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  • 周昭华:对构建农村低保制度的一些理性思考——以Y市S乡开展农村低保活动为例
  •  2012-06-06 20:25:15   作者:周昭华   来源:作者赐稿   点击:0   评论:0
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  •     摘要:农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收人难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。Y市S乡党委和政府积极落实农村低保政策,扎扎实实地开展了农村低保工作。在开展这一工作的过程中,既出现了一些灵活的方法,同时也呈现出执行这一制度的困惑和亟待解决的难题。 提高认识,扩大保障覆盖面,提高保障标准,准确界定低保对象,实行“输血”与“造血”相结合,提高保障对象自助、自救的能力等是完善和落实农村低保制度的可行措施。
        关键词: 农村低保    科学决策     面临问题     措施
        农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收人难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。以《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》为标志,我国从2007年开始,在全国范围内逐渐建立农村完整的最低生活保障制度,由以往的只是重视城市低保制度改变为同时重视农村低保制度,进而实现全社会的低保制度。农村低保工作是整个社会保障体系的重要组成部分,建立农村低保制度是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的体制保障;是维护农村社会稳定、促进城乡经济社会统筹发展、建设社会主义新农村的重要举措;也是我们党执政为民的重要体现。农村“低保新政”犹如温暖的阳光照耀到贫困农民身上,为广大农村贫困人群拉起一道最低生活保障“安全网”。 农村低保起到了社会稳定器、减震器的作用。做好农村低保工作,保障困难群众的基本生活,必须进一步构建和完善农村低保制度。Y市S乡党委和政府积极响应这一号召,扎扎实实地开展了农村低保工作。在开展这一工作的过程中,既出现了一些灵活的方法,同时也呈现出执行这一制度的困惑和亟待解决的难题。
        一、科学决策、落实低保
        S乡党委政府要求各个行政村和自然村,严格地按照“4+2”工作方法,结合地方实际情况,因地制宜地确定低保对象。“4+2”工作法,就是所有村级重大事项都必须在村党组织领导下,按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议”即:党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议;“两公开”即:决议公开、实施结果公开。 “4+2”工作法,在实践上体现了科学化、制度化、规范化的要求,效果上达到了加强党的领导、充分发扬民主、严格依法办事的有机统一,从体制机制和方式方法上破解了农村党组织在推动改革发展中遇到的新课题,探索了加强农村基层组织建设的新路子。低保工作中实施这一方法,可以有效地避免“人情保”、“关系保”,体现了“阳光低保”。按照上级部门的规定,这次低保的覆盖面按农业人口4.5%的比例分配。根据S乡的社会经济发展水平,确定人均年收入低于840元的特困对象纳入农村低保范围。为了有效地落实这项惠民政策,做到“应保尽保”,同时又照顾到特别困难的家庭,乡民政所把低保金额分三类:A类低保户每月92元;B类低保户每月72元;C类低保户每月52元。并且这三类的分布是:两头小,中间大的格局,既A类和C类的各占名额的25%,B类的占50%。同时,乡党委政府对低保对象的申请、审批程序作了具体规定,遵循公开公正透明的原则。申请农村低保的基本程序是:由户主向村民委员会提出申请;村民委员会开展调查、组织民主评议,提出初步意见,经乡民政所审核,由县级政府民政部门审批。乡民政所对申请人的家庭经济状况进行核查,了解其家庭收入、财产、劳动力状况和实际生活水平,结合村民民主评议意见,提出审核、审批意见。在申请和接受审核的过程中,要求申请人如实提供关于本人及家庭的收入情况等信息,并积极配合审核审批部门按规定进行的调查或评议。同时,乡党委对低保实施动态管理。根据家庭收入情况的变化,不断地调整低保对象。使低保对象有进有出。A类的低保户每年调整一次,B类低保户每半年调整一次,C类低保户每三个月调整一次。
        为了更好地落实低保这项惠民政策,S乡的党员、干部都以身作则,高风亮节,没有利用自己手中的权利,为自己的家人、亲戚谋私利,没有实施暗箱操作,确保了低保工作在阳光下运行。据笔者调查,在这次确定低保对象的过程中,村干部表现了很好的风格。在S乡D村确定低保的投票现场,村干部都采取了回避制度,他们不在自己所在的村民小组组织和参加投票。每个村民小组在村委会的统一部署下,在同一时间召开村民大会,当场唱票,当场公布投票结果。这样就确保了这项活动的公正性,也避免了村干部违规操作行为的发生。
        二、实施农村低保面临的问题
        虽然S乡党委政府为开展低保工作做了认真、细致的工作,但是在实施这项惠民政策的过程中,还是暴露出了一些亟待解决的问题。
        1、工作不到位
        开展低保工作的第一个步骤就是让所有在家务农的村民知道政府开展了这项工作,这样那些自认为他们应该享受低保的家庭就会写低保申请。G是S乡的一个行政村,笔者在走访的过程中遇见了几位老太太,其中的一位坐在凳子上,双手颤抖,眼睛也不好使。据一起聊天的几个老太太说,她家里的条件很不好,两个儿子也有点白痴。但是她没被确定为低保对象,原因是她没写申请。村委会的干部根据写申请的情况来确定低保的对象,所以就把她忘了。本人问她为啥不写申请,她说村距离村委会远,没听到广播的通知,也没人专门通知她,她就这样错过了申请机会。
        在D村,笔者走访了几个村民和村委会的干部。其中一个姓王的村民痛哭流涕的向我讲述了她家的不幸:家里两个孩子,大孩子刚离婚,二孩子去年复员在家待业时,在一次开车中,出了车祸,至今生活不能自理。家里没有其他的收入,全靠老伴卖一点小东西维持生计。她们生产队给了6个低保名额,在村民投票中,她和另外一个姓张的妇女并列第6名。于是,村委会对她们俩又专门组织了第二轮投票,结果姓张的妇女胜出。胜出的那个妇女家里条件比她好多了,胜出的原因是在她们生产队,姓张的人口多,家族势力大。而姓王的人口少,家族势力小。在一家一票的情况下,姓王的票数自然要落后于姓张的。对于她家的情况,我也走访了该行政村的问题纠纷调解员。据他说,她在所在的生产队的人缘也不太好,这也是导致她落选的一个重要原因。
        由于宣传工作不到位,使本该享受低保的困难户,享受不到政府的温暖;也由于一些村委会没有做好准备工作、提前协商,思想僵化,没有为个别特困户开辟“绿色通道”,致使应保的不能尽保。在低保对象的确定过程中,有些党员干部没有深入到群众中去进行排查摸底,完全把决定权交给了村民大会投票决定。只有民主,没有集中,背离了民主集中制原则,不能真正地确保困难户一个不漏。
        2、低保对象的救助标准偏低。农村低保标准偏低,远不能满足农村困难群众的实际需要,仅在一定程度上缓解其困难,达不到保障基本生活的效果。现在物价水平较高,农村的各种日用品价格,并不比城市里的价格低。并且,生活必需品的价格一直有上涨的趋势,特别是食用油及生活用品价格的增长,增加了农村低保对象生活的困难。绝大多数低保户,要么是因病致贫,要么是因子女上学致贫,要么是因残疾丧失劳动能力致贫等。这些致贫因素,多数是不可能在短期内解决,并且会一直困扰着他们。
        D村一个51岁的中年男子这样描述了他家的情况:他上面有两个老人要赡养,下面有两个孩子,一个27岁,另一个23岁。如果两个孩子都工作的话,当然家里没问题,可问题是现在两个孩子都在上学,不仅不挣钱,反而需要家里供养。现在,他两口整天没日没夜的拼命劳动,挣的钱也不够孩子上学用的。家里的老人还需要赡养,最怕的就是他们生病,他说没钱治病啊。
        随着基本生活消费支出的高增长,现行的平均每月70元的低保标准,已很难满足低保对象的生活需要。对他们来说,每月70元,只能是杯水车薪,解决不了多少实际问题,很难彰显出低保的应有功效。有些村,低保名额多,致使不该享受低保的也享受了低保,低保的扶危救困的目的没有达到。这样,既浪费了国家的钱,也不能使这项惠民政策落实到真正困难群众的身上。
        3、“低保”对象的界定难,边缘家庭问题突出
        S乡规定,凡是月收入低于70元的家庭,都可以申请低保。按照这个规定,绝大多数家庭都不符合低保的范畴。可事实上,在农村,月收入高于70元的困难家庭还是大量存在的。在实际的低保申请过程中,大多数行政村并没有按照这一标准来执行,而是根据分配的名额,按照“4+2”工作法来确定低保对象的。但是在实际操作中,也存在一定的难度。由于对农民的收入缺乏有效的审核手段,粮食等实物在农民的收入中占很大的比重,难以货币化;同时也很难核算有劳动能力的低保对象的隐形收入;不好把握困难农户外出务工收入或打零工、从事偶然性商业活动等临时性收入。因此,很难准确计算出农民的个人收入,对低保户的收入只能大概估算。
        个别人为获得最低生活保障,他们把年老父母与子女分开,单独由父母申请农村低保,而把法律规定由子女承担的赡养义务推向政府。D村有个90岁的老头,由于年龄大的缘故,享受到了低保。但是,他的儿子和儿媳都是教师,也有子女在外挣钱。每月70元的低保,对他来说是可有可无的,他的孩子完全有能力可以赡养他。不能因为他的年龄大而忽视他孩子的赡养能力,挤占了真正需要救助的对象名额。农村生活困难的家庭比较多,部分村干部为避免出现矛盾,需要多次召开会议反复评议才能确定。有的村因指标不够,而使符合低保标准的低保对象不能够享受低保,从而出现应保难保、能保漏保的现象。  正是因为这些难以确定的因素存在,给保障对象和保障标准的确定带来了极大的困难。导致在确定低保对象时,村干部无所适从,有的村完全把确定低保的权力交给了村民代表大会,自己当老好人,落得一身清,只有民主,没有了集中。     同时,农村低保边缘户救助问题也很突出。特困户实施了低保,但对那些低保边缘户对象难以确定。这部分生活水平处于低保线临界状态的低收入户,按政策不能纳入低保范围,但家庭往往会因病、因学、因灾等情况导致深度贫困。该类家庭的抵御贫困能力很弱,极易陷入贫困之中。因此,在这样一个“月收入低于70元”的低标准的农村低保制度框架之下,无形中造就了这样一些被低保制度拒之门外的家庭。由于低保的动态管理还较为薄弱,一些村都是一年才重新评定一次低保对象,部分地方还存在“进低保易,出低保难”的现象。这些边缘户很难进入低保的范畴,被边缘化而不能享受社会保障制度的阳光。
        三、完善和落实农村低保制度的措施
        1、 提高认识,正确引导。
        农村低保工作人员认识水平的高低,直接影响着低保工作开展的效果。因此,一定要加强对农村低保工作人员的教育和培训,使其认识到低保工作的重要性、紧迫性、复杂性,在思想上、行动上决不能麻痹大意,不当回事。每个低保工作人员不仅要全面了解和掌握《低保工作细则》,更要学会运用细则解答群众的咨询和疑问;工作人员要通过广播、电视、黑板报、宣传车和专场文艺演出等宣传方式将农村低保政策进行广泛宣传,做到家喻户晓。农村村委会、包村乡干部、乡民政所,要做到宣传政策到位,落实政策到人。要深入到群众中去,摸底排查,掌握第一手资料,界定农村低保类别。不能排斥农村中人缘不太好的困难户,更要防止因家族势力大而影响民主推选现象的出现。同时,要向群众大力宣传低保标准。通过媒体、宣传栏、社区论坛、黑板报等多种宣传手段,向农村居民宣传低保实施细则,把政策标准交给群众,让已进入低保人员明确自己的义务,让有申请低保意向人员对照标准,检查自己是否符合条件,提高低保工作透明度。
        2、扩大保障覆盖面,提高保障标准   生存权是最基本的人权,农村最低生活保障就是保障农民的生存权,政府具有保障农民生存权的责任,而不仅仅是一种道义上的义务。各地应该逐步建立起本地区农民最低生活保障线及其实施细则,规范保障范围和标准,低于最低保障线的农民应全部纳入保障范围。同时,要科学界定农村最低生活保障线标准。标准过低,解决不了贫困农民的最低生活需要;标准过高,会造成财政负担重,同时会出现负激励问题,容易出现养懒汉现象。确定农村最低生活保障线标准的基本要求是,既要能保障农村贫困人口的最低生活,又要能防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。因此,要考虑一下几个因素:一是要准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出;二是当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标;三是地方财政的承受能力;四是物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的,保障线标准也应随着这些因素的变化而每隔一段时间调整一次,各地应在综合考虑以上因素的基础上,确定一个科学可行的最低生活保障线标准的参照系数。各地应该根据财力状况逐步提高保障标准。在目前的情况下,低保标准如果由现在的每月平均70元提高到每月100元,这样对保障贫困农民的基本生活来说,就具有了明显的意义了。同时,在住房、医疗、子女教育、法律援助等方面对贫困农民给予一定的保障,以逐步完善农村低保制度,缩小保障水平和贫困农民的实际生活需求之间的差距,逐步缩小贫富差距。
        3、准确界定低保对象     所有农村人口都有申请最低生活保障的机会和权力,但享受农村最低生活保障的对象只能是那些生活水平一时或一直低于当地或全国最低生活水平线的人群。农村低保涉及人员最多,且居住分散,家庭收入复杂且变动大,这就要求工作人员必须进行艰苦细致的调查研究,对农村贫困人口进行全面的排查和摸底,在此基础上准确界定保障对象,这是做好农村低保工作的前提和基础。在具体的操作中应该采取调查摸底与群众评议相结合的办法进行,灵活运用“4+2”工作法,不能僵化。要形成一种“能进能出、保障准确、运转良好”的农村低保工作机制。对低保对象进行动态管理,定期审定,对生活水平达到最低生活保障线的要及时取消其低保资格,对新增加的特困户,严格按规定审批登记。规范工作程序,实施动态管理,促进农村低保工作管理规范化和制度化。要界定出哪些是边缘性困难家庭,政府部门和村委会,对他们要提供智力上的支持和力所能及的财力支持。他们进则能成功脱贫,退则陷入贫困之渊。因而若能在他们尚未陷入赤贫之前给予及时的救助,则可以帮助他们提高收入水平、改善生活质量和增强抗击风险的能力。
        4、实行“输血”与“造血”相结合,提高保障对象自助、自救的能力
          政府只给生活在贫困线以下的农村低保对象“输血”,若不教会他们如何自己“造血”,只授之以“鱼”,而不授之以“渔”,那么,处在贫困线以下的人们会永远贫穷,完全依靠政府的最低生活保障来维持自己的生活,这种制度最终会养了一批穷汉和懒汉。因此,在建立农村居民最低生活保障制度时,要实行保障生活与扶持生产相结合,国家救济与社会互助相结合的原则,实施公助、他助、自助相结合的积极救助思路。农村最低生活保障只是发挥了“输血”功能,对陷于贫困的农村困难群众给予了资金和物质帮助,保障了他们的基本生活。更为重要的是,要在分类施保的基础上,通过政策扶持、科技指导等多种形式,帮助有劳动能力的保障对象发展生产,自力更生,实现脱贫致富,即发挥“造血”功能。各级政府在做好农村低保工作的同时,还要加强对低保对象的思想教育、技术培训,培养他们的 “造血”功能;帮助有劳动能力的低保对象实现再就业;引导他们走科技致富之路。
        四、结束语
        建立农村低保制度,是建设社会主义和谐社会的要求,也是建设社会主义新农村的必然选择,体现了我们党和政府对农村困难户的人文关怀。我们一定要把农村低保这项惠民政策“好事做实,实事做好”,真正地把党的惠民政策落实到实处,把被困难群众视为“救命钱”的低保,发放到 “最需要保障的人”手中,我们应该多一点“雪中送炭”,少一点“锦上添花”。在建设社会主义新农村的浪潮中,最低生活保障制度为农村困难群众“兜底”,在一定程度上解除了他们的后顾之忧。但是,农村最低生活保障不能单一地进行,它应该是一个综合性的社会救助体系。从现实来看,对组成农村困难群体救助的木桶的板块中,“吃饱肚子”只是最短的那块木板,还有其他参差不齐的“短板”需要补齐。这个体系不仅包含最基本的吃饭问题,同时还应囊括医疗卫生、养老服务、教育、就业,以及科技扶贫、文化扶贫等多项内容。否则,因病返贫、因学返贫等因素,有可能在一定程度上抵消单纯的温饱救济的作用,落入 “越扶越贫”的怪圈。
  • 责任编辑:sxh
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