• 简介:摘要 党和国家高度重视林业工作,颁布了一系列的林业行政、刑事及民事的法律、法规和规章。中国林业执法已经不是无法可依,基本上是有法可依的局面了。随着社会的变迁和科学技术的进步,人类的生活和社会需求不断的发展变化,因此,任何制度不可能永久的适应社会变化和人类的生活。国家的林业法律、法规和规章制度也是如此。前期专家们普遍认为,现阶段我国的林业执法中,存在着许多亟待解决的问题。这些问题,直接影响到林业部门的整体形象,影响到林业事业的可持续性发展。例如:“执法投入不足,执法权分散,执法监督不力”等等。这些问题是客观存在的,如何解决这些问题是我们面临的一道课题。 2003年,国家林业局在21个县级单位开展了林业执法试点工作;2005年又在全国27个省、自治区、直辖市推行改革。其目的就是为了要解决林业行政执法过程中,出现执行不力的问题。通过改革整合林业行政执法机构,统一行使林业行政执法权,规范林业行政执法行为,达到林业执法高效有力。在改革的过程中,各地均取得了许多好的工作成绩,但“执法投入不足,执法权分散,执法监督不力”尚未得到根本的解决。国家林业局,要求林业系统进一步的探索,解决执法工作中的实际问题。笔者认为,深入的宣传、贯彻和执行国家的林业法律、法规和规章是解决问题的前提条件;深入的开展林业综合执法研究,是解决林业执法乱、执法难,等执法问题的根本方法。 本文中,笔者主要从三个方面进行了论述。首先,从我国林业执法存在的问题的及历史沿革入手,分析了我国现行的林业执法中存在的各种问题与挑战;其次,全面地分析了林业执法工作的现状,结合国家林业局推行林业综合行政执法的理论与实践,深入剖析了我国实行林业综合行政执法试点情况及产生问题的本质因素;最后,笔者对我国现阶段实行林业综合执法提出了一系列的构思。文章认为,我国需要采取组建林业孪生法人综合执法机构的治理模式,将林业综合执法机构的工作经费纳入财政全额预算,并设计对林业综合执法机构的人、财、物进行科学的引导、指挥、组织、协调和监督。
  • 中国林业执法工作研究 湖北安陆 陈学斌 432613 摘要 党和国家高度重视林业工作,颁布了一系列的林业行政、刑事及民事的法律、法规和规章。中国林业执法已经不是无法可依,基本上是有法可依的局面了。随着社会的变迁和科学技术的进步,人类的生活和社会需求不断的发展变化,因此,任何制度不可能永久的适应社会变化和人类的生活。国家的林业法律、法规和规章制度也是如此。前期专家们普遍认为,现阶段我国的林业执法中,存在着许多亟待解决的问题。这些问题,直接影响到林业部门的整体形象,影响到林业事业的可持续性发展。例如:“执法投入不足,执法权分散,执法监督不力”等等。这些问题是客观存在的,如何解决这些问题是我们面临的一道课题。 2003年,国家林业局在21个县级单位开展了林业执法试点工作;2005年又在全国27个省、自治区、直辖市推行改革。其目的就是为了要解决林业行政执法过程中,出现执行不力的问题。通过改革整合林业行政执法机构,统一行使林业行政执法权,规范林业行政执法行为,达到林业执法高效有力。在改革的过程中,各地均取得了许多好的工作成绩,但“执法投入不足,执法权分散,执法监督不力”尚未得到根本的解决。国家林业局,要求林业系统进一步的探索,解决执法工作中的实际问题。笔者认为,深入的宣传、贯彻和执行国家的林业法律、法规和规章是解决问题的前提条件;深入的开展林业综合执法研究,是解决林业执法乱、执法难,等执法问题的根本方法。 本文中,笔者主要从三个方面进行了论述。首先,从我国林业执法存在的问题的及历史沿革入手,分析了我国现行的林业执法中存在的各种问题与挑战;其次,全面地分析了林业执法工作的现状,结合国家林业局推行林业综合行政执法的理论与实践,深入剖析了我国实行林业综合行政执法试点情况及产生问题的本质因素;最后,笔者对我国现阶段实行林业综合执法提出了一系列的构思。文章认为,我国需要采取组建林业孪生法人综合执法机构的治理模式,将林业综合执法机构的工作经费纳入财政全额预算,并设计对林业综合执法机构的人、财、物进行科学的引导、指挥、组织、协调和监督。 关键词:依法治国 生态建设 林业执法 问题及沿革 现状与本质 科学研究 改革思路 目录 1、绪论 (1)课题背景 (2)研究意义 (3)主要研究内容 一、 我国林业执法的历史沿革及问题。 (一) 中国现代林业执法的概念。 (二) 现代林业执法的历史沿革。 (三) 现代林业执法存在的问题。 二、我国林业行政执法的现状与本质。 (一) 当前林业执法权的主要权源依据 1、法律赋予的权力。 (1)宪法 (2)法律 2、法规赋予的权力。 (1)行政法规赋予的权力。 (2)地方性法规赋予的权力。 3、规章赋予的权力。 (1)国家部委规章 (2)地方政府规章 (二)当前我国林业执法机构的设置状况。 (三)当前林业执法存在问题的本质因素。 三、中国林业执法的改革构思。 (一)中国林业执法的改革依据。 1、 政策依据 2、 法律依据 3、 国家林业局对林业综合执法改革的要求。 (二) 我国林业执法的基本思路。 1、提高全民的法律意识。 2、整顿林业的行政组织。 3、加强林业的执法监督。 (三) 我国林业执法的具体举措。 1、建立孪生综合执法机构。 2、营造良好的执法投资环境。 3、健全林业执法的监督机制。 绪论 (一)课题背景 党的十七大报告明确指出:“全党同志要全面把握科学发展观的科学内涵和精神实质,增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性,着力转变不适应不符合科学发展观的思想观念,着力解决影响和制约科学发展的突出问题,把全社会的发展积极性引导到科学发展上来,把科学发展观贯彻落实到经济社会发展各个方面。”十七大报告同时指出:“坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化”。 森林是陆地生态系统的主体,林业是一项重要的公益事业和基础产业,承担着生态建设和林产品供给的重要任务,做好林业工作意义十分重大。中共中央、国务院号召全国:“在可持续发展战略中,要赋予林业以重要地位;在生态建设中,要赋予林业以首要地位;在西部大开发中,要赋予林业以基础地位;在应对气候变化中,要赋予林业以特殊地位。”由此可鉴,“保护森林资源,促进林业发展”不仅是关注国计民生的工作任务,而且是各级组织的一项政治工作任务。 随着经济发展、社会进步和人民生活水平的提高,生态需求已成为社会对林业的第一需求。中国森林资源总量严重不足,森林生态系统的整体功能还非常脆弱,与社会需求之间的矛盾日益尖锐。目前中国生态状况局部改善、整体恶化的趋势尚未根本扭转,土地沙化、湿地减少、生物多样性遭破坏等仍呈加剧趋势。乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地、乱捕滥猎野生动物、乱采滥挖野生植物等现象屡禁不止,森林火灾和病虫害对林业的威胁仍很严重。然而,全面建设小康社会,必须走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,实现经济发展与人口、资源、环境的协调,实现人与自然的和谐相处。 (二)研究意义 1、实行林业综合执法改革,是实施执政党提出依法治国的需要 党的十五大以邓小平理论为指导,明确提出“依法治国”是领导人民治理国家的基本方略,九届人大二次会议又将依法治国,建设社会主义法治国家写入《宪法》修正案。 党的十六大提出“加强社会主义法制建设。”十七大报告提出“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”。林业执法是依法治国的重要组成部分,高效的林业执法工作是现代林业健康发展的基本要求。全面建设社会主义法治国家必须加强林业执法的科学性研究。 2、实行林业综合执法改革,是“加强生态建设,维护生态安全”的需要 森林是陆地生态系统的主体,它具有生态效益、经济效益和社会效益。随着,人们的生活环境的改变,人类对生态的需求已成为第一需要。森林具有涵养水源,保持水土,美化环境,提供木材等作用,因此,森林也是国家经济建设可持续发展的重要基础。由此可鉴:“加强生态建设,维护生态安全”是21世纪人类面临的共同主题。因此,研究中国林业执法的科学性具有重要的战略意义,是我们认真贯彻执行胡总书记提出的科学发展观的务实行动。 3、实行林业综合执法改革,是切实提高林业部门工作效率的需要 在我国的林业建设方面,林业执法是保障林业法律法规顺利实施,使国家行使林业管理职能得以实现的活动,是林业工作顺利开展的核心和灵魂。然而,在实际的执法工作中,我们发现各种弊端日益明显,并且严重阻碍着我国林业建设工作的开展,由此可鉴,传统的林业执法体制已经越来越不适应现代林业的发展,对我国现行的林业执法体制的完善和改革势在必行。 (三)主要研究内容 本文研究的主要内容主要包括以下三个部分: 第一,分析了我国林业执法存在的问题与历史沿革。在这部分中,首先分析了专家学者的研究成果,从林业执法的问题、概念、性质和沿革等基本情况入手,介绍了我国现代林业执法的产生、存在的问题及历史沿革。 第二,分析了我国林业执法工作的现状与本质。清理了现行有效法律法规赋予林业部门的执法职权及机构的设置情况,并对2003年以后改革的试点情况及不同执法模式的问题分析。在这部分中,笔者透过现象看本质,查找了林业执法产生问题的根本原因。 第三,对实行林业综合执法提出了笔者的构思。在这部分中,对国家实行林业综合执法改革的要求做了简要的概述。笔者提出了自己的观点,即组建孪生林业综合执法机构,相对集中行使林业行政处罚权,保障林业主管部门充分行使林业执法权。 一、我国林业执法的问题及历史沿革 (一)新中国林业执法存在的问题 金无足赤,社会制度作为一种社会结构和社会行为规范体系,它具有一定的稳定性,但是社会生活和人类的需求在不断的发展变化中,因此制度不可能完全的适应社会的生活和人类的变化。同时,社会制度内部可能出现混乱,社会制度的某些方面或某种制度不能适应发展和人们需要。当社会制度不能适应社会需要的时候,便成为人们行动的绊脚石,阻碍社会的进步,林业行政执法制度也是如此。前期,专家们普遍认为林业执法存在着严重的问题。 1、辽宁省林业林业厅在改革试点期间调研认为,林业综合行政执法存在着以下三个问题: (1)思想认识问题, 尤其是各级林业领导干部的认识问题由于林业行政管理体制一直没有从根本上摆脱传统计划经济管理模式,在管理理念上也未能摆脱传统意识,人们惯于传统的工作方式和林业行政执法体制。在研究林业综合行政执法改革中,有的同志不是认真学《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等有关文件,领会综合行政执法改革的精神实质,而是守着旧体制林业综合行政执法专刊不动,更多地关心权力和利益的得失;有的即使勉强动了,也抓不住林业综合行政执法改革的原则和关键,抓不到点子上,归根到底是对综合行政执法改革的必要性、紧迫性及改革方向缺乏明确的认识。 (2)现行体制问题 现行林业管理体制既带有传统计划经济高度集中的管理特点,又带有生产社会化程度较低的自然经济色彩。一方面有些事情管得过严过死,如采伐管理政策;而另一方面又机构林立,林政资源、野保、种苗、森林植物新品种、森林病虫害防治检疫、森林公安等机构,都是行政执法机构,实施行政处罚力量分散。尤其是在现有财政状况下,一些行政执法单位如基层林业派出所、木材检查站、林政稽查队等,经费来源没有完全列入财政预算,靠罚没款返还部分弥补经费不足,在客观上必然出现乱罚款、乱收费、以罚‘代刑、执法扰民等问题。 (3)现行法律、法规问题 现行林业法律、法规很多内容和规定都是建立在传统管理体制和以木材生产为主阶段之上的,如木材生产管理;有的行政处罚规定也是和旧的体制相一致的,如对森林植物检疫的行政处罚,行政法规就明确了由森林植物检疫机构行使行政处罚。实行林业综合行政执法,必然突破现行部分法律法规框架。虽然国务院办公厅批转的中央编办意见中提出“要鼓励和支持试点单位大胆探索,创新体制,允许试点单位对涉及职能、机构设置的有关规定有所突破”,但在实践中仍有一些问题令人感到棘手,如林业综合行政执法机构是否具有行政执法主体资格,即其只能以林业主管部门名义实施处罚,还是能够独立实施处罚;再如乡镇林业站依法由林业主管部门委托执法,其行政处罚行为和林业综合行政执法机构是什么关系,我们试点中原拟突破一下,由县森林公安分局委托,以保证确由一支队伍实施行政处罚,但因和现行法律规定不一致而做罢。这样,在实际中仍然没有将林业行政执法队伍完全整合为一支。棘手,如林业综合行政执法机构是否具有行政执法主体资格,即其只能以林业主管部门名义实施处罚,还是能够独立实施处罚;再如乡镇林业站依法由林业主管部门委托执法,其行政处罚行为和林业综合行政执法机构是什么关系,我们试点中原拟突破一下,由县森林公安分局委托,以保证确由一支队伍实施行政处罚,但因和现行法律规定不一致而做罢。这样,在实际中仍然没有将林业行政执法队伍完全整合为一支。 2、安徽省林业林业厅在改革试点期间调研认为,林业综合行政执法存在着以下五个问题: (1)多头执法,人浮于事 从调查的三个县看,其情况大致一样,具体负责行政执法机构繁杂。泾县林业局有森林资源管理股、森林公安分局、森林病虫害防治工作站、森林防火办公室等4个林业执法机构;祁门县林业局有林政股、保护站、防火办、森林病虫害防治工作站、森林公安分局、木竹检查总站等6个林业执法机构;黄山区林业局有森林公安、木竹检查总站、林业站、林政科、森保站和林政管理稽查队等6个林业执法机构。由于历史原因,林业行政执法权相对分散,林业行政执法由森林公安、检查站等多家执法单位负责,由于职责不明,职能交叉,难以形成执法合力。这种执法体制造成执法力量分散,难以形成合力,重大案件拿不起,一般案件抓不住,很难开展经常性执法,只能应付一些突击性的检查、整治。在执法过程中,各管一块,重权轻法,重利轻责,相互推诿。由于执法机构众多,人人都可以执法,这样就产生了多头执法,有的有人无事,有的有事无人,执法效率不高。 (2)行政执法与经济利益挂钩 从调查的三个县看,其情况大致一样,森林公安属事业编制,财政只供给工资,办案经费由区林业局解决;木材检查站和林业工作站虽是行政执法的事业单位,但是属于自收自支性质,财政不安排经费,目前其工资、办公经费等由县、区林业局统筹解决。由于行政执法机构编制、 经费不能保证,自收自支和支出无法保证,使执法机构处于”找饭吃或吃不饱饭”的现实和处境,受利益驱动,致使执法机构在具体执法工作中难免会出现乱罚款乱收费,执法不公、重权轻责、滥施处罚、以罚代刑,以及少数执法人员滥用职权等现象。以违法养执法严重损害了林业行政执法的形象。 (3)林业行政执法体制不顺 从调查的三个县看,其情况大致一样,一是具体执法机构有专业和兼职之分,有法定和委托之分,有法定和自设之分。现有林业行政执法职能的林林业综合行政执法专刊政股、保护站、防火办、森林病虫害防治工作站、森林公安分局、木竹检查总站等6个部门,除森检、木竹检查两个专业执法机构为法律法规授权具备执法主体资格外,其余专业执法机构均为林业行政执法主管部门委托执法 (包括木竹检查实施行政处罚也需要委托),有的受委托行使执法职能的事业单位脱离了林业行政主管部门的管辖范围,有的在现行体制外设立新的执法机构从事林业执法,有的既从事管理服务甚至经营,同时履行行政执法职能。二是具体负责行政执法机构繁杂,而法制管理和为执法服务的有关机构却没有设立。在行政执法过程中行政管理、检验鉴定、行政处罚和执法监督职能没有合理分工,尚未形成规范、有效林业行政执法体制,林业行政执法工作不能适应当前林业发展形势需要,导致林业行政执法水平不高。 (4)林业行政执法投入不足,执法手段落后 从调查的三个县看,由于地方政财困难,大部分林业行政执法人员经费没有列入地方财政预算。由于林业行政执法经费得不到保障,执法检查、人员培训及必要的交通、通讯、勘验取证、装备所需经费无法落实,甚至生活都无法保障,严重制约了林业行政执法工作的正常开展,严重影响了林业行政执法队伍的战斗力。 (5)林业行政执法队伍素质有待提高 ①林业行政执法队伍整体素质不高,主要表现在:一部分林业行政执法人员只有小学或初中文化水平且继续学习不够;一部分学历较高的林业行政执法人员多数属技术人员” 半路出家”,法律专业培训不够。②林业行政执法人员学习的内外环境不具备,主要表现在:学与不学一个样,学习动力不足,没有形成激励学习的机制;主管部门对林业行政执法人员重视不够或是抓之不得法,学习风气没有形成或是流于形式。由于整体素质不高,林业行政执法人员对基本的、简单的办案程序没有掌握或掌握不够,致使执法过程中不时出现违反法定程序执法,适用法律法规条文不当,法律文书填写不规范等现象。 3、福建省林业林业厅在改革试点期间调研认为,林业综合行政执法存在着以下四个问题: (1)林业主管部门内部执法机构和执法人员多 各级林业行政主管部门承担林业行政处罚职能的机构除上述9个机构外,还有设在林业部门的森林防火、绿化、山林纠纷调处等3个机构(有的还有林政稽查、保护区管理)在行使林业行政处罚权。据统计,我省已取得林业行政执法证的林业工作人员有5300多人,加上森林公安的1 900多名干警,全省从事林业行政执法工作的人员达7 200多人。 (2)各执法机构的职能相互交叉重复 特别是林政资源管理、森林公安、林业站、林业检查站、野生动物管理机构之间,执法职能严重交叉。这些机构之间又互不隶属,业务之间没有领导与被领导,指导与被指导的关系,所以在行政案件的管辖上容易发生扯皮、争执和重复处罚的现象,严重地损害了林业主管部门的执法形象。 (3)人员配置不合理,执法力量分散 林业主管部门将林业行政执法职能按业务管理范围划分后,各机构都配置林业行政执法人员,同时又受人员编制的限制,各机构执法人员的人数都不能满足执法任务的需要,平时忙于业务和事务,对违法行为的查处时紧时松,管一块漏一块,给不法分子造成可乘之机,不利于维护正常的林业生产秩序。四是执法人员整体素质较低。由于执法机构多,各职能机构对人员的要求不一,林业主管部门无法统一把握执法人员的进人关,造成执法人员素质参差不齐。一些机构由于主要业务不是执法,全年难得处理案件,法律知识平常运用少,对案件处理程序十分不熟悉。 (4)执法人员整体素质较低 由于执法机构多,各职能机构对人员的要求不一,林业主管部门无法统一把握执法人员的进人关,造成执法人员素质参差不齐。一些机构由于主要业务不是执法,全年难得处理案件,法律知识平常运用少,对案件处理程序十分不熟悉。 4、贵州省林业林业厅在改革试点期间调研认为,林业综合行政执法存在着以下三个问题: (1)现行林业法律法规需要修改的问题 《森林法》第二十条规定森林公安机关可以代行该法第三十九、四十二、四十三、四十四条规定的行政处罚权。所以,森林公安机关 (机构)查处所有行政案件,一是存在着法律限制问题;二是若以林业主管部门名义实施处罚,似乎也存在实施执法的主体问题。《植物检疫条例》第十八条规定,森林植物检疫方面的行政案件,由植物检疫机构查处。《森林法实施条例》第三十七条规定,依法设立的木材检查站负责检查木材运输,可以暂扣无证运输的木材。林业综合行政执法机构在查处行政案件依法作出处罚决定时,在上述三部法律法规没有修改之前,只能是依据法律法规规定,做到处罚主体合法,但会增加一定的工作量,也存在着处罚主体的问题。 (2)执法队伍必须纳入公共财政开支的问题 就贵州而言,由于集体林区的特殊性,造成了现在执法队伍里并存着行政、事业、企业开支三种情况。全省970名森林公安干警,其中行政开支82人,事业开支86 2人,企业开支26人。全省181个木材检查站,共计1012人,其中行政开支28人,事业开支860人,企业开支124人。林业综合行政执法,森林公安和木材检查站是两支重要力量,但要切实做到依法执法,必须将执法人员全部纳入公共财政开支。 (3)林业综合行政执法人员数难以按需要定量的问题 雷山县林业综合行政执法分局定编1 7名,局长由林业局副局长兼任,1 6名执法人员承担起查处全县上百万亩森林里发生的以及其它所有林业行政案件,力量显然是不够的,按照需要定量,至少要增加1 0人,才能按需要在重点区域设点。但增加人员,一是林业局内部现有事业编制难以调剂;二是增加编制,地方财政难以开支。所以,存在着因执法人员少,再加上山区的特殊性,乡镇林业站、国有林场等单位不能就地就近执法,所有行政案件均由综合执法分局查处原因,增加了往返跑的工作量,也增加了执法成本。 综上所述,笔者认为当前的林业执法的行政观念、行政组织、行政干部、行政职能、行政立法、行政司法、行政监督、行政复议、行政程序,等方面都不同程度的存在着一些问题需要完善。林业执法既然存在着一系列的问题,那就必须进行彻底的解决。如何解决上述问题呢?笔者认为:“要解决上述问题,就必须对林业执法的性质、依法治林的特征、执法改革的进程和现状进行深入得了解剖析;在解剖麻雀的基础上,抓住牛鼻子,理出思路,进行科学决策”。 (二)新中国林业执法的性质特征 1、林业执法的概念 林业执法有广义、中义和狭义之分。 广义的林业执法是指林业执法人员依法执行林业民事、行政和刑事法律的活动,它包括林权纠纷仲裁和调解,林业行政许可,林业行政收费,林业行政处罚,林业刑事处罚等等执法活动。狭义的林业执法仅指林业行政处罚。本文研究的是林业行政处罚兼顾林业刑事处罚,是中义的林业执法。 林业执法(中义)是指林业执法机关依照法律法规的授权,按照一定的程序适用法律法规惩罚林业违法犯罪行为的活动。 2、林业执法的性质。林政执法大队都是林业的专政力量,森林公安是国家在林业系统设置的带武装性质的专政力量。它们都是林业方面的专政力量,因此,林业执法的性质是国家行使民主专政活动。 3、依法治林的特征 (1)在法制方面,林业执法活动有法可依,法律、法规和规章的规定明确具体、科学规范、切合实际;法律、法规和规章得到全面正确地实施,法制统一、政令畅通;广大林农的合法权益得到切实的保护,林业违法行为得到纠正和制裁,林业经济社会秩序的到有效的维护。 (2)在机制方面,林业综合执法既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制;权力与责任真正统一的决策机制形成;高效、便捷、成本低廉的防范和化解林业社会矛盾的机制完全建立,社会矛盾得到有效的防范和化解;林业行政监督机制健全,林业管理的层级监督和专门监督明显加强,监督效能显著提高;应急管理机制理顺,林业管理应对突发事件和风险的能力明显增强。 (3)在观念方面,行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的能力和意识明显提高,对林业法律的信仰和忠诚的自觉性明显增强,全社会尊重、敬畏、崇尚、遵守林业法律、法规和规章的氛围基本形成。 (三)新中国林业执法的体制沿革 林业行政执法不是从来就有的,也不是永恒不变的,它是人类社会发展到一定的阶段的产物。新中国成立来,我国林业领域同其他领域一样,经历了主要依靠党的政策办事逐步向依靠政策、又依靠法律办事转变的过程。法制建设的重心从立法环节逐步转移到执法环节。我国林业立法的阶段性特征,决定了林业行政执法体制沿革的轨迹。从林业法制建设的总体进程看,新中国林业执法大致经过了三个阶段。 1、第一阶段(1979年02月---1986年05月),单一制林业执法体制。 1979年02月23日,国家颁布了《中华人民共和国森林法》(试行),赋予了各级革命委员会的林业行政执法权。1979年7月1日,第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国刑法》,该法第128条规定了林业刑事处罚。这一阶段,林业执法权实质上由各级党政机构(含前期的革命委员会)行使。 2、第二阶段(1986年05月---2000年01月),分散制林业执法体制。 1986年05月10日,国家林业部发布了《中华人民共和国森林法实施细则》,该法规定“对违反森林法行为的行政处罚,由县级以上林业主管部门或其授权的单位决定。这一阶段,各乡镇林业主管部门和县级林业行政主管部门的分支机构均有林业行政处罚权;林业刑事执法由司法机构按照各自的分工执行。 3、第三阶段(2000年01月---2003年10月),集中制林业执法体制。 2000年01月29日,国务院第278号令发布了《中华人民共和国森林法实施条例》,该条例明确废止了《中华人民共和国森林法实施细则》。规定了所有的违反《中华人民共和国森林法实施条例》的行为,均由县级林业行政主管部门行使。这一阶段,实际上取消了乡镇林业工作站的林业行政处罚授权,将林业行政处罚权收归了县级林业主管部门及其各分支机构行使。 2003年10月14日,国家林业局出台了《关于实行林业综合行政执法的试行方案》,这一文件决定了我国的林业执法进入了综合制林业执法体制阶段。 二、我国林业行政执法的现状与本质 (一)当前林业执法权的主要权源依据 1、法律赋予的权力 (1)《中华人民共和国森林法》赋予的执行权力 a\ 盗伐森林或者其它林木的,依法赔偿损失;由林业主管部门责令补种盗伐株数10倍的树木,没收盗伐的林木或者变卖所得,并处盗伐林木价值3倍以上10倍以下的罚款。(《中华人民共和国森林法》第三十九条第一款) b\滥伐森林或者其它林木,由林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木,并处以滥伐林木价值2倍以上5倍以下的罚款。(《中华人民共和国森林法》第三十九条第二款) c\拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的,由林业主管部门代为补种,所需费用由违法者支付。(《中华人民共和国森林法》第三十九条第三款) d\违反本法规定,非法采伐、毁坏珍贵树木的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国森林法》第四十条) e\违反本法规定,超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者超越职权发放林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的,由上一级人民政府林业主管部门责令纠正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;有关人民政府林业主管部门未予纠正的,国务院林业主管部门可以直接处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国森林法》第四十一条) f\违反本法规定,买卖林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的,由林业主管部门没收违法买卖的证件、文件和违法所得,并处违法买卖证件、文件的价款一倍以上三倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国森林法》第四十二条第一款) g\伪造林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国森林法》第四十二条第二款) h\在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的,由林业主管部门责令停止违法行为,没收违法收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得,可以并处违法收购林木的价款一倍以上三倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国森林法》第四十三条) i\违反本法规定,进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动,致使森林、林木受到毁坏的,依法赔偿损失;由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木,可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。(《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款 ) 违反本法规定,在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的,依法赔偿损失;由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。(《中华人民共和国森林法》第四十四条第二款 ) 拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的,由林业主管部门代为补种,所需费用由违法者支付。((《林地管理暂行办法》第二十九条第一项) j\采伐林木的单位或者个人没有按照规定完成更新造林任务的,发放采伐许可证的部门有权不再发给采伐许可证,直到完成更新造林任务为止;情节严重的,可以由林业主管部门处以罚款,对直接责任人员由所在单位或者上级主管机关给予行政处分。(《中华人民共和国森林法》第四十五条) k\从事森林资源保护、林业监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关的有关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。(《中华人民共和国森林法》第四十六条 ) (2)《中华人民共和国刑法》赋予的执行权力 a\以牟利为目的,违反土地管理法规,非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。(《中华人民共和国刑法》第二百二十八条) b\非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的,或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;情节严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;情节特别严重的,处十年以上有期徒刑,并处罚金或者没收财产。(《中华人民共和国刑法》第三百四十一条第一款) c\违反狩猎法规,在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法进行狩猎,破坏野生动物资源,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。(《中华人民共和国刑法》第三百四十一条第二款) d\违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。(《中华人民共和国刑法》第三百四十二条)  e\违反矿产资源法的规定,未取得采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种,经责令停止开采后拒不停止开采,造成矿产资源破坏的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;造成矿产资源严重破坏的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。(《中华人民共和国刑法》第三百四十三条第一款) f\违反矿产资源法的规定,采取破坏性的开采方法开采矿产资源,造成矿产资源严重破坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金。(《中华人民共和国刑法》第三百四十三条第二款) g\违反森林法的规定,非法采伐、毁坏珍贵树木的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处罚金;情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。(《中华人民共和国刑法》第三百四十四条) h\盗伐森林或者其他林木,数量较大的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;数量巨大的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金;数量特别巨大的,处七年以上有期徒刑,并处罚金。(《中华人民共和国刑法》第三百四十五条第一款)  i\违反森林法的规定,滥伐森林或者其他林木,数量较大的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;数量巨大的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。(《中华人民共和国刑法》第三百四十五条第二款) j\以牟利为目的,在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。(《中华人民共和国刑法》第三百四十五条第三款) l\盗伐、滥伐国家级自然保护区内的森林或者其他林木的,从重处罚。(《中华人民共和国刑法》第三百四十五条第四款) m\单位犯本节第三百三十八条至第三百四十五条规定之罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照本节各该条的规定处罚。(《中华人民共和国刑法》第三百四十六条) n\国家机关工作人员徇私舞弊,违反土地管理法规,滥用职权,非法批准征用、占用土地,或者非法低价出让国有土地使用权,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役;致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的,处三年以上七年以下有期徒刑。(《中华人民共和国刑法》第四百一十条)  (3)《中华人民共和国森林法实施条例》赋予的执行权力 a\盗伐森林或者其他林木,以立木材积计算不足0.5立方米或者幼树不足20株的,由县级以上人民政府林业主管部门责令补种盗伐株数10倍的树木,没收盗伐的林木或者变卖所得,并处盗伐林木价值3倍至5倍的罚款。(《中华人民共和国森林法实施条例》第三十八条第一款) b\盗伐森林或者其他林木,以立木材积计算0.5立方米以上或者幼树20株以上的,由县级以上人民政府林业主管部门责令补种盗伐株数10倍的树木,没收盗伐的林木或者变卖所得,并处盗伐林木价值5倍至10倍的罚款。(《中华人民共和国森林法实施条例》第三十八条第二款) c\滥伐森林或者其他林木,以立木材积计算不足2立方米或者幼树不足50株的,由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木,并处滥伐林木价值2倍至3倍的罚款。(《中华人民共和国森林法实施条例》第三十九条第三款) d\滥伐森林或者其他林木,以立木材积计算2立方米以上或者幼树50株以上的,由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木,并处滥伐林木价值3倍至5倍的罚款。(《中华人民共和国森林法实施条例》第三十九条第四款) e\超过木材生产计划采伐森林或者其他林木的,依照前两款规定处罚。(《中华人民共和国森林法实施条例》第三十九条第五款) f\违反本条例规定,未经批准,擅自在林区经营(含加工)木材的,由县级以上人民政府林业主管部门没收非法经营的木材和违法所得,并处违法所得2倍以下的罚款。(《中华人民共和国森林法实施条例》第四十条) g\违反本条例规定,毁林采种或者违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝,致使森林、林木受到毁坏的,依法赔偿损失,由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数1倍至3倍的树木,可以处毁坏林木价值1倍至5倍的罚款;拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的,由县级以上人民政府林业主管部门组织代为补种,所需费用由违法者支付。(《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第一款) h\违反森林法和本条例规定,擅自开垦林地,致使森林、林木受到毁坏的,依照森林法第四十四条的规定予以处罚;对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的,由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为,限期恢复原状,可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。(《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款) i\有下列情形之一的,由县级以上人民政府林业主管部门责令限期完成造林任务;逾期未完成的,可以处应完成而未完成造林任务所需费用2倍以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分: 连续两年未完成更新造林任务的;(《中华人民共和国森林法实施条例》第四十二条第一项) 当年更新造林面积未达到应更新造林面积50%的;(《中华人民共和国森林法实施条例》第四十二条第二项) 除国家特别规定的干旱、半干旱地区外,更新造林当年成活率未达到85%的;(《中华人民共和国森林法实施条例》第四十二条第三项) 植树造林责任单位未按照所在地县级人民政府的要求按时完成造林任务的。(《中华人民共和国森林法实施条例》第四十二条第四项) j\未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意,擅自改变林地用途的,由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状,并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。(《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款) k\临时占用林地,逾期不归还的,依照前款规定处罚。(《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第二款) l\无木材运输证运输木材的,由县级以上人民政府林业主管部门没收非法运输的木材,对货主可以并处非法运输木材价款30%以下的罚款。 m\运输的木材数量超出木材运输证所准运的运输数量的,由县级以上人民政府林业主管部门没收超出部分的木材;运输的木材树种、材种、规格与木材运输证规定不符又无正当理由的,没收其不相符部分的木材。(《中华人民共和国森林法实施条例》第四十四条第一项) n\使用伪造、涂改的木材运输证运输木材的,由县级以上人民政府林业主管部门没收非法运输的木材,并处没收木材价款10%至50%的罚款。(《中华人民共和国森林法实施条例》第四十四条第二项) o\承运无木材运输证的木材的,由县级以上人民政府林业主管部门没收运费,并处运费1倍至3倍的罚款。(《中华人民共和国森林法实施条例》第四十四条第三项) p\擅自移动或者毁坏林业服务标志的,由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状;逾期不恢复原状的,由县级以上人民政府林业主管部门代为恢复,所需费用由违法者支付。(《中华人民共和国森林法实施条例》第四十五条) q\违反本条例规定,未经批准,擅自将防护林和特种用途林改变为其他林种的,由县级以上人民政府林业主管部门收回经营者所获取的森林生态效益补偿,并处所获取森林生态效益补偿3倍以下的罚款。(《中华人民共和国森林法实施条例》第四十六条) (4)《中华人民共和国野生保护动物法》赋予的执行权力 a\非法捕杀国家重点保护野生动物的,依照关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定追究刑事责任。(《中华人民共和国野生保护动物法》第三十一条) b\违反本法规定,在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法猎捕野生动物的,由野生动物行政主管部门没收猎获物、猎捕工具和违法所得,处以罚款;情节严重、构成犯罪的,依照刑法第一百三十条的规定追究刑事责任。(《中华人民共和国野生保护动物法》第三十二条)  c\违反本法规定,未取得狩猎证或者未按狩猎证规定猎捕野生动物的,由野生动物行政主管部门没收猎获物和违法所得,处以罚款,并可以没收猎捕工具,吊销狩猎证。(《中华人民共和国野生保护动物法》第三十三条第一款) d\违反本法规定,未取得持枪证持枪猎捕野生动物的,由公安机关比照治安管理处罚条例的规定处罚。(《中华人民共和国野生保护动物法》第三十三条第二款) e\违反本法规定,在自然保护区、禁猎区破坏国家或者地方重点保护野生动物主要生息繁衍场所的,由野生动物行政主管部门责令停止破坏行为,限期恢复原状,处以罚款。(《中华人民共和国野生动物保护法》第三十四条) f\伪造、倒卖、转让特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证或者允许进出口证明书的,由野生动物行政主管部门或者工商行政管理部门吊销证件,没收违法所得,可以并处罚款。(《中华人民共和国野生保护动物法》第三十七条第一款) g\伪造、倒卖特许猎捕证或者允许进出口证明书,情节严重、构成犯罪的,比照刑法第一百六十七条的规定追究刑事责任。(《中华人民共和国野生保护动物法》第三十七条第二款) h\野生动物行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;情节严重、构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国野生保护动物法》第三十八条) (5)《中华人民共和国种子法》赋予的执行权力 a\违反本法规定,生产、经营假、劣种子的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令停止生产、经营,没收种子和违法所得,吊销种子生产许可证、种子经营许可证或者营业执照,并处以罚款;有违法所得的,处以违法所得五倍以上十倍以下罚款;没有违法所得的,处以二千元以上五万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国种子法》第五十九条) b\违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令改正,没收种子和违法所得,并处以违法所得一倍以上三倍以下罚款;没有违法所得的,处以一千元以上三万元以下罚款;可以吊销违法行为人的种子生产许可证或者种子经营许可证;构成犯罪的,依法追究刑事责任:   ①未取得种子生产许可证或者伪造、变造、买卖、租借种子生产许可证,或者未按照种子生产许可证的规定生产种子的;(《中华人民共和国种子法》第六十条第一项)   ②未取得种子经营许可证或者伪造、变造、买卖、租借种子经营许可证,或者未按照种子经营许可证的规定经营种子的。( 《中华人民共和国种子法》第六十条第二项) c\违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令改正,没收种子和违法所得,并处以违法所得一倍以上三倍以下罚款;没有违法所得的,处以一千元以上二万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任:   ①为境外制种的种子在国内销售的;(《中华人民共和国种子法》第六十一条第一项)   ②从境外引进农作物种子进行引种试验的收获物在国内作商品种子销售的;(《中华人民共和国种子法》第六十一条第二项)   ③未经批准私自采集或者采伐国家重点保护的天然种质资源的。(《中华人民共和国种子法》第六十一条第三项) d\违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令改正,处以一千元以上一万元以下罚款:(《中华人民共和国种子法》第六十二条)   ①经营的种子应当包装而没有包装的;   ②经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的;   ③伪造、涂改标签或者试验、检验数据的;   ④未按规定制作、保存种子生产、经营档案的;   ⑤种子经营者在异地设立分支机构未按规定备案的。 e\违反本法规定,向境外提供或者从境外引进种质资源的,由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的农业、林业行政主管部门没收种质资源和违法所得,并处以一万元以上五万元以下罚款。(《中华人民共和国种子法》第六十三条) f\违反本法规定,经营、推广应当审定而未经审定通过的种子的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令停止种子的经营、推广,没收种子和违法所得,并处以一万元以上五万元以下罚款。(《中华人民共和国种子法》第六十四条) g\违反本法规定,抢采掠青、损坏母树或者在劣质林内和劣质母树上采种的,由县级以上人民政府林业行政主管部门责令停止采种行为,没收所采种子,并处以所采林木种子价值一倍以上三倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国种子法》第六十五条) h\违反本法第三十三条规定收购林木种子的,由县级以上人民政府林业行政主管部门没收所收购的种子,并处以收购林木种子价款二倍以下的罚款。(《中华人民共和国种子法》第六十六条) i\违反本法规定,在种子生产基地进行病虫害接种试验的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令停止试验,处以五万元以下罚款。(《中华人民共和国种子法》第六十七条) j\种子质量检验机构出具虚假检验证明的,与种子生产者、销售者承担连带责任;并依法追究种子质量检验机构及其有关责任人的行政责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国种子法》第六十八条) k\强迫种子使用者违背自己的意愿购买、使用种子给使用者造成损失的,应当承担赔偿责任。(《中华人民共和国种子法》第六十九条) l\农业、林业行政主管部门违反本法规定,对不具备条件的种子生产者、经营者核发种子生产许可证或者种子经营许可证的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国种子法》第七十条) m\种子行政管理人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的,或者违反本法规定从事种子生产、经营活动的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国种子法》第七十一条) n\当事人认为有关行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议,也可以依法直接向人民法院提起诉讼。 (《中华人民共和国种子法》第七十二条)  o\农业、林业行政主管部门依法吊销违法行为人的种子经营许可证后,应当通知工商行政管理机关依法注销或者变更违法行为人的营业执照。(《中华人民共和国种子法》第七十三条) (6)《中华人民共和国猎枪弹具管理办法》赋予的执行权力 a\违反本办法规定,有下列行为之一,尚不够刑事处罚,应当给予治安管理处罚的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚:(《中华人民共和国猎枪弹具管理办法》第二十九条 )   ①未经批准擅自生产猎枪弹具的;   ②未按照规定的品种或者超过分配的限额生产猎枪弹具的;   ③个人制造、改造或者装配猎枪的;   ④无证经销猎枪弹具或者有其他非法买卖猎枪弹具行为的;   ⑤非法运输、携带猎枪弹具的;   ⑥非法持有、使用、存放、私藏、出租、借用、赠送、转让猎枪弹具的。   有前款所列行为之一,构成犯罪的,依法追究刑事责任。 b\猎枪弹具生产企业未按照规定生产猎枪弹具的,国务院林业行政主管部门或者其委托的单位可以视情节轻重责令停产整顿或者吊销生产资格批准文件。(《中华人民共和国猎枪弹具管理办法》第三十条) c\野生动物行政主管部门和公安机关的工作人员违反本办法规定,超过年度销售指标批准购买猎枪弹具或者超过批准的购买猎枪弹具的数量发放猎枪弹具购买证或者运输证的,或者有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的,由其所在单位或者上级机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。责令停业整顿或者吊销销售许可证。(《中华人民共和国猎枪弹具管理办法》第三十二条) (7)《中华人民共和国森林病虫害防治条例》赋予的执行权力 a\在下列行为之一的,责令限期除治、赔偿损失,可以并处100元至2000元的罚款。用带有危险性病虫害的林木种苗进行育苗或者造林的;发生森林病虫害不除治或者除治不力,造成森林病虫害蔓延成灾的;隐瞒或者虚报森林病虫害情况,造成森林病虫害蔓延成灾的。(《中华人民共和国森林病虫害防治条例》第二十二条) b\违反植物检疫法规调运林木种苗或者木材的,除依照植物检疫法规处罚外,并可处50元至2000元的罚款。(《中华人民共和国森林病虫害防治条例》第二十三条) c\有本条例第二十二条、第二十三条规定行为的责任人员或者在森林病虫害防治工作中失职行为的国家工作人员,由其所在单位或者上级机关给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。(《中华人民共和国森林病虫害防治条例》第二十四条) d\被责令期限除治森林病虫害者不除治的,林业主管部门或者其授权的单位可以代为除治,由被责令限期除治者承担全部防治费用。代为除治森林病虫害的工作,不因被责令限期除治者申请复议或者起诉而停止执行。(《中华人民共和国森林病虫害防治条例》第二十五条) e\本条例规定的行政处罚,由县级以上人民政府林业主管部门或者授权的单位决定。当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起15日内向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内直接向人民法院起诉。期满不申请复议或者不起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。(《中华人民共和国森林病虫害防治条例》第二十六条) (8)《中华人民共和国自然保护区条例》赋予的执行权力 a\违反本条例规定,有下列行为之一的单位和个人,由自然保护区管理机构责令其改正,并可以根据不同情节处以100元以上5000元以下的罚款:擅自移动或者破坏自然保护区界标的;未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的;经批准在自然保护区的缓冲区内从事科学研究、教学实习和标本采集的单位和个人,不向自然保护区管理机构提交活动成果副本的。(《中华人民共和国自然保护区条例》第三十四条) b\违反本条例规定,在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人,除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外,由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得,责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施;对自然保护区造成破坏的,可以处以300元以上10000元以下的罚款。(《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条) c\自然保护区管理机构违反本条例规定,拒绝环境保护行政主管部门或者有关自然保护区行政主管部门监督检查,或者在被检查时弄虚作假的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者有关自然保护区行政主管部门给予300元以上3000元以下的罚款。(《中华人民共和国自然保护区条例》第三十六条)  d\ 自然保护区管理机构违反本条例规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令限期改正;对直接责任人员,由其所在单位或者上级机关给予行政处分:未经批准在自然保护区开展参观、旅游活动的;开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目的;不按照批准的方案开展参观、旅游活动的。(《中华人民共和国自然保护区条例》第三十七条) e\违反本条例规定,给自然保护区造成损失的,由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令赔偿损失。(《中华人民共和国自然保护区条例》第三十八条)  f\妨碍自然保护区管理人员执行公务的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国自然保护区条例》第三十九条)  g\违反本条例规定,造成自然保护区重大污染或者破坏事故,导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果,构成犯罪的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。(《中华人民共和国自然保护区条例》第四十条) h\自然保护区管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;情节轻微,尚不构成犯罪的,由其所在单位或者上级机关给予行政处分。(《中华人民共和国自然保护区条例》第四十一条)  (9)《中华人民共和国野生植物保护条例》赋予的执行权力 a\未取得采集证或者未按照采集证的规定采集国家重点保护野生植物的,由野生植物行政主管部门没收所采集的野生植物和违法所得,可以并处违法所得10倍以下的罚款;有采集证的,并可以吊销采集证。(《中华人民共和国野生植物保护条例》第二十三条) b\违反本条例规定,出售、收购国家重点保护野生植物的,由工商行政管理部门或者野生植物行政主管部门按照职责分工没收野生植物和违法所得,可以并处违法所得10倍以下的罚款。(《中华人民共和国野生植物保护条例》第二十四条) c\非法进出口野生植物的,由海关依照海关法的规定处罚。(《中华人民共和国野生植物保护条例》第二十五条) d\伪造、倒卖、转让采集证、允许进出口证明书或者有关批准文件、标签的,由野生植物行政主管部门或者工商行政管理部门按照职责分工收缴,没收违法所得,可以并处5万元以下的罚款。(《中华人民共和国野生植物保护条例》第二十六条) e\外国人在中国境内采集、收购国家重点保护野生植物,或者未经批准对国家重点保护野生植物进行野外考察的,由野生植物行政主管部门没收所采集、收购的野生植物和考察资料,可以并处5万元以下的罚款。(《中华人民共和国野生植物保护条例》第二十七条) f\违反本条例规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国野生植物保护条例》第二十八条) g\野生植物行政主管部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。(《中华人民共和国野生植物保护条例》第二十九条) (10)《中华人民共和国防沙治沙法》赋予的执行权力 a\违反本法第二十二条第一款规定,在沙化土地封禁保护区范围内从事破坏植被活动的,由县级以上地方人民政府林业、农(牧)业行政主管部门按照各自的职责,责令停止违法行为;有违法所得的,没收其违法所得;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国防沙治沙法》第三十八条)  b\违反本法第二十五条第一款规定,国有土地使用权人和农民集体所有土地承包经营权人未采取防沙治沙措施,造成土地严重沙化的,由县级以上地方人民政府农(牧)业、林业行政主管部门按照各自的职责,责令限期治理;造成国有土地严重沙化的,县级以上人民政府可以收回国有土地使用权。(《中华人民共和国防沙治沙法》第三十九条)  c\违反本法规定,进行营利性治沙活动,造成土地沙化加重的,由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门责令停止违法行为,可以并处每公顷五千元以上五万元以下的罚款。(《中华人民共和国防沙治沙法》第四十条)  d\违反本法第二十八条第一款规定,不按照治理方案进行治理的,或者违反本法第二十九条规定,经验收不合格又不按要求继续治理的,由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,可以并处相当于治理费用一倍以上三倍以下的罚款。(《中华人民共和国防沙治沙法》第四十一条) e\违反本法第二十八条第二款规定,未经治理者同意,擅自在他人的治理范围内从事治理或者开发利用活动的,由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门责令停止违法行为;给治理者造成损失的,应当赔偿损失。(《中华人民共和国防沙治沙法》第四十二条)   f\违反本法规定,有下列情形之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由所在单位、监察机关或者上级行政主管部门依法给予行政处分:违反本法第十五条第一款规定,发现土地发生沙化或者沙化程度加重不及时报告的,或者收到报告后不责成有关行政主管部门采取措施的;违反本法第十六条第二款、第三款规定,批准采伐防风固沙林网、林带的;违反本法第二十条规定,批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地的;违反本法第二十二条第二款规定,在沙化土地封禁保护区范围内安置移民的;违反本法第二十二条第三款规定,未经批准在沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动的。(《中华人民共和国防沙治沙法》第四十三条) g\违反本法第三十七条第一款规定,截留、挪用防沙治沙资金的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由监察机关或者上级行政主管部门依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国防沙治沙法》第四十四条)  h\防沙治沙监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国防沙治沙法》第四十五条) (11)《中华人民共和国植物新品种保护条例》赋予的执行权力 a\未经品种权人许可,以商业目的生产或者销售授权品种的繁殖材料的,品种权人或者利害关系人可以请求省级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权进行处理,也可以直接向人民法院提起诉讼。省级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权,根据当事人自愿的原则,对侵权所造成的损害赔偿可以进行调解。调解达成协议的,当事人应当履行;调解未达成协议的,品种权人或者利害关系人可以依照民事诉讼程序向人民法院提起诉讼。省级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权处理品种权侵权案件时,为维护社会公共利益,可以责令侵权人停止侵权行为,没收违法所得,可以并处违法所得5倍以下的罚款。(《中华人民共和国植物新品种保护条例》第三十九条) b\假冒授权品种的,由县级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权责令停止假冒行为,没收违法所得和植物品种繁殖材料,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国植物新品种保护条例》第四十条) c\省级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权在查处品种权侵权案件和县级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权在查处假冒授权品种案件时,根据需要,可以封存或者扣押与案件有关的植物品种的繁殖材料,查阅、复制或者封存与案件有关的合同、帐册及有关文件。(《中华人民共和国植物新品种保护条例》第四十一条) d\销售授权品种未使用其注册登记的名称的,由县级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权责令限期改正,可以处1000元以下的罚款。(《中华人民共和国植物新品种保护条例》第四十二条) 2、法规赋予的权力 (1)、行政法规赋予的权力 ①《森林防火条例》赋予的执行权力 a\违反本条例规定,县级以上地方人民政府及其森林防火指挥机构、县级以上人民政府林业主管部门或者其他有关部门及其工作人员,有下列行为之一的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任: 未按照有关规定编制森林火灾应急预案的; 发现森林火灾隐患未及时下达森林火灾隐患整改通知书的; 对不符合森林防火要求的野外用火或者实弹演习、爆破等活动予以批准的; 瞒报、谎报或者故意拖延报告森林火灾的; 未及时采取森林火灾扑救措施的; 不依法履行职责的其他行为。 (《森林防火条例》第四十七条) b\违反本条例规定,森林、林木、林地的经营单位或者个人未履行森林防火责任的,由县级以上地方人民政府林业主管部门责令改正,对个人处500元以上5000元以下罚款,对单位处1万元以上5万元以下罚款。(《森林防火条例》第四十八条) c\违反本条例规定,森林防火区内的有关单位或者个人拒绝接受森林防火检查或者接到森林火灾隐患整改通知书逾期不消除火灾隐患的,由县级以上地方人民政府林业主管部门责令改正,给予警告,对个人并处200元以上2000元以下罚款,对单位并处5000元以上1万元以下罚款。(《森林防火条例》第四十九条) d\违反本条例规定,森林防火期内未经批准擅自在森林防火区内野外用火的,由县级以上地方人民政府林业主管部门责令停止违法行为,给予警告,对个人并处200元以上3000元以下罚款,对单位并处1万元以上5万元以下罚款。(《森林防火条例》第五十条) e\违反本条例规定,森林防火期内未经批准在森林防火区内进行实弹演习、爆破等活动的,由县级以上地方人民政府林业主管部门责令停止违法行为,给予警告,并处5万元以上10万元以下罚款。(《森林防火条例》第五十一条) f\违反本条例规定,有下列行为之一的,由县级以上地方人民政府林业主管部门责令改正,给予警告,对个人并处200元以上2000元以下罚款,对单位并处2000元以上5000元以下罚款: 森林防火期内,森林、林木、林地的经营单位未设置森林防火警示宣传标志的; 森林防火期内,进入森林防火区的机动车辆未安装森林防火装置的; 森林高火险期内,未经批准擅自进入森林高火险区活动的。(《森林防火条例》第五十二条) g\违反本条例规定,造成森林火灾,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,除依照本条例第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条、第五十二条的规定追究法律责任外,县级以上地方人民政府林业主管部门可以责令责任人补种树木。(《森林防火条例》第五十三条) (2)《退耕还林条例》赋予的执行权力 a\国家工作人员在退耕还林活动中违反本条例的规定,有下列行为之一的,依照刑法关于贪污罪、受贿罪、挪用公款罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,依法给予行政处分:(一)挤占、截留、挪用退耕还林资金或者克扣补助粮食的;(二)弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食的;(三)利用职务上的便利收受他人财物或者其他好处的.国家工作人员以外的其他人员有前款第(二)项行为的,依照刑法关于诈骗罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由县级以上人民政府林业行政主管部门责令退回所冒领的补助资金和粮食,处以冒领资金额2倍以上5倍以下的罚款。(《退耕还林条例》第五十七条) b\国家机关工作人员在退耕还林活动中违反本条例的规定,有下列行为之一的,由其所在单位或者上一级主管部门责令限期改正,退还分摊的和多收取的费用,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照刑法关于滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,依法给予行政处分:未及时处理有关破坏退耕还林活动的检举、控告的;向供应补助粮食的企业和退耕还林者分摊粮食调运费用的;不及时向持有验收合格证明的退耕还林者发放补助粮食和生活补助费的;在退耕还林合同生效时,对自行采购种苗的退耕还林者未一次付清种苗造林补助费的;集中采购种苗的,在退耕还林验收合格后,未与退耕还林者结算种苗造林补助费的;集中采购的种苗不合格的;集中采购种苗的,向退耕还林者强行收取超出国家规定种苗造林补助费标准的种苗费的;为退耕还林者指定种苗供应商的;批准粮食企业向退耕还林者供应不符合国家质量标准的补助粮食或者将补助粮食折算成现金、代金券支付的;其他不依照本条例规定履行职责的。(《退耕还林条例》第五十八条 ) c\ 采用不正当手段垄断种苗市场,或者哄抬种苗价格的,依照刑法关于非法经营罪、强迫交易罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由工商行政管理机关依照反不正当竞争法的规定处理;反不正当竞争法未作规定的,由工商行政管理机关处以非法经营额2倍以上5倍以下的罚款。(《退耕还林条例》第五十九条) d\销售、供应未经检验合格的种苗或者未附具标签、质量检验合格证、检疫合格证的种苗的,依照刑法关于生产、销售伪劣种子罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由县级以上人民政府林业、农业行政主管部门或者工商行政管理机关依照种子法的规定处理;种子法未作规定的,由县级以上人民政府林业、农业行政主管部门依据职权处以非法经营额2倍以上5倍以下的罚款。(《退耕还林条例》第六十条 ) e\供应补助粮食的企业向退耕还林者供应不符合国家质量标准的补助粮食的,由县级以上人民政府粮食行政管理部门责令限期改正,可以处非法供应的补助粮食数量乘以标准口粮单价1倍以下的罚款。供应补助粮食的企业将补助粮食折算成现金或者代金券支付的,或者回购补助粮食的,由县级以上人民政府粮食行政管理部门责令限期改正,可以处折算现金额、代金券额或者回购粮食价款1倍以下的罚款。(《退耕还林条例》第六十一条) f\退耕还林者擅自复耕,或者林粮间作、在退耕还林项目实施范围内从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动的,依照刑法关于非法占用农用地罪、滥伐林木罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由县级以上人民政府林业、农业、水利行政主管部门依照森林法、草原法、水土保持法的规定处罚。 (《退耕还林条例》第六十二条 ) (3)《植物检疫条例》赋予的执行权力 a\有下列行为之一的,植物检疫机构应当责令纠正,可以处以罚款;造成损失的,应当负责赔偿;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任:(《植物检疫条例》第十八条)  ①未依照本条例规定办理植物检疫证书或者在报检过程中弄虚作假的; ②伪造、涂改、买卖、转让植物检疫单证、印章、标志、封识的; ③未依照本条例规定调运、隔离试种或者生产应施检疫的植物、植物产品的; ④违反本条例规定,擅自开拆植物、植物产品包装,调换植物、植物产品,或者擅自改变植物、植物产品的规定用途的; ⑤违反本条例规定,引起疫情扩散的。有前款第(一)、(二)、(三)、(四)项所列情形之一,尚不构成犯罪的,植物检疫机构可以没收非法所得。对违反本条例规定调运的植物和植物产品,植物检疫机构有权予以封存、没收、销毁或者责令改变用途。销毁所需费用由责任人承担。 b\植物检疫人员在植物检疫工作中,交通运输部门和邮政部门有关工作人员在植物、植物产品的运输、邮寄工作中,徇私舞弊、玩忽职守的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。(《植物检疫条例》第十九条)  (4)《植物检疫条例实施细则》赋予的执行权力 a\有下列行为之一的,森检机构应当责令纠正,可以处以50元至2000元罚款;造成损失的,应当责令赔偿;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。 ①未依照规定办理《植物检疫证书》或者在报检过程中弄虚作假的; ②伪造、涂改、买卖、转让植物检疫单证、印章、标志、封识的; ③未依照规定调运、隔离试种或者生产应施检疫的森林植物及其产品的; ④违反规定,擅自开拆森林植物及其产品的包装,调换森林植物及其产品,或者擅自改变森林植物及其产品的规定用途的; ⑤违反规定,引起疫情扩散的。有前款第(一)、(二)、(三)、(四)项所列情形之一,尚不构成犯罪的,森检机构可以没收非法所得。对违反规定调运的森林植物及其产品,森检机构有权予以封存、没收、销毁或者责令改变用途。销毁所需费用由责任人承担。(《植物检疫条例实施细则》第三十条) ②地方性法规赋予的权力 地方性法规各省市自治区的立法不同,本文以湖北省的立法为例进行剖析。 (1)《湖北省实施中华人民共和国野生动物保护法办法》赋予的执行权力 a\非法捕杀国家重点保护野生动物的,依照《全国人民代表大会常务委员会关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》追究刑事责任。(《湖北省实施中华人民共和国野生动物保护法办法》第二十九条) 违反本办法,有下列行为的,按以下规定处理: b\(一)非法捕杀省重点保护野生动物或国家和省保护的有益的或者有价值的陆生野生动物的,由野生动物行政主管部门没收猎获物,可并处猎获物价值八倍以下的罚款。(《湖北省实施中华人民共和国野生动物保护法办法》第三十条第一项) c\(二)违反本办法第十五条规定,污染、破坏自然保护区或野生动物生息繁衍场所的,由野生动物行政主管部门责令其停止破坏行为,限期恢复原状,不能恢复原状的,按照相当于恢复原状所需费用的三倍以下的标准处以罚款。(《湖北省实施中华人民共和国野生动物保护法办法》第三十条第二项) d\(三)违反本办法第十八条、第十九条规定,未取得狩猎证或不按限定的种类和数量猎捕野生动物的,由野生动物行政主管部门没收猎获物和违法所得,并处相当于猎获物价值五倍以下的罚款,情节严重的,没收猎捕工具、吊销狩猎证。(《湖北省实施中华人民共和国野生动物保护法办法》第三十条第三项) e\(四)违反本办法第二十二条规定,在禁猎区域、禁猎期或使用禁用的工具、方法猎捕野生动物的,由野生动物行政主管部门没收猎获物、猎捕工具和违法所得,并处相当于猎获物价值八倍以下的罚款。(《湖北省实施中华人民共和国野生动物保护法办法》第三十条第四项) f\(五)违反本办法第二十三条第一款规定,未取得驯养繁殖许可证擅自驯养繁殖受保护野生动物的,由野生动物行政主管部门或工商行政管理部门没收驯养繁殖的野生动物和违法所得,可并处五千元以下的罚款。(《湖北省实施中华人民共和国野生动物保护法办法》第三十条第五项) g\(六)非法收购、出售、运输、邮寄、携带重点保护野生动物或其产品的,由工商行政管理部门或野生动物行政主管部门没收实物和违法所得。属国家重点保护野生动物或其产品,可并处相当于实物价值十倍以下的罚款;属省重点保护野生动物或其产品,可并处相当于实物价值五倍以下的罚款;属国家和省保护的有益的或者有价值的陆生野生动物或其产品,可并处一千元以下的罚款。(《湖北省实施中华人民共和国野生动物保护法办法》第三十条第六项) h\(七)倒卖、转让、伪造狩猎证、驯养繁殖许可证、准运证的,由野生动物行政主管部门或工商行政管理部门吊销或没收证件、没收违法所得,可并处五千元以下的罚款。倒卖、转让、伪造特许猎捕证、允许进出口证明书的,吊销或没收证件,没收违法所得,可并处五万元以下的罚款。(《湖北省实施中华人民共和国野生动物保护法办法》第三十条第七项) i\凡违反本条以上各项规定,构成犯罪的,由司法机关追究刑事责任。缴获、没收的野生动物或其产品,由野生动物行政主管部门按规定处理。(《湖北省实施中华人民共和国野生动物保护法办法》第三十一条第二款) j\违反本办法第二十一条规定,未取得持枪证,持枪猎捕野生动物的,按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》和本办法第二十九条、第三十条(一)项的规定处罚。 k\野生动物行政主管部门的工作人员,玩忽职守,滥用职权,徇私舞弊的,由其所在单位或上级主管部门给予行政处分。构成犯罪的,由司法机关追究刑事责任。(《湖北省实施中华人民共和国野生动物保护法办法》第三十二条 ) (2)《湖北省林地管理条例》赋予的执行权力 a\违反本条例第六条、第七条、第十六条第二款的规定,未经林业主管部门批准,擅自变更林地权属或调换林地使用权或转变林地经营方式的,给予警告,责令其限期补办手续。(《湖北省林地管理条例》第二十四条) b\违反本条例第十条的规定,擅自移动或破坏为林业服务的标志和设施的,责令其限期恢复原状,赔偿损失,并处被破坏标志和设施价值一至二倍罚款。(《湖北省林地管理条例》第二十五条) c\违反本条例第十一条第一款的规定,未经林业主管部门批准,临时使用林地的,除责令其限期补办手续外,并处每平方米30元至50元的罚款。(《湖北省林地管理条例》第二十六条) d\违反本条例第十二条、第十六条第二款的规定,未经林业主管部门同意,擅自改变林地用途的,限期拆除或没收在林地上新建的设施,没收其违法所得,并处2000元至20000元的罚款。(《湖北省林地管理条例》第二十七条) e\违反本条例第十七条第一款、第十八条的规定,未经林业主管部门或有关单位初审同意,征用、占用林地的,除责令其限期补办初审手续外,并处每平方米50元至100元的罚款。(《湖北省林地管理条例》第二十八条) f\违反本条例规定,林业主管部门工作人员越权或不按规定程序办理初审手续的,其批准文件无效;对直接责任人由其所在单位或上级主管部门给予行政处分。林业主管部门及其他有关部门工作人员玩忽职守,徇私舞弊,造成林地资源损失的,由其所在单位或上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。(《湖北省林地管理条例》第二十九条) g\违反本条例规定,需给予治安管理处罚的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处理;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。(《湖北省林地管理条例》第三十条) h\本条例规定的行政处罚,由县级以上林业主管部门或其依法委托的组织执行。(《湖北省林地管理条例》第三十一条) (3)《湖北省森林采伐监督管理办法》赋予的执行权力 a\违反本办法第八条、第十五条、第十六条、第十八条规定,超限额下达采伐量计划、越权和超期限以及违反其他规定核发林木采伐许可证的,对直接责任人给予行政处分,情节严重,致使森林遭受严重破坏的,对直接责任人依照《刑法》第一百八十七条的规定追究刑事责任。(《湖北省森林采伐监督管理办法》第二十六条)  b\违反本办法第十二条规定,已具备条件而不按期改燃或改灶的单位和个体生产经营户、由县以上林业主管部门收取育林基金,用于营造薪炭林,并处以消耗林木资源价值二至五倍的罚款、对单位负责人给以予行政处分。(《湖北省森林采伐监督管理办法》第二十七条)  c\盗伐的林木或其变卖所得,应予追缴,返还原主,并给予行政处罚。盗伐林区林木一立方米以下、幼树五十株以下的,非林区林木半立方米以下、幼树二十株以下的,或相当于上述损失的,责令按照本办法第二十条第(二)项规定的基数加50%赔偿损失,补种盗伐株数十倍的树木,并处以违法所得三至七倍的罚款;盗伐林区、非林区林木、幼树分别超过以上数额的,除责令赔偿损失、补种树木外,并处以五至十倍的罚款。(《湖北省森林采伐监督管理办法》第二十八条)  d\违反本办法第九条、第十三条、第十九条、第二十条规定,滥伐森林、林木的,由当地林业主管部门追缴其滥伐的林木或其变卖所得,作为育林基金补偿林木资源损失,并给予行政处罚。滥伐林区林木五立方米以下、幼树一百株以下的,非林区林木二立方米以下、幼树五十株以下的,责令补种滥伐株数五倍的树木,并处以违法所得二至四倍的罚款;滥伐林区、非林区林木、幼树分别超过以上数额的,除责令补种树木外,并处以违法所得三至五倍的罚款。(《湖北省森林采伐监督管理办法》第二十九条)  e\盗伐、滥伐森林、林木被责令补种树木,因故不能补种的,应交纳苗木费和造林费,由林业主管部门收取并代为补种。(《湖北省森林采伐监督管理办法》第三十条)  f\违反本办法第十四条规定,伪造或倒卖林木采伐许可证的,处以五百元至一千元的罚款;对已获利的,除没收其所得外,并处以违法所得二至五倍的罚款。(《湖北省森林采伐监督管理办法》第三十一条)  g\违反本办法第三条、第十一条规定,无证经营、加工木材或经营、加工无证采伐的木材,或擅自收购木材的,没收违法经营、加工、收购的木材及加工制品,并处以违法经营、加工、收购木材价值一至三倍的罚款。(《湖北省森林采伐监督管理办法》第三十二条)  h\违反本办法规定,构成违反治安管理行为的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》进行处罚;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。(《湖北省森林采伐监督管理办法》第三十三条)  i\本办法规定的林业行政处罚,由县以上林业主管部门或其授权单位决定并执行。当事人对行政处罚决定不服的,可依法申请行政复议;对行政复议决定不服的,可向人民法院起诉。逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。(《湖北省森林采伐监督管理办法》第三十四条)   j\林业行政执法人员玩忽职守、滥用职权、徇私枉法的,由其所在单位或主管部门给予行政处分,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。(《湖北省森林采伐监督管理办法》第三十五条)  (4)《湖北省木材流通条例》赋予的执行权力 a\违反本条例第九条第二款、第十一条规定,无证或使用伪造、买卖、转让的许可证经营、加工木材的,收购、加工无证采伐的木材的,没收违法经营、加工、收购的木材和已销售木材的货款。(《湖北省木材流通条例》第二十二条第一款) b\使用过期经营、加工许可证的,责令其限期补办许可证,逾期未补办又无正当理由的,没收违法经营、加工的木材和已销售木材的货款。(《湖北省木材流通条例》第二十二条第二款) c\违反本条例第十条规定,无证销售木材的,没收违法销售的木材和已销售木材的货款。(《湖北省木材流通条例》第二十三条) d\违反本条例第十六条、第十八条第二款规定,承运无证或偷运木材的,对承运人处以运费的二至五倍的罚款。(《湖北省木材流通条例》第二十四条) e\违反本条例第十七条、第十八条规定,无证或使用过期、失效的运输证运输木材的,没收所运木材;证货不符的,没收超过部分的木材;使用伪造、涂改和买卖的运输证或偷运木材的,没收所运木材,并可处以所运木材价值30%至50%的罚款。(《湖北省木材流通条例》第二十五条) f\违反本条例第十九条、第二十条第四款规定,非法阻挠检查的,对货主和承运人及其他实施违法行为人员给予警告;情节严重的,并各处以五百元以上一千元以下罚款。(《湖北省木材流通条例》第二十六条) g\林业主管部门和木材检查站工作人员有下列情形之一的,由有关机关给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任:(一)突破年度木材运输总量控制指标核发木材运输证的;(二)超越管理权限发放木材运输证或经营、加工许可证的;(三)故意刁难、乱收费用的;(四)收受贿赂、无证放行或者不按规定扣留木材及其运输工具的。(《湖北省木材流通条例》第二十七条) h\本条例所规定的行政处罚,由县级以上林业主管部门或其委托的单位依法决定。以暴力或其他方式妨碍木材流通管理人员依法执行公务的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处理;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。(《湖北省木材流通条例》第二十八条) (5)《湖北省森林防火条例》赋予的执行权力 a\违反本条例规定,有下列行为之一的,由县级以上林业主管部门或者森林公安机关责令其停止违法行为,并处500元以上5000元以下的罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任:(一)在森林防火戒严期内,在戒严区野外用火的;(二)损坏、挪用、擅自拆除森林防火设施,堵塞防火通道,破坏森林防火林带的;(三)未经批准在林区进行爆破作业、使用易燃易爆物品或者从事其他严重违规的野外用火行为的;  (四)单位未履行森林防火安全职责,且拒不按照整改通知书及时进行整改的。(《湖北省森林防火条例》第十九条) b\在森林防火工作中负有责任的领导和人员,违反本条例规定,有下列情形之一的,根据其职责和情节轻重,由主管机关或者监察机关分别给予批评教育、行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:  (一)未依照规定履行职责,引发森林火灾或者造成人员伤亡事故的;  (二)迟报、瞒报、谎报火情的;(三)未及时组织扑救或者拒不执行扑火命令的;(四)不依法及时处理火灾事故,对事故责任人包庇、姑息迁就的。(《湖北省森林防火条例》第二十条)  3、规章赋予的权力 (1)《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》赋予的执行权力。 a\非法捕杀国家重点保护野生动物的,依照全国人民代表大会常务委员会关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定追究刑事责任;情节显著轻微危害不大的,或者犯罪情节轻微不需要判处刑罚的,由野生动物行政主管部门没收猎获物、猎捕工具和违法所得,吊销特许猎捕证,并处以相当于猎获物价值十倍以下的罚款,没有猎获物的处一万元以下罚款。(《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第三十三条) b\违反野生动物保护法规,在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法猎捕非国家重点保护野生动物,依照《野生动物保护法》第三十二条的规定处以罚款的,按照下列规定执行:(一)有猎获物的,处以相当于猎获物价值八倍以下的罚款;(二)没有猎获物的,处二千元以下罚款。(《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第三十四条) c\违反野生动物保护法规,未取得狩猎证或者未按照狩猎证规定猎捕非国家重点保护野生动物,依照《野生动物保护法》第三十三条的规定处以罚款的,按照下列规定执行:(一)有猎获物的,处以相当于猎获物价值五倍以下的罚款;(二)没有猎获物的,处一千元以下罚款。(《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第三十五条) a\违反野生动物保护法规,在自然保护区、禁猎区破坏国家或者地方重点保护野生动物主要生息繁衍场所,依照《野生动物保护法》第三十四条的规定处以罚款的,按照相当于恢复原状所需费用三倍以下的标准执行。(《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第三十六条第一款) b\在自然保护区、禁猎区破坏非国家或者地方重点保护野生动物主要生息繁衍场所的,由野生动物行政主管部门责令停止破坏行为,限期恢复原状,并处以恢复原状所需费用二倍以下的罚款。(《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第三十六条第一款) c\违反野生动物保护法规,出售、收购、运输、携带国家或者地方重点保护野生动物或者其产品的,由工商行政管理部门或者其授权的野生动物行政主管部门没收实物和违法所得,可以并处相当于实物价值十倍以下的罚款。(《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第三十七条) d\伪造、倒卖、转让狩猎证或者驯养繁殖许可证,依照《野生动物保护法》第三十七条的规定处以罚款的,按照五千元以下的标准执行。伪造、倒卖、转让特许猎捕证或者允许进出口证明书,依照《野生动物保护法》第三十七条的规定处以罚款的,按照五万元以下的标准执行。(《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第三十八条) e\违反野生动物保护法规,未取得驯养繁殖许可证或者超越驯养繁殖许可证规定范围驯养繁殖国家重点保护野生动物的,由野生动物行政主管部门没收违法所得,处三千元以下罚款,可以并处没收野生动物、吊销驯养繁殖许可证。(《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第三十九条) f\外国人未经批准在中国境内对国家重点保护野生动物进行野外考察、标本采集或者在野外拍摄电影、录像的,由野生动物行政主管部门没收考察、拍摄的资料以及所获标本,可以并处五万元以下罚款。(《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第四十条) g\有下列行为之一,尚不构成犯罪的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚:(《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第四十一条) ①拒绝、阻碍野生动物行政管理人员依法执行职务的; ②偷窃、哄抢或者故意损坏野生动物保护仪器设备或者设施的; ③偷窃、哄抢、抢夺非国家重点保护野生动物或者其产品的; ④未经批准猎捕少量非国家重点保护野生动物的。 h\违反野生动物保护法规,被责令限期捕回而不捕的,被责令限期恢复原状而不恢复的,野生动物行政主管部门或者其授权的单位可以代为捕回或者恢复原状,由被责令限期捕回者或者被责令限期恢复原状者承担全部捕回或者恢复原状所需的费用。(《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第四十二条) i\违反野生动物保护法规,构成犯罪的,依法追究刑事责任。(《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第四十三条) (2)《林地管理暂行办法》赋予的执行权力 违反林地管理法规占用、征用林地,有下列情形之一的,由县以上林业主管部门给予行政处罚: a\(一)未经批准或弄虚作假骗取批准,占用、征用林地的,或超过批准数量多占、多征林地的,责令限期退还所侵占的林地,拆除或没收其在侵占林地上新建的建筑物和其他设施,并处以每平方米5元至15元罚款;造成林地破坏或其他实际损失的,责令赔偿损失。 b\使用伪造、涂改或其他无效、失效批准文件占用、征用林地的,按照上述规定处罚。(《林地管理暂行办法》第二十八条第一项) c\(二)违法审批或未经林业主管部门审核同意的,批准占用、征用林地文件无效。对直接责任人员,由所在单位或者上级机关给予行政处分。已经占用、征用林地的,按本条第(一)项处理。(《林地管理暂行办法》第二十八条第二项) 违反林地管理法规,有下列情形之一的,由县以上林业主管部门给予行政处罚:(《林地管理暂行办法》第二十九条) a\(一)未经批准转让、调换林地使用权的,责令退还,没收其违法所得,限期拆除或者没收在该林地上的新建设施,并处以每平方米5元至15元罚款;造成林地破坏的,责令赔偿损失;(《林地管理暂行办法》第二十九条第一项) b\(二)未经批准利用国有林地从事非林业生产经营活动的,没收违法所得,限期拆除或没收在该林地上的新建设施,并处以2000元至20000元罚款;(《林地管理暂行办法》第二十九条第二项) c\(三)擅自移动或破坏林地权属界桩、界标的,责令限期恢复;在规定期限内不能恢复的,按重新恢复所需的实际费用赔偿损失,并按每个界桩标处以10元至50元罚款;(《林地管理暂行办法》第二十九条第三项) d\(四)违反本办法第十四、十五条规定造成林地破坏的,责令赔偿损失,并处以每平方米5元至15元的罚款;被破坏的林地属于防护林地和特殊用途林地,或具有重要生态、社会价值森林类型的,予以加重处罚;(《林地管理暂行办法》第二十九条第四项) e\(五)国营林业单位违反本办法第十八条规定的,视情节轻重,由其上级林业主管部门对负直接责任的个人和有领导责任的单位负责人给予行政处分,并对该单位处以每平方米2元至5元罚款。(《林地管理暂行办法》第二十九条第五项) f\(六)国营林业单位违反本办法第二十三条规定,擅自同意违法用地单位进入林地施工,或者发现情况不报告、不处理,造成林地破坏的,对直接责任人和单位领导给予行政处分,并对该单位处以5万元至10万元罚款。(《林地管理暂行办法》第二十九条第六项) g\伪造、涂改、擅自损毁林权证、其他有关林地权属图表资料的,处以5000元至10000元罚款。(《林地管理暂行办法》第三十条)  h\国家工作人员玩忽职守,放弃管理,造成林地管理失控或财产损失,或者徇私枉法,故意侵犯国家利益和林地所有者、使用者合法权益的,依国家有关规定处罚。(《林地管理暂行办法》第三十一条) (二)当前我国林业执法机构的设置状况 1、林政执法体系 国家林业局设有森林资源管理司。各省、自治区、直辖市林业(农林)厅(局)均设有森林资源管理处或资源林政处;在地(市、洲、盟)林业局设置林政科或资源科,县(市)林业局均设有林政科或林政股。虽然林政管理机构的名称不完全统一,称谓不同,但从中央到省、地、县的林业行政管理部门,都设有林政管理机构。少数乡镇没有林业站,配有林业管理员,作为县(市)级林业林政管理机构的派驻机构或派驻人员。我国现有森林资源管理、林政执法机构3.7万个,近20万名执法人员,其中:各级资源林政管理机构3200多个,据统计有1.8万名行政执法人员。 2、森林公安执法体系 1947年,林业部门开始建立公安机构。1984年国务院批准林业部、公安部《关于解决林业公安体制的问题的请示》,同意在林业部设立公安局,列入公安部系列。规定了林业公安的机构建设、管理、着装、工资等享受人民警察的待遇。目前,全国森林公安队伍已经发展到5.78万人。大陆31个省、自治区、直辖市中,除江苏、上海、天津三省(市)外,28个省、自治区、直辖市林业(农业)厅(局)都设有森林公安局(处),绝大多数地(市、洲、盟)林业局,均设有森林公安局(处),也有的是叫森林公安分局(分处、科)。全国大部分县(市)的林业局设有森林公安机构。还有许多国营林场、大型苗圃、自然保护区、森林较集中的乡镇设有森林公安派出所。 3、林业工作站执法体系 2000年,全国乡镇共建基层林业站36805个,占乡镇总数的83%,其中管理两个以上的乡镇林业站2128个,属林业主管部门派出机构的占总数的23.3%;属县乡双重管理的占54.1%;属乡镇管理的占22.6%。全国共有林业站干部职工1566731人,其中干部3128人,正式职工144482人,正式干部职工占94.2%,临时(合同)工9063人,占5.8% 。随着社会的发展,国家林业局建有林业工作站管理总站,部分省市(自治区、直辖市)建有林业工作总站。 4、野生动物保护执法体系 根据《野生动物保护法》和国务院关于《国家林业局职能配置和内设机构》方案,国家林业局设野生动植物保护司,主管全国的陆生野生动植物保护工作。各省、自治区、直辖市的陆生野生动植物行政主管部门是省、自治区、直辖市政府林业行政主管部门;自治州、县和市政府陆生野生动植物的行政主管部门由省、自治区、直辖市政府确定。目前个别地方的自治州、县或市尚未建立独立的林业行政管理机构,林业行政和陆生野生动植物管理工作有的设在农业局,有的设在农牧局或畜牧局。但凡设有林业行政管理机构的,陆生野生动物行政主管部门设在林业部门。 5、森林检疫执法体系 1983年,国务院颁布《植物检疫条例》后开始建立森林植物检疫机构,1992年5月13日修订《植物检疫条例》规定:“国务院农业主管部门、林业主管部门主管全国的植物检疫工作,各省、自治区、直辖市农业主管部门、林业主管部门主管本地区的植物检疫工作。”《植物检疫条例》修改后林业检疫机构得到了较大的发展。据统计,全国共有森林防疫检查站2865个,专职检疫员1万多人,检疫检查站858个,除害处理设施419处,检疫隔离苗圃1个,检疫实验室13242平方米,检疫仪器设备12849件。 6、林地保护执法体系 2010年,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,审议并原则通过《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年)》。会议指出,林地是国家重要的自然资源和战略资源,确定了今后10年全国林地保护利用的主要任务。一是严格保护林地,确保林地规模适度增长。到2020年,林地保有量增加到3.12亿公顷,占国土面积比重提高到32.5%以上。根据国务院的会议精神,各地均成立了林地征占用管理机构---林地征占用管理办公室。林地征占用管理机构编制靠挂林政资源管理系统。全国专职从事林地征占用管理工作的执法人员有6万余名。 7、林业司法(法院和检察院)执法体系 1980年,国家林业系统组建林业法院和检察院。虽然经过几度机构改革、法律修改,等因素的影响,但林业法院和检察院机构仍然有较大的发展。黑龙江、吉林、甘肃、湖南、福建、四川6个省建有各类林业检察机构220个,其中省人民检察院林业检察处5个,地市级检察分院9个,地区检察院林业检察科22个,林区基层检察院72个,112个基层人民检察院设有林业检察科股,共有检察干警2151人;建有各类林业审判机构265个,其中省林业法院审判庭5个,9个中级人民法院设有林区分院,22个中级人民法院设立林业审判庭,22个基层林区法院,171个县人民法院设有林业审判庭,27个派出林业法庭,共有审判司法人员2172人。 8、政策法规工作机构(普及法律常识办公室) 1998年,为加强林业法制建设国务院办公厅印发了《国家林业局职能配置内设机构和人员编制规定的通知(国办发{1998}81号)文件,规定国家林业局内设政策法规司。31个省、自治区、直辖市(除台湾省外)中,有23个省(自治区、直辖市)的林业(农林)厅(局)设立政法(法规)处,有5个省市林政资源处,其余3个省是林业厅办公室设专人负责此项工作。自1986年启动依法治理工作以来,我国林业系统响应党中央国务院的号召设立了普法办。 9、国家濒危物种进出口管理办公室 1981年,我国正式加入《濒危野生动植物物种国际贸易公约》(以下简称《公约》 ),成为《公约》的缔约国。根据《公约》的要求,国务院设立了国家濒危物种进出口管理办公室(简称国家濒危办),作为我国政府履行《公约》的职能部门,负责对内协调各有关部门,对外代表国家履行《公约》。1995年中央编制委员会办公室中编办字(1995)129号批复,除国家濒管办外,并在北京、上海、天津、广州、福州、成都、南宁、沈阳、哈尔滨、石家庄、济南、杭州、昆明、拉萨、乌鲁木齐、海口、呼和浩特,等17个省会城市设立办事处。 (三)当前中国林业执法改革的运行情况 国家林业局充分的认识到林业执法的现状和存在的问题,动员全林业系统推进林业行政综合执法改革。各地纷纷的响应国家林业局的号召,均进行了林业行政综合执法改革的有益探索。 林业行政执法改革国家林业局确定了三种试点模式:第一种是将现有的资源林政执法队伍明确为林业综合行政执法机构,其他机构(单位)不再承担查处林业行政案件职责;第二种是将现有的森林公安队伍明确为林业综合行政执法机构,其他机构(单位)不再承担查处林业行政案件职责;第三种形式是根据实际情况组建林业综合行政执法机构,其他机构(单位)不再承担查处林业行政案件职责。 在实践的过程中,各地工作均取得了可喜的成绩,但是由于改革环境的局限性,“三种试点模式”的林业执法工作仍然存在着一些亟待解决的问题。 1、以资源林政为主的执法形式亟待解决的问题:①资源林业现有人员编制有限,新增加编制十分困难,几乎不可能,现阶段将所有林业案件都由森林公安查处,执法力量不够;②资源林政传讯当事人难、调查取证难、行政处罚执行难,执法手段不硬,执法的强制力不够;③加之,林业行业制服取消,执法人员不能统一着装,没有明显的服装标志,林业执法威信受损,执法的威信和严肃性不高,执法难度更一步的加大;④资源林政既行使林业许可证件的核发,又行使行政管理与监督处罚职能,这种既当“运动员”又当“裁判员”的模式缺乏必要的监督;⑤按照《森林法》规定,森林公安机关仍可以行使部分林业行政处罚权,林业行政执法权仍有所交叉。 2、以森林公安为主的执法形式亟待解决的问题:①森林公安现有人员编制有限,新增加编制十分困难,几乎不可能。现阶段将所有林业案件都由森林公安查处,警力明显不足;②森林公安机关既办理刑事案件又办理行政案件,如果不加强监督,有可能在办理行政案件中滥用有关刑侦手段,侵害相对人的合法权益;③森林公安全部集中林业行政处罚权,则势必引发法律授予的林业行政主管部门依法行政管理职能的极其不顺,各级林业行政主管部门对森林资源培育、保护和利用三者不可分割的综合协调管理关弊:④行政处罚是林业行政主管部门依法行政的重要内容和主要职能,而以司法执法为主要职能的森林公安,只可能按照国家林业行政主管部门的授权,相对补充地行使部分行政处罚的行政执法权;⑤按照《森林法》规定,资源林政管理机关仍可以行使部分林业行政处罚权,林业行政执法权仍有所交叉。 3、以执法大队为主的执法形式亟待解决的问题:①执法大队现有人员编制有限,新增加编制十分困难,几乎不可能,现阶段将所有林业案件都由执法大队查处,执法力量不够;②对此项改革林业内部认识领会不到位,较为习惯于过去的林业执法体制、经验和方法操作,③实际上没从根本上解决机构、编制和经费等问题,几乎所有执法人员都是借用或空挂事业编制人员,整个改革基本上处于空转状态。湖北省安陆市曾经做过尝试,从实践情况来看这项改革是不可行的。该局第一次推行林业综合执法大队不到2年就夭折了,第二次是在推行退耕还林的时候,这一次的方案出台后,无法继续操作,不了了之。④局限于内部改革,着眼于短期试验,立足于小打小敲,使改革试点步子迈得不大,经验甚少。⑤由于新组建林业综合行政执法机构,一开始基础设施建设经费较多。 从搜集到的林业立法情况来看,法律、法规、规章赋予林业执法机构的执法权力多,职责任务重;从专家学者分析林业执法中存在的问题来看,林业执法的情况还是异常的复杂;从林业执法机构设置和人员摆布的情况来看,林业执法队伍看似壮大,实际平均分配力量还是很分散、很薄弱。从改革的试点运行情况来看,各地均取得了可喜的成绩,但仍然存在一些问题亟待解决。透过现象看本质,笔者认为“人们的道德意识有待进一步的提高,林业行政组织有待进一步的加强,林业行政执法监督有待进一步的完善”。 中国林业执法的改革构思 (一)中国林业执法的改革依据 .1、 政策依据 (1)《国务院关于全面推行依法行政的决定》 《国务院关于全面推行依法行政的决定》国发【1999]23号文件,国务院指出了依法行政的重要性,决定继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作,并在总结试点经验的基础上,扩大试点范围。 (2)《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》 《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权试点工作的决定》(国发【2002]17号文)明确授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。 (3)《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》 2002年9月中央编办决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法试点工作,其他省、自治区、直辖市各选择1-2个具备条件的市(地)、县(市)进行试点。 (4)党的十六届三中全会 在2003年召开的党的十六届三中全会进一步强调了,“改革行政执法体制,相付集中行政处罚权,推进综合执法试点”,将综合行政执法体制改革纳入了各级党委的重要议事日程。 (5)《全面推进依法行政实施纲要》 2004年3月国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》继续开展相对集中行政处罚权工作,积极探索相对集中行政许可权,推进综合执法试点。 (6)《实行林业综合行政执法的试点方案》 2003年10月,国家林业局制定了《实行林业综合行政执法的试点方案》,指出了要求实行林业综合行政执法试点工作的单位按照“两个相对分开”、“权责一致’,、“精简、统一、效能”等基本原则,积极开展林业综合行政执法改革,并提出了实施改革工作的一些建议,为我国实行林业综合行政执法改革试点工作的顺利开展提供了重要的依据和保障。 2、 法律依据 (1)《中华人民共和国森林法》及《森林法实施条例》规定,除了森林公安机关可以代行《中华人民共和国森林法》第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的林业行政处罚权外,林业行政处罚权全部由县级以上各级林业主管部门行使。 (2)《中华人民共和国野生动物保护法》、《植物检疫法》、《中华人民共和国种子法》、《森林病虫害防治法》、《森林防火条例》,等规定了行使林业行政处罚权的机构为县级以上各级林业主管部门。 (3)《中华人民共和国行政处罚法》第十六条明确规定,国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据该规定的“相对集中处罚权”,可以将行政处罚权集中到一个机构中统一行使。 以上的法律、法规等的规定,为我国林业行政主管部门集中、统一行使林业行政处罚权提供了改革的法律依据。 3、国家林业局对林业综合执法改革的要求 国家林业局号召全林业系统认真贯彻执行中共中央、国务院,关于推进行政综合执法改革的工作精神。 (1)以“三个代表”重要思想为指导,做好相对集中行政处罚权工作。 “三个代表”重要思想,是对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的新发展,是新时期党的建设指导方针,也是全面推进建设有中国特色社会主义伟大事业的行动指南。全面贯彻“三个代表”重要思想,关键在坚持与时俱进,核心在保持党的先进性,本质在坚持执政为民。行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度的目的,是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政机构膨胀等问题,深化行政管理体制改革,探索建立于社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制,提高行政执法的效率和水平,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和促进社会生产力的发展。 各级林业行政主管部门要进一步提高对做好相对集中行政处罚权工作重要性的认识,认真贯彻执行行政处罚法和国务院有关文件,研究解决相对集中行政处罚权工作存在的问题,认真做好这项涉及广大人民群众切身利益的工作。 (2)严格依照行政处罚法的规定,开展相对集中林业行政处罚权工作。 相对集中行政处罚权是行政处罚法确立的一项重要制度。各级林业行政主管部门开展相对集中行政处罚权工作,要严格执行行政处罚法的各项规定,保证全面、正确地实施行政处罚法,促进政府和政府各个部门严格依法行政。 开展相对集中行政处罚权工作,要结合实施行政处罚法规定的行政处罚设定权制度、行政处罚主体资格制度、听证制度、罚款决定与罚款收缴相分离制度、监察对行政处罚的监督制度等,进一步规范行政执法行为,提高依法办事的能力和水平。 (3)把开展相对集中行政处罚权工作与继续深化林业行政管理体制改革有机地结合起来。 相对集中行政处罚权是深化行政管理体制改革的重要途径之一,最终目的是要建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。必须把开展相对集中行政处罚权工作同继续深化行政管理体制改革紧密结合。要精简机构、精简人员,按照社会主义市场经济规律,进一步转变政府职能。要按照权力和利益彻底脱钩、权力与责任紧密挂钩的原则,调整林业内部执法部门的执权限,明确划分有关部门的职能分工,推进行政执法责任制、评议考核制,防止政出多门、多头执法、执法扰民。 (二) 我国林业执法工作的宏观设计 改革开放以后,我国的林业立法陆续出台了不少法律、法规和规章,基本实现了有法可依的局面。如果我们只重视林业立法工作,而忽视林业执法的组织建设,依法治林永远只能是一句时髦的口号。如果我们重视了林业立法和组织建设,而忽视了林业执法保障,法律没有可靠的实施保证,人们可执行可不执行,可遵守可不遵守,或者说林业法律工作者没有依法履行职务的工作经费,依法治林也永远只能是一句时髦的口号。据此,笔者认为当前林业执法工作应采取如下宏观设计: 1、提高干部的道德意识 马克思哲学家们认为:“思想是行动的先导;政策一旦制定后干部就是决定因素。”要做好林业执法工作,提高全民的林业法律意识是前提,更为重要的是提高干部的道德意识。社会主义法制的尊严,首先表现在来自人民的支持和拥护,更为重要的是来自干部的模范执行。一个公民如果不知法,不懂法,没有正确的法律意识,是很难自觉遵守法律和维护法律尊严的。当公民具有法律方面的知识,能理解法律的本质和社会价值,但不自觉的去实现它并且坚决的捍卫它,社会主义法律就成了一纸空文。随着社会主义民主的发展和法制的健全,国家对各方面的管理活动都将逐步用法律的形式加以规范。一切工作都将纳入法制轨道。各级干部,特别是领导干部如果不讲道德,现代化的行政管理,经济管理和经济教育管理等方面就难以施行。因此,在提高干部法律意识的同时要加强道德教育,特别是领导干部的职业道德教育。这,不仅是减少干部违法乱纪的重要措施,也是根本上实现现代化管理的前提措施。社会主义道德意识如同共产主义思想一样,是不可能自发形成和发展的,它必须在马克思毛泽东思想指导下,广泛地进行深入的灌输和培养。要实现这一目的,方法是多种多样的,但是最直接有效的方法,就是深入持久的开展道德教育,提高人民的道德观念,才能使广大的干部群众自觉去学法、知法、懂法、守法,逐步养成依法办事的好习惯。只有群众真正掌握了法律,并积极的遵守,法律实施才具有可靠的实施保证。只有提高了广大干部的道德意识,做好表率,才能把法律的实施真正的建立在人民群众自觉遵守和执行的基础上。 2、整顿林业的行政组织 有效的管理,来自有效的组织。法律制定以后,如何使法律在社会生活中得以贯彻实施,林业执法干部担负着特别重要的历史使命。因此,提高执法队伍素质和整顿行政组织,对保证法律的实施,就具有十分重要的意义。狠抓执法队伍建设,要把竞争激励机制制引入到执法机关的人事管理中,林业执法要完善选人用人机制,借鉴“项目管理”的“投标”办法来选用干部和法人代表。胡锦涛主席在全国组织工作上讲话时指出:“要在全党开展深入学习实践科学发展观活动,努力把各级组织建设成为贯彻落实科学发展观地坚强堡垒,把干部队伍建设成为贯彻落实科学发展观地骨干力量,切实把党的政治优势和组织优势转化为推动经济社会又好又快发展的强大力量。同时指出,各级党委要把提高领导班子和领导干部的开拓创新能力作为一项紧迫的重要任务来抓,加强学习和实践锻炼,加强领导班子制度建设,完善选人用人机制,营造创新氛围。要坚持正确的用人导向,真正把哪些政治上靠的住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的干部选拔到各级领导岗位上来。”借鉴项目管理的“投标”办法来选用执法干部,是落实胡总书记工作精神的好举措。今后,对进入到执法队伍的工作人员,都要进行“投标”,根据标书来选用干部,严把入口关,取消省级以下的考试录用制度。对现有的行政机关中从事执法活动的干部,要进行相关的法律知识培训,并进行考试,合格者发给执法资格证书,持证上岗;不合格的,继续培训直至合格为止。对执法人员,进行定期或不定期的考核评议,以此建立一支优化、精干、高效的林业执法队伍。 3、加强林业的执法监督 绝对的权力产生绝对的腐败。权力如果失去监督就非常危险,要建立并推行执法责任制与执法过错责任追究制。温家宝总理在国务院第五次廉政工作会议上指出:“规范权力运行的法律制度不健全,有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在......。一定要充分认识这些问题的严重性和危害性,以更大的决心和强烈的责任感,扎实地做好廉政建设和反腐败工作。”“林子大了什么鸟都有。”林业执法工作中,也避免不了有人为的这样和那样的问题。历史经验证明,法治的核心是“治权”与“治使”,如果没有有效的监督制约机制,就难以保证国家机关及其工作人员完全按照人民的意志和利益办事,法治就会落空。如果忽视对执法的监督,滥用执法权,违法执法的现象就会大量发生,依法治国就难于实现,社会主义法制建设就难以向前进,守法的人们就面临着无限的灾难。对违法执法有故意或重大过失的行政执法人员要依法追究法律责任,决不能姑息迁就。法律责任的形式主要有通报批评、取消行政执法资格、给予行政处分、承担部分或全部费用等,构成犯罪的,将移送司法机关,由司法机关依法追究执法人员的刑事责任。只有将执法权与执法责任统一起来,并将责任具体落实到执法人员身上去,才能预防和减少违法执法行为的发生。 (三) 当前林业执法的具体举措 1、建立孪生综合执法机构 要用企业先进的工作理念来谋划林业综合执法,运用适度竞争机制的思路来组建林业综合执法机构,暨在林业系统设置森林保安警察局和林政公安综合执法大队两支孪生执法机构,整合其它林业执法机构。整合后的机构保留原有的框架,形成既发挥分的作用又发挥统的功能。众所周知,市场竞争机制能使私人企业设法降低生产成本和提高效益,哪些以较低效率的方式使用资源的企业将在市场竞争中被淘汰。但是在政府的工作部门中却通常不适用或不完全适用优胜劣汰的竞争机制。按照公共管理和政策分析学者的观点,政府的工作部门在提供公共物品或者服务时没有面临直接的竞争对手,他们垄断了公共物品的生产,即使低效率的运作,它们仍能继续的存下去。由于没有竞争对手,政府的工作部门有可能过分的扩大投资,生产出多于社会需要的公共物品。他们不断的扩大机构、增加工作人员、提高福利和办公费用,从而造成行政经费支出的膨胀的同时也造成了资源的浪费。另一方面,私人企业的管理人员具有降低企业成本,提高企业资金的利用率,追求利润的动机,这是因为企业具有活跃的激励机制。但是政府部门及其工作机构没有这方面的激励机制,他的工作人员也没有追求利润的动机。在林业的工作部门引入工作激励机制,就是要使林业部门犹如市场中的主体存在竞争对手的情况下提供公共产品,就是要使执人员犹如私营企业中的经理或主管人员一样具有降低企业成本、提高企业资金的利用率的动机去降低机构的运行成本和提供优质的执法服务。人非花草树木,孰能无情。在基层建立孪生综合执法机构还有利于执法机构负责人的回避。 2、营造良好的执法投资环境 要实现林业跨越式发展,就必需要有良好的林业执法投资环境,暨林业执法的常规工作经费应该纳入财政全额预算并实际拨款。前期,将减少财政支出作为事业单位改革的价值取向不利于社会的稳定和发展。国家建立公共财政的根本目的,就是要维护国家机器的正常运转和支持兴办社会公众普遍享受的非营利性公益事业。而且,当我们国家完成了由计划经济向市场经济的转轨以后,竞争性、营利性企业的发展主要是依靠市场主体的投入。只要承认有必要通过向社会征税来建立公共财政这一基本前提,那么,主要的问题就不是减少财政支出,而是合理地使用财政资源,使之发挥更大的使用效益。在一定的意义上,林业事业单位属于准政府组织,它承担着林业执法、公共管理和公益性服务,林业执法的工作经费及其硬件建设投入应以政府投入为主,鼓励各种社会主体不同形式的投入。允许林业事业单位通过各种形式,鼓励和接受社会各类人员和社会组织投资,打破所有制限制和部门、行业、地域投资的限制,以弥补国家财政对林业执法和林业执法监督管理的投入不足。当前,市场物价飞涨,林业执法干部的工资上涨幅度,落后于现有的经济形势。为高薪养廉,允许有条件的林业事业单位在优先完成政府交办任务的前提下,向社会提供有偿服务或扩大经营服务范围,开拓事业单位的市场空间,在合法收益中提取一定比例,以丰补歉,以充实林业执法不可预算的工作经费和解决现行林业干部福利待遇不足的问题。 3、健全林业执法的监督机制 在充分的发挥政党监督、行政监督和群众监督的基础上,确定县级林业专门监督机构。党的十一届三中全会以来,我们国家重整法制,颁布了一系列的林业行政、刑事及民事的法律、法规和规章,中国已经不是无法可依,基本上是有法可依了。但是,当前我国林业行政执法中存在的根本问题是:在一些地方和单位,还相当严重地存在着无视和藐视林业法律、法规和规章,有法不依,甚至以权抗法,违法乱纪的情况不少。林业法律还没有显示出它的强制力和一定的权威性,个别领导凭借手中的权力,就有法不依,以言待法,恃权凌法;有的领导不按照法律规定去履行自己的职责,放弃工作上的监督管理,有的甚至从中渔利,传授规避审计和司法监督的方法;当违法犯罪事件被揭露后,有的不予追究;触犯刑律的,不依法定罪判刑,而是以党纪、政纪处分代替法律制裁,用经济补偿或行政警告代替行政处罚和行政处分;还有的在法院审判过程中,有关部门干部要求人民法院重罪轻判。大量的事实证明,有法不依,执法不严,严重地损害了党、国家和人民的利益,破坏社会主义法制的建设,阻碍着林业生产力的发展。在加强民主法制建设的同时,努力提高全社会的监督能力,注重培养社会的公众主体监督意识、权利意识和法律意识,使人民群众对林业执法的监督逐步走向制度化、规范化。在林业系统普遍建立纪律检查委员会和林业行政监察局。有条件的地方,应该将林业检察院设置延伸到地市级林业主管部门。 致谢 在研究生的学习过程中,我所取得的进步离不开研究生部的各位领导和教研部诸位教授的关怀和帮助,在此我表示衷心的感谢! 特别地感谢我的导师方世荣校长衷心指导和徐伟老师的帮助,徐伟老师对本文的结构、内容、段落、字句都进行了反复的审阅,提出了很好的推动论文不断完善的宝贵意见。正是在恩师的指导和帮助下,我的论文才得以顺利完成,非常的感谢我尊敬的导师。 在我的论文写作构思中,政法教研部的好几位老师提出了许多宝贵的意见,感谢曾经指导、帮助过我的各位老师。导师们的言传身教将使我终生受益,师恩难忘,老师们的关怀和帮助我将永远铭记在心。 在对本课题进行调研期间,我的写作受到了国家林业局政策法规司、安陆市林业局的领导、干部、职工和社会各界人士的热情帮助和支持,在此表示衷心的感谢!感谢所有帮助过我的人们! 此篇文章在写作过程中,本人阅读的书籍、报刊、网页较多,运用相关作品的“个别”语句难以全部记清,不便一 一注释,在此我一致表示深切的谢意! 最后,我要对参与本论文评阅、答辩的各位教授、老师和专家们致以诚挚的谢意!文中难免存在不足之处,希望各位教授、老师和专家们阅后批评指正。 谢谢! 参考文献 (一)文件类 [1]胡锦涛 在全国组织工作会议上发表的重要讲话 会议纪要 2008年02月18日 [2]温家宝 在国务院第五次廉政工作会议上的讲话 会议纪要2007年02月12日 [3]张建龙 在全国林业综合行政试点工作会议上的讲话 会议纪要 2007年10月15日 [4]刘源望 在湖北省推进林业综合行政执法工作会议上的讲话会议纪要 2009年9月22日 [5]蔡家俊 安陆市林业行政执法人员有关情况的调研报告 会议纪要 2007年6月11日 [6] [7] [8] [9] (二)网络类 [1]周沁乔.事业单位员工激励机制浅探[EB/DL].http://www.chinaacc.com/tougao/ article/ 2005/5/385015152682550024560.html [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] (三)期刊类 [1]中共湖北省委党校党建理论研究部.党建与改革发展理论研究论文专辑[R].2002. [2]中共湖北省委党校研究生处.中共湖北省委党校研究生学报 2011年第2期 2012年01月31日出版 [3]《绿色大世界 绿色科技》编辑部 《 绿色科技》2009第5期 2009年5月20日出版 [4]湖北生态工程职业技术学院学报 2009第1期2009年4月20日出版 [5]湖北省林业科学院 林业科技 2009年第1期 2009年2月 [6]湖北大学学报(哲学社会版)2012年第3期 2012年5月 [7]三农中国 2007年第2期 2007年8月 (四)专著类 [1]姜明安 行政执法研究 北京大学出版社 2005 [2]陈洪波 法治政府建设理论与务实 湖北人民出版社 2010 [3]李汉生 湖北省人民政府法制办公室 行政执法培训教程 2003 [4]夏 军 论行政补偿制度 中国地质大学出版社 2007 [5]徐 劲 行政处罚办案程序与技能 湖北人民出版社2010 [6]侯 艳 林业工作站管理 中国林业出版社 2007 [7]何腾发 森林资源管理 中国林业出版社 2007 [8]巴连柱 林业政策与法规 中国林业出版社 2007 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