟拨付的可能。但实际中发现,从中央到省区的拨付都能按时,但从省再到市、县的拨付就有延迟的现象。20048月份笔者调查时,有的县2003年的资金还没有完全到位。迟到的资金影响了扶贫资金的及时有效使用,降低了扶贫资金的使用效率。 

      财政扶贫资金迟到的主要原因是行政层层拨付的制度,使得经手机构实际上无形中把经手权变成了控制权,形成了一种无形的权力资源。权力资源的利用会弱化资金分配的公平与合理性,也同时为县级单位最大化获取财政无偿扶贫资金的目标提供了博弈的机会,这也是各地出现跑项目、争资金的主要原因。跑项目、争资金不管是多么隐蔽的形式都增加了获得资金的交易成本,这一交易成本相当大,而这些成本最终都来自于扶贫资金,会极大地降低扶贫资金的使用效率。据非正式调查,每年每个县扶贫办的非项目活动经费超出行政开支达38万元,如果按照3万元的最低数估算,全国592个重点县每年就会有1776万扶贫资金被挪用,占2002年重点县财政扶贫资金总量的0.5%;如果按照8万元的最高数估计,每年会有4736万元被挪用,占2002年重点县财政扶贫资金总量的1.3%。以上分析说明了:(1)目前保证财政扶贫资金及时足额到位的拨付方式缺乏高效率的技术措施;(2)目前的行政层层拨付资金方式本身效率很低且不合理。 

      

      四、我国财政扶贫资金的使用机制及影响 

      我国财政扶贫资金在使用上有几个特点:(1)明确规定了资金的投向,这种规定在实际中的反应就是财政扶贫资金投向重点,从产业上看以农业为主,从项目类型上来看以基础设施建设为主。19982002年的5年间的中央财政扶贫资金的平均投向,农业占40.8%,占22.5%,其中还有约6%左右是投向农副产品加工业,用于农村文教卫生和科技培训的社会服务约为5%,用于包括道路、农田水利、人畜饮水等农村基础设施建设的约占22.8%,而用于其他方面的约占到9%(2)资金使用上必须以项目为承载,即通常说的资金跟着项目走。中央对财政扶贫资金使用上的这两点规定的根本目的是想从制度层面上为扶贫资金不被挪用提供制度保证,从而降低扶贫资金的目标偏离。但是在实践中这种规定并没有达到预期的目标,并且还对扶贫资金的使用效率产生了负面影响,主要表现为扶贫资金的使用在很大程度上偏离了贫困农户的需求,排斥了真正的贫困农户受益于扶贫干预。 

      由于中央对财政扶贫资金用途有严格的限制,地方政府则把这部分扶贫资金的用途限制在更小的范围内,如村路、沼气池猪圈一改厕三位一体、人畜饮水、小水窖、灌溉小水窖及少量的技术培训。而实际上,我国农村贫困问题非常复杂,剩余贫困人口面临的生存环境差异巨大,贫困人口的需求也是千差万别,这种差别不仅体现在省区间,即便在同一个县内也十分普遍,因此采取这种一刀切的扶贫方式很难适应贫困问题的多样性特点和满足贫困人口的不同需求,这也就不可避免地会造成扶贫资金的使用偏离贫困人口的实际需求,从而也无形中降低扶贫资金的使用效果。 

           在某省2个县的8个贫困村农户扶贫需求与扶贫项目对接情况。村民的第一需求是道路修建,这和其大石山区的贫困特征密切相关,排在第二至九位的是提供盖房子方面的支持、养殖业、提供补助、发展沼气、解决人畜饮水、进行科技培训、解决通讯问题和进行农田水利建设。将农户需求与两县扶贫资金投向作比较,不难发现,农户在基础设施建设方面的需求基本上能够得到满足,如道路建设、沼气池、人畜饮水和农田水利建设,但是对于住房改造、发展养殖业和教育补助等具有明显的个体性特征的需求基本上没有涉及。 

     资金跟着项目走从制度设计上是为了避免财政扶贫资金被截留和挪用,从而保证财政扶贫资金的专款专用。但是在实际操作上,扶贫部门为了降低扶贫项目的实施成本和利于监测,从而在项目选择时考虑的重点是:(1)项目有一定的规模;(2)以扶持基础设施建设项目为重点。项目有一定的规模的审批偏好,往往使多样性、分散性及小规模性的贫困人口需求因为不能满足这一偏好而被筛选掉,在一定程度上会造成扶贫资金的目标偏离。同时实际中具有一定规模的项目多是更能使非贫困人口受益的项目,如大规模修建需要农产配套资金的沼气池多是把难以支付配套资金的最贫困的农户排除在外,更多受益者是有能力支付配套资金的相对富裕农产。而如果不需要配套资金,只是把有限的扶贫资金用来扶持真正的贫困户,让富裕农户自费修建沼气池,可能的结果是沼气池的规模(数量)短期内不会很大,达不到审批偏好的有一定规模的项目以扶持基础设施建设项目为重点的项目审批偏好,考虑到了项目的覆盖度与受益范围,能使更多的人口得到扶贫资金的扶持,但是对商品生产程度低、收入来源缺乏的农产,有限的扶贫资金只便利了他们的生活,而不能增加其持续发展、摆脱贫困的经济收入来源。也就是说,扶贫资金的使用偏离了最贫困人口的实际需求。 

      从表5中可以看出,在XX6项扶贫项目覆盖贫困农户比重平均仅为18%,除了沼气池猪圈改厕三位一体项目覆盖51%的贫困户与贫困人口外,其他扶贫项目对贫困农户及贫困人口的覆盖度都很低,最低的易地开发项目只有6%。 

      利用参与式评价工具对一些到村的具体扶贫项目进行受益群体分析,其结果同样也表明贫困户受益比重要远远低于中等户和富裕户,贫困户受益比重仅为16%,中等户为51%,富裕农产为33%,详细情况见表6。出现这种情况的核心原因是一旦扶贫资金的投入转为项目机制以后就面临着项目成本与扶贫资金投入缺口的问题,地方政府往往会把不足的部分以农户提供配套资金的形式转嫁到目标群体身上。 

      

      五、简短结论 

      1.中央财政扶贫资金类型多样,资金数量可观,充分反映了我国政府解决贫困问题的决心和努力,但是资金分散到各个部门管理,部门之间缺乏有效的协调机制和信息交流平台,从而造成了扶贫资金管理上的不一致性和使用上的重复性,带来了扶贫资源的浪费,同时也为资金的有效监测带来了诸多的不便。 

      2.中央财政扶贫资金的分配根本上仍然遵循着以重点县为基本单元的县级瞄准,但实际上中央财政扶贫资金在重点县的投入比重远小于至少70%”的目标规定,大约仅为60%左右。 

      3.财政扶贫资金在各层次的拨付时间有明确的规定,中央到省区的拨付都能按时到位,但从省到市、县的拨付就有延迟的现象,这种延迟势必导致扶贫资金使用效率的降低。 

      4.依托项目进行日标瞄准长期以来受到了研究者的质疑。一方面,对扶贫项目的类型限制使得扶贫项目并不能适应我国农村贫困问题的复杂性特点和农户需求的多样性,项目的选择受到了管理方便与农户需求分散这一矛盾的制约而无法做到准确瞄准,从而造成了我国扶贫资金不能准确瞄准穷人的结果;另一方面,对于项目的资金配套要求和技术要求也为排斥穷人受益、鼓励富人参与提供了合理性,从而造成了扶贫资源在目标群体瞄准上的偏离,研究表明,扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%,而对中等户与富裕户的覆盖率分别为51%33%

     

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