【摘要】 利益集团显性化是当前我国经济社会发展过程中的一个突出现象。与阶级阶层分化相比,集团利益分化有着不同的特点。它的产生客观上要求一种新的社会管理方法来协调和化解不同集团间的利益分歧、矛盾和冲突。当前,我国尚处于 “有利益集团现象,但无利益集团政治”的阶段。既有的利益集团管理仍沿袭社团管理的理念和方法,本质上是政治控制型管理和精英吸纳型管理在利益集团问题上的应用,不能适应我国集团利益分化的现状和特点。为此,要改革现有的社团管理体制,并构建与社团管理体制相衔接的利益集团管理。
【关键词】 利益集团; 社会管理; 社团管理; 精英吸纳
肇始于 20 世纪 70 年代末期的改革,导致中国政治经济体制的异质性开始减弱。一些典型存在于西方国家的社会现象开始出现在中国的改革过程中。与之相应,越来越多的发端于西方社会科学研究中的概念和理论体系开始被引入到对中国问题和现象的研究中。利益集团以及与之相关的概念和理论体系 ( 如合作主义、第三部门、公民社会、国家自主性等) 就是在这种背景下被引入到中国学术界的。当然,由于中国问题的特殊性,这些发端于西方的理论体系在解释中国现象时,面临着修正的问题。
进入新世纪,利益集团现象越来越频繁和显性地出现在中国的发展过程中。它在房地产市场、内外资税收统一、国有企业改制、增值税转型等领域的争论中逐渐为人们所认识和熟悉。利益集团问题也开始由一个学术界关注的狭窄命题逐渐成为新闻界乃至普通大众常常提及的概念。然而,学界对于利益集团的研究,“没有注意到中国利益集团与西方利益集团存在的各种差别,对中国利益集团没有作明确的符合自己研究范围的界定,而采取了一种想当然的态度,对其行动方式、过程与影响的论述也过于一般化,缺少深入的学理分析”。
另外,在相关问题的研究中,我国学术界存在严重的割裂,其中最明显的割裂发生在社会团体理论和利益集团理论之间。社会团体理论以政府为起点展开分析,社团管理是政府由上而下对社会力量进行分类、评价进而或鼓励、或限制、或禁止的一个过程。利益集团理论以社会为起点进行分析,利益集团理论关注的核心是: 社会力量如何结合进政策过程,哪些因素会导致利益集团政策影响力不同,以及政策影响力不同可能产生的后果 ( 例如,公共政策的中立性会否因利益集团政策影响力的差异而产生偏向性,政府会否被强势利益集团 “俘获”等) 。与之相应,它强调,对利益集团的管理应着眼于政治和政策过程。当前,这两类研究多数情况下处于 “井水不犯河水”的状况,彼此相对独立地进行着各自的逻辑论证。
本文试图弥合上述两类研究的裂痕。文章围绕利益集团对社团管理体制的挑战,分析社团管理体制对于利益集团的抑制功能; 在一个 “敌对性”社会环境中,我国利益集团是如何 “破茧而出”的; 社团管理体制对于我国利益集团分布领域和利益表达方式的影响; 利益集团的社团管理模式所造成的政治经济后果,并提出构建符合我国政治发展走向的利益集团社会管理方式的基本原则和突破口。
一、社团管理体制: 历史沿革与制度特点
(一) “政治控制型”和 “精英吸纳型”社会管理
计划经济时期,我国社会结构的基本特点是结构简单 ( 所谓 “两大阶级一个阶层”: 工人阶级、农民阶级和知识分子阶层) 、同质性强、利益分化程度和社会流动性都较低。社会管理的主要目的是政治控制,基本方式是社会政治化。
新中国成立后,当务之急是如何把离散的社会因素纳入到新的政治体系中,防止体系外力量的积聚构成对新政权的威胁。当时采取了以单位化为核心的组织和再组织方式。在城市,组织化的结果是产生了单位制度和街居制度。在农村,组织化的结果是依次产生了互助组、初级农业合作社、高级农业合作社,直到最后的人民公社。组织化完成后,单位人占到了城市就业总人口的95% 以上,加入公社的农户占农户总数的 99. 1% ( 1958 年 10 月) 。单位和人民公社集专业、政治和社会功能于一身,成为国家与市民、农民发生关系的中介。国家通过控制单位和公社,间接地控制了个人。个人、组织与国家之间形成了一种单向的、全面的依赖关系。此外,不同组织之间相对封闭,社会力量被单位、公社以及城乡二元体制等分割,相互孤立存在。
改革开放以来,计划经济时期形成的控制型社会管理体制逐渐消亡。在农村,家庭联产承包责任制的推行,使得政社合一的人民公社解体。在城市,国有和集体企业改制以及非公经济的蓬勃发展,使得越来越多的社会成员游离于单位之外。对企业办社会模式的批判提高了单位的专业化水平,单位原先承载的社会与政治职能被不同程度地剥离。个人对单位、进而对国家的依赖开始减弱。与控制型社会管理网络解体形成鲜明反差的是,改革过程中,大规模的社会流动开始出现,阶级阶层之间分化重组频繁。利益分化的基本形态也开始由阶级转向阶层,同一阶级内部不同阶层之间,在利益获得、群体意识、利益资源等方面出现了越来越大的差异。
在这种背景下,我国逐步加大了精英吸纳在社会管理体制中的地位,形成了一种精英吸纳型社会管理模式。精英吸纳的理论和实践基础是: 社会力量的政治化程度不同。最先产生政治诉求或政治诉求最为强烈的社会群体是各类精英。“精英吸纳”要求将这部分 “政治化”的群体优先吸纳进政治过程中。精英吸纳的过程同时也是一个精英之间缔结和学习政治规则,达成共识的过程。在西方学者看来,精英间的共识是一种有助于国家政治发展的因素,“当其他社会阶层被接纳进入政治生活时,他们更容易社会化而接受已经在精英当中发展起来的准则和惯例。……无论是新的阶层还是受到被取代威胁的原来在位的精英,都不会感觉到容忍的代价大得超过压制的代价。”
与改革前相比,改革后我国社会阶层结构的一个显著变化是形成了一个相对独立的私营企业主阶层。这一阶层积累了大量的经济资源,成为当下的经济精英。根据陆学艺等人的调查,私营企业主的政治参与有两种情形。一种是安排性参与,主要是指,经有关党政部门推荐,或经过基层选举,一些私营企业主进入人大或政协,或者在工商联、青联、妇联等群团组织中担任一定的职务,参加相关的政治活动。另一种是非安排性参与,主要表现形式是: 一些企业主自发要求加入中共或其他民主党派; 自行参与地方领导职位选举等。安排性政治参与在私营企业主的政治参与活动中占主导地位①。它所表现出来的就是精英吸纳的思路。
(二) 社团管理体制的属性: “政治控制型”与 “精英吸纳型”管理的复合
我国的社团管理按照 “归口登记、双重负责和属地管理”的原则运行。根据这一原则,除法律法规规定免予登记的社团外,所有社团都由民政部门统一登记; 社团由登记管理机关和业务主管单位共同管理。业务主管单位负责社团的申请登记、思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接受境外捐赠资助、按章程开展活动等事项。登记管理机关负责开展社团的登记审批,研究制定有关政策并组织实施,指导和检查监督社团的各项活动,查处违法违纪行为。社团的属地管理有两种表现: 一是按照活动地域对社团实施分级管理。由民政部及国务院有关部门、国务院授权组织监督管理全国性社团。由县级以上民政部门及县级以上政府授权组织监督管理地方性社团。二是社团一般只与所在地的业务主管单位和登记管理机关联系。社团跨地区或越级寻求业务主管单位和登记管理机关的行为以及社团跨区域的活动 ( 如在其他辖区发展会员、开展活动、募集资金、设立分支机构等) 被明令禁止。
现行社团管理体制是政治控制型社会管理和精英吸纳型社会管理的复合。首先,社团管理政策基调以限制为主。社团管理条例几次修改,但每次修改的导向都是严格管理,修改后毫无例外地会导致社团数量大幅下降。建国之初,政务院颁发的 《社会团体登记暂行办法》确立了我国社团管理的雏形。由于计划经济时期以单位制和人民公社制为核心的控制型社会管理网络的普遍建立,再加上社团数量较少,社团管理在整个社会管理体制中的地位并不突出。对社团的管理也相对宽松。改革开放以来,随着控制型社会管理网络的解体,社团数量有了爆炸式增长。 “到1989 年初,全国性社会团体由文化大革命前的近百个发展到 1600 个,增长 16 倍; 地方性社会团体由 6000 多个,发展到 20 多万个,增长 33 倍。” 在这种背景下,社团管理的重要性逐渐凸显。1989 年我国修改了社团管理条例,确立了双重管理的体制。大量社团由于无法找到业务主管单位,而被迫解散。1998 年国务院再次修改了社团管理条例,新条例提高了注册资金门槛,并要求业务主管单位对所属社团行为负全面责任。这些措施导致了注册社团数量又一次剧减。与清理整顿前的 1996 年相比,1999 年我国登记注册的社团减少了 26%。
其次,那些经合法登记成立的社团,其负责人被以这样或那样的方式纳入到政策参与过程中。获得政策参与渠道的过程同时也是一个精英吸纳的过程。从实践看,业务主管单位对于社团政策参与渠道的获得有重要的影响。如果业务主管单位是行政部门的话 ( 行业协会) ,由于 “一些政府机关领导退休后往往到协会任职,带来大量行政职能资源。政会分开原则没有得到很好落实,协会与行政机关在人、财、物方面仍存在千丝万缕的联系,政府机关习惯把一些行政职能转移给协会”。这种设置便于社团运用丰富的人脉关系来对政策过程施加影响。余晖对建设部所主管的中国建设工程造价管理协会的调研发现,协会的 “全部活动都由建设部控制,一切工作和业务均服从建设部的安排,” “协会的工作人员和建设部的公职人员之间的转换非常容易,一切视需要而定。协会的理事长通常由在职的建设部较高级官员担任。……理事长和秘书长都由建设部推荐任命,并对建设部负责”。如果业务主管单位是工商联之类的综合性管理部门 ( 商会) ,其政策影响力主要是通过工商联所搭建的平台在人大、政协以及相关组织中发挥作用,它与业务主管部门的关系相对疏远。政策参与渠道能够显著改变参与者的地位。地产大鳄任志强曾这样对比其加入中国房地产商会前后的不同境遇: “单个企业的声音是没有什么意义的,正是因为有了这个协会 ( 房地产商会) ,我们才会被邀请去参加发改委、建设部的各种座谈和研讨。”自担任房地产商会会长时起,任志强的案头终日可见的是建设部、国土资源部等部委文件的征求意见稿。“过去谁看得起你呢,现在管理机构越来越多地听取、尊重我们的意见,也经常邀请我们参与政策的制定。”
二、社团管理体制与我国利益集团的兴起
社团管理体制具有防范社会团体向利益集团方向发展的作用,从而能够对利益集团起到一定的抑制作用。然而,它只是影响利益集团的一个因素。在社团管理体制抑制利益集团出现的同时,改革所释放出来的经济和社会力量在总体上促进着我国利益集团的产生和发展。
(一) 社会团体与利益集团
社会团体也称社会组织、民间组织、社会中介组织、非政府组织、非营利组织等,“泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态”。有学者按功能将其分为公益和共益 ( 互益)两类。公益性社会组织有服务和倡导两大功能。服务是指社会组织为其成员共同需求服务或提供公共服务,主要集中在教育、卫生、文化等领域。倡导是社会组织通过各种方式影响公共政策的行为,目的是在公共政策中体现多元利益,促进决策的公共性。
本文将利益集团粗略地界定为从事利益表达和 ( 或) 政策倡导活动的组织。它既包括以利益表达和政策倡导为目标的组织,也包括有其他目标,但能以组织为基础开展利益表达和政策倡导活动的组织。在这种界定下,商会、行业协会、工会、消费者协会以及思想库等具有倡导功能的公益类社会团体,各种形式的维权抗争组织都属于利益集团。除社会团体外,其他形式的组织也可以发挥政策倡导和利益表达功能,常见的有公司型利益集团 ( 如国有大型垄断企业) 、机构型利益集团 ( 烟草、电力、邮政等以行业和产品为基础组建的政府部门) 和社群型利益集团( 建立在共同意识到的宗教、语言、地域、血缘、家族等基础上的集团) 。这里暂不对非社团性利益集团进行论述,只关注与社团管理体制直接相关的社团性利益集团,即倡导类社团。
需要强调的一点是,在西方利益集团理论中,一般将政治利益集团视为利益集团的一个类型或过程。当利益集团试图影响公共政策时,它就成为政治利益集团。在多数场合下,利益集团可以在与政府相对 “绝缘”的环境下独立运行和存在。集团利益表达的对象也不一定都是政府,而可能是其他利益集团与非政府组织。中国的特殊性在于,利益集团一般都同时是政治利益集团。集团利益表达的对象也过多地集中于党和政府。换言之,中国利益集团政治化的程度更高。基于此,本文不再区分利益集团与政治利益集团。
从本质上讲,利益集团是利益表达的一种载体,是社会利益分化的产物和表征。与阶级阶层分化方式相比,集团利益分化有着如下特点: ( 1) 集团利益表达的独立性更强。利益集团具有独立发动集体行动的能力,而阶级阶层一般不能自主发起集体行动。“在现实生活中,人们很少直接看到阶级或阶层在行动,人们看到的现实行动者主要是利益群体”①; ( 2) 集团成员不局限于某一个阶级或阶层内部,而可能来自数个阶级阶层,换言之,社会力量的横向联系有所增强;( 3) 集团组织的多面性,它既可能针对某一具体问题 ( 如动物福利、志愿服务、环境保护、行业利益) ,也可能表现出对某种价值观的追求 ( 如人权保护、司法公正、预算公开) ; ( 4) 组织方式具有多元性和灵活性,既可能形成长期、严密、稳定、显性的组织形态,也可能是短期、松散、多变、隐形的组织形态; ( 5) 利益载体的多样性。利益集团本质上是一种功能性团体,因而,集团利益既可能植根于既有政府体制内部 ( 表现为部门利益、地方利益) ,也可能产生专门追求集团利益的组织 ( 如行业协会、公共利益集团等) ,还可能依附于其他机构中 ( 如公司型利益集团、社群型利益集团等) ; ( 6) 集团目标的多变性。在组织化过程中,利益集团的目标往往能够因为成员关注重点的转移和外部环境的变化而便利地转化。
(二) 社团管理体制与我国利益集团的 “发生学”
现行社团管理体制具有抑制利益集团产生和壮大的功能。首先,社团管理体制中的精英吸纳“帮助各类社会精英实现了 ‘安排性参与’,使他们获得更为通畅的利益表达,以及与政治精英接触的机会”,“精英吸纳使企业家在继经济上获益的同时也得到了政治上的认可,成为政治上的受益者,因而失去了政治对抗和政治变革的要求。企业家的政治行动发生转向,即由体制外的政治对抗和政治博弈,转变为体制内的利益表达与政策反馈”。这样,精英吸纳有效地化解了经济精英崛起所带来的政治冲击,弱化了它的独立性和组织性,使其成为既有体制的一部分。正是基于此,西方学者失望地发现,“没有资产阶级就没有民主”的西式命题并不适用于中国。
其次,社团管理体制的控制型内涵使得政府处在相对于社会的优势地位。政府能够以自己的偏好和需要来对利益集团进行 “筛选”。“筛选”行为存在的一个例证是,社会团体分布的领域与政府的偏好密切相关: “在经济领域,因为政府在努力退出直接管理,就鼓励发展一些中介组织,这给了社会组织较大的发展空间,大量的贸易协会和商会建立起来。在社会福利和发展领域,政府希望动员社会资源来帮助政府解决一些问题,减轻政府负担,因此社会团体也得到较大的发展。而在与政治相关的领域,则基本上受到政府的严密控制,一般不会得到批准,即使被批准了,行动也受到种种限制”。此外,政府有意识地限制社团间的联合和地域性分支机构的建立。《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》 ( 中办发 [1999] 34 号) 提出,“社会团体不得设立地域性的分支机构”, “严禁民间组织之间建立垂直领导或变相垂直领导关系和组织网络系统”。这使得 “中国民间组织总体上呈现出分散化生存态势,相互联系可能更多的是会议、培训,很难就共同行动和共同行为准则达成一致”。
在社团管理体制抑制利益集团的同时,有更多因素推动着中国利益集团的产生和发展。从总体看,中国快速的现代化进程为我国利益集团的发育提供了广阔空间: “现代化意味着各种新和旧、现代和传统的集团越来越意识到自己是作为一个集团存在; 意识到自己与其他集团关系中的利益和要求。……现代化最显著的特征之一就是在传统社会许多自觉的认同程度和组织程度都很低下的社会势力中产生集团意识、内聚性和组织性”。具体而言,改革开放以来,如下因素对我国利益集团的发展起着重要的推动作用。一是市场体制对计划体制的 “置换”。在此过程中,非公经济蓬勃发展,独立或相对独立于政治控制之外的经济资源得以形成和积聚,这为利益集团的发展奠定了经济基础。二是政府职能转变使得计划经济时期政治与社会浑然一体的格局出现松动,孕育了社会自主发育的空间。政府职能转变让渡出来的职能需要利益集团以及其他形式的社会力量来承接,利益集团的产生就有了客观需求。三是对外开放力度的加大,特别是加入世贸组织后,外国利益集团大举进入中国,而这又刺激国内的利益集团应运而生以平衡前者的影响。此外,信息技术的发展以及执政者理念的转变都对利益集团的发展起到积极的 “催化”作用。
三、利益集团的兴起对我国社团管理体制的挑战
利益主体集团化、利益集团政治化,在客观上要求发展出一种新的社会管理方式来协调不同集团间的利益分歧、矛盾和冲突。然而迄今为止,我国尚未形成专门针对利益集团的管理,既有的利益集团管理仍以社团管理体制为核心。社团管理方法在处理利益集团问题时作用有限。
(一) 社团管理体制不能适应集团利益分化的特点
首先,政治控制型社会管理和精英吸纳型社会管理都是政治主体对社会力量的一种自上而下的管制,这种模式下的社会力量几乎不具备主动性。在对私营企业主等经济精英的吸纳过程中,吸纳的标准完全由统战部、工商联等组织决定。以 2005 年以来我国开展的 “非公有制经济代表人士综合评价工作”为例,综合评价的内容被设定为思想政治素质、履行社会责任、企业发展经营管理和个人修养及公众形象等四个方面。评价主体包括统战部、工商局、环保局、国税局、劳动和社会保障部门、人民银行、工商联、工会等主评单位,以及人大、政协、计划生育部门、法院等协评单位。在这种评价体系下,经济精英完全是在被动地适应政治和行政组织分配给他们的角色。被吸纳的精英与其所在集团成员间不存在明晰的委托—代理链条及权利—义务关系,因而,也很难将之视为集团的真正代表。
其次,社团管理体制只能解决长期的相对固定和有稳定形态的利益分化形式,在面对利益集团这种灵活的、多组织动因的、时聚时散的利益分化形式时,难以有所作为。当前我国的社团管理呈现出进退失据的窘境: 如果加强管理,提高成立门槛,既有的和新成立的社团会大量减少;但一般不会停止活动,而是换个 “马甲”继续存在。据估算,“目前没有在双重登记体制下登记注册而开展活动的各类民间组织的数量,大约十倍于合法登记的民间组织”。大量组织游离于社团管理体制外,有悖于社团管理的初衷; 但如果放松管理,又不能有效地防范社团偏离组织意图。这种悖论折射出社团管理体制在利益主体多元化背景下的不足。
(二) 利益集团的社团管理方式所造成的政治经济后果
首先,政治控制型和精英吸纳型管理本质上是利益表达组织的政治化和行政化过程。它产生了两个方面的后果。一是从行政组织的角度看,它导致行政组织履行了大量的利益代表职能,成为极其重要的利益表达组织。二是从社会团体的角度看,它导致社会团体组织形态的官僚化。
改革初期,人们对高度集权体制的弊端有了清醒的认识,分权成为当时社会的共识。然而从改革的内容看,分权主要发生在中央与地方政府间。政府对社会的分权不论是在经济领域,还是在政治领域还远远不足。这样做的后果是,社会发育不良,社会的功能残缺,表现之一就是社会利益表达组织孱弱,利益表达能力低下。这就需要政治系统建立内部的民意收集和利益代表机制来弥补社会自身利益表达的不足。这样,社会利益嵌于政治系统内,变形为部门利益和地方利益,成为导致我国政策过程中出现 “上有政策,下有对策”现象的重要诱因。
从社会团体的角度看,社会功能的政治化必然导致社会团体的科层化或官僚化: 一是社会团体具有行政级别,二是社会团体具有较强的排他性。在行政管理活动中,分级是一种有助于提高效率的管理方式,但将之用于社会团体,就是在 “按照行政管理体制来分割社会,虽然方便了行政管理,但不利于社会自身的能力建设”。行政级别还是对社会游戏规则的破坏。拥有行政级别的团体,其地位是不能通过资源动力能力、利益表达策略等来竞争和挑战的。官僚组织具有分工明确的特征,在其看来,职能交叉和重叠是一种资源浪费和组织劣化。按照这种思路,系统内同时存在多个履行相同利益表达功能的组织也是一种浪费。利益表达组织应尽可能单一化。这就是社团管理一直强调 “一业一会”制的起因。利益表达组织的单一化使其在面对社会利益分歧、矛盾和冲突时,往往会依据政府的偏好而对社会利益进行取舍,从而成为一个利益裁决者而非整合者。
其次,既有社团管理体制还造成精英与大众在政治上的分化,其突出表现是精英与大众在集体行动方式上的分割性 ( 表 1) 。
精英与大众在政治上的分化是对二者间经济关系的强化和固化。这意味着,经济精英同时是政治上的强势方,可以有效地利用政治机制来强化其市场能力,以此积聚更多的经济资源; 掌握较少经济资源的群体同时也是政治上的弱势方,不仅在市场竞争中处于劣势,而且这种劣势地位不仅不能通过政治过程得到矫正,反而会进一步受损。换言之,这是一种市场过程和政治过程同向作用的机制: 市场过程使得社会群体的利益趋向分化,政治过程也使得社会群体的利益趋向分化。其结果有二: 一是利益分化的强度更大,范围更宽; 二是市场博弈与政治博弈杂糅在一起。大众对于经济精英的不满往往会转化为对政治精英的不满。
(三) 社团管理体制的调试及其限度
社团管理体制并未一成不变,相反,它能够根据形势变化而进行适应性调整。早在 20 世纪90 年代初期,当社会主义体制下发展私营经济的必要性得到认可后,作为重要的私营经济团体,工商联在其既有 “统战性”的 “底色”上,加上了 “民间性”和 “经济性”,转变为 “具有统一战线性质的人民团体和民间商会”。20 世纪 90 年代中期以来,社会主义市场经济体制的改革目标得以明确。为了承接政府经济职能转变让渡出来的职能,行业协会商会的重要性得到强调。进入新世纪,以控制为基本政策基调的社团管理体制与社会组织快速发展间的紧张关系越发凸显,在这种背景下,社团管理体制按照分类管理的原则进行了改革。1999、2003 年我国先后将民办非企业单位和基金会从社团中分离出来,最终形成了社会团体、民办非企业单位和基金会三类社会组织。在管理上,“公益慈善类、社会福利类、社会服务类等三类社会组织今后将有望直接登记,不用受限于现在的双重管理体制”。此外,社会组织的党建工作得到前所未有的重视。
据报道,目前已建党组织数占我国依法登记社会组织总数的 14. 8%,占应建党组织数的89. 8%。上述调试有效地扩大了体制的容纳性,缓和了社团管理体制与社会力量间的紧张关系。调试后的社团管理体制对于社会组织的抑制功能显著降低,社会组织突飞猛进。从 2002 年到 2007年,我国进入了民办非企业单位、协会商会和其他新兴社会组织等全面兴起的增长高潮期。从登记注册情况看,2001 年社会组织登记注册数突破 20 万家,此后一直以年均 10%的速度递增。在各类社会团体中,行业性社会团体增长较快,从 2002 年的 3. 9 万家,增加到 2007 年的 6 万家,所占比重从29%提高到31%。民办非企业单位登记数量也迅速增大,2008 年达到18. 2 万家,几乎形成与社会团体平分秋色的格局③。党建工作强化了党和政府对于社会组织的控制能力。进入新世纪,我国没有再出现像法轮功等以社会组织为基础扰乱全国政治秩序的案例。
然而,社团管理体制的调试是有限度的。调试后的社团管理体制确实能够容纳更多的利益诉求,但增加的 “容量”仍是同类或相近利益。“异质性”利益,如下岗待业工人、退伍军人等之前受到严格限制人群的诉求,仍不能以社会团体的渠道得到表达。近年来,我国出现了一些新的做法,包括协商民主、行政民主 ( 如听证会) 、立法民主 ( 立法过程中广泛征求民意) 等。这些做法本质上是精英吸纳的扩展和转向,即吸纳的对象由精英扩展到大众,或者由 “草尖”扩展到 “草根”。然而,上述制度往往是 “嫁接”在传统体制基础上的,例如协商民主的主体常常是各级人大代表、人民团体代表。这种制度设计本身无可厚非,但问题是 “现行人大选举程序不能确保代表与选民之间的利益代表关系,不能确保人大代表与政府工作人员之间的权力授受关系”。在这种情况下,很难保证这些做法能够真正实现制度设计的初衷。
改革开放以来,人民团体的功能有了一定程度的转变,特别是 “更加注重吸纳和培育自下而上的基层社团”。但就总体而言,这类组织仍是政府机构的延伸。我们能不能期望这类组织发生类似工商联等经济团体的转变,从而强化其作为工人、妇女等大众利益代表者和维护者的角色呢? 对这个问题的回答,要从解释工商联角色转变的原因开始。有学者对个体私营协会和工商联在改革开放过程中的角色比较后发现,工商联的利益代表角色显著增强,而个体私营协会的功能没有明显改变。他的解释是,官员的职业激励导致了这两类组织功能的差异。与之相关的另一项研究发现,与其他政府部门相比,环保总局和国家计生委更重视民间组织的参与。对此的解释是: 环保总局和计生委在政府机构序列中属于 “边缘”、非强势部门,因此,他们试图通过吸纳民间组织的参与,寻求公众和社会舆论的支持来扩大自己的行动能力和行动的合法性。这两项研究给我们的启示是: 社会团体利益代表功能的发挥,根本上是政府理性选择的结果。由于地方政府对于辖区经济增长的需要,因而经济类社会团体的利益代表功能得到了较为充分的发展。按照这种逻辑,我们不难设想,在以经济绩效为核心的政绩考核体制下,在一个以压低劳动力成本来获取竞争优势的经济增长模式中,独立、强势的劳方利益代表组织有悖于地方政府经济目标的实现。因而如果没有其他因素的出现,短期内,人民团体的利益代表功能不会显著强化。
四、利益集团的治理: 从社团管理到利益集团管理
如何应对利益集团,逻辑上有两种思路: 第一种思路是 “堵”,即强化社团管理体制,进一步削弱社会团体的独立利益表达功能,防范社会团体向着利益集团方向发展。另一种是 “疏”,即承认利益集团的客观存在,构建与社团管理体制相衔接的利益集团治理模式。本文认为,后一种思路符合我国政治发展走向。
(一) 正确面对现代化过程中出现的利益集团
改革开放以来,官方对于利益集团的认识经历了一个承认——否认——再承认的过程。1988年中共十三届二中全会首次承认中国社会存在着利益集团: “在社会主义制度下,人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”到了 1990 年代,“利益集团”从官方舆论中消失,取而代之的是利益群体。中共十六届六中全会后,党中央重提 “利益集团”,提出党内绝不允许形成 “既得利益集团”。
官方对于利益集团的态度和认知直接影响到我国的利益集团研究,使其呈现出这样三种情况: 一是不承认中国有利益集团,倾向于使用 “政府与经济组织 ( 集团) 的利益联盟”、 “权势分利集团”等概念。二是对群体、团体和集团间的差异作模糊化处理,用 “利益团体”、“利益群体”等作为利益集团的代名词。三是承认中国有利益集团,但将其等同于既得利益集团,使之 “污名化”。与此相应的是,在处理利益集团问题时,没有注意到集团利益的正当性,片面放大利益集团的负面影响,提出的处理方法也往往过于简单粗暴。
事实上,对利益集团的发展保持警惕并由此主张对利益集团实施遏制并不是中国特有的现象。美国宪法之父们在 《联邦党人文集》中就曾告诫后人,要对利益集团保持警觉,因为它会“煽动他们彼此仇恨,使他们更有意于触怒和压迫对方,而无意为公益合作”。集团理论家杜鲁门也指出 “集团政治是这个时代的危险之一”。当时美国社会的基本共识是: “对快速发展起来的利益集团的警觉; 一种明显或者隐含地表明政府机构没有其他办法,只能消极地服从特殊利益集团的要求; 告诫民主的稳定和维系取决于利益集团在提出自己的要求时能够自发地、自觉地加以克制。”
然而,后来的发展证明,利益集团并非 “洪水猛兽”,也并没有给这些国家的发展带来 “灭顶之灾”。所以,正确面对经济社会发展过程中出现的利益集团,避免将利益集团 “妖魔化”,积极地应对和化解利益集团对我国发展可能产生的负面影响,规范和引导利益集团向体制内转化,继而构建与社团管理体制相衔接的利益集团治理模式,就成为现阶段我国处理利益集团现象与问题的基本思路。
(二) 利益集团治理应达到三个基本目的我国利益集团的治理应达到三个基本目的: 第一,利益集团应具有较强的利益代表和整合功能,能够将成员分散的、零碎的利益,整合成相对成形和完整的利益。第二,利益集团间要存在竞争。一是代表相同或相似利益的集团间的竞争。通过竞争,使那些代表性更强,能够为成员提供更优良产品与服务的集团脱颖而出。二是代表对立利益的集团间的竞争。通过竞争,让决策者和其他社会成员明白其主张,使决策尽可能兼顾二者利益。第三,明确政府与利益集团的关系。利益集团,特别是政治利益集团,是社会结构中政治化或准政治化的部分,它总是要通过参与政策过程来实现和维护其利益。利益集团的这种特性不可避免地对一国的政策过程乃至政治体制产生潜在影响,但不能将这种潜在影响等同于现实威胁,更不能据此否定集团利益的正当性。
对照上述三个基本目的来反观我国的社团管理体制,不难发现,利益集团的社团管理有悖于上述目的的实现。一是集团的利益代表与整合能力不足。社团管理体制所确立的治理结构不能在集团领袖与成员间建立起明晰的委托 - 代理关系。由于政治体制改革滞后,多数行业管理职能仍掌握在政府手中,社团约束和规范会员的能力有限。二是利益集团间有竞争,但竞争主要发生在代表同类利益的集团间。“当前工商联商会与政府行业协会之间,类似范围、不同层级的商会之间存在较为激烈的竞争关系。”三是我国对利益集团的负面政治功能估计得较为充分。社团管理体制先验地将社团与政府置于相互对立的位置上,“无论登记管理机关还是业务主观单位,首要的目标都是如何减低政治风险和规避责任,民间组织的发展则被置于次要的目标上”。
另外,我国缺乏与社团管理体制相衔接的利益集团管理,处在 “有利益集团现象,但无利益集团政治”的阶段。从代表制度看,我国并不鼓励代表只反映所在辖区或行业选民的利益,代表们需要在全民代表和选区代表之间进行平衡。实践中,全民代表得到了鼓励。例如,有研究提出,要 “明确政协利益表达的定位,强调政协委员不仅为自己及自己联系的社会群体代言,更要关心社会弱势群体的利益以及社会公共利益”。在利益集团政治中,利益集团与政党的关系最为紧密。政党是整合与协调不同集团利益,并将之融入政治权力结构的中介。我国曾在 20世纪 80 年代中后期的政治体制改革中,提出通过党政分开来发挥党的利益协调功能: “社会主义社会内部,不是 ‘铁板一块’,各种社会成员当然具有共同的利益,但决不能无视它们的特殊利益。有矛盾,就要协调。政府固然要协调各种利益、各种矛盾; 党委更善于做协调工作。……党委自己包办了政府的工作,又包办了各种经济文化组织的工作,什么都是党委自己决定、自己执行,就使党委变成了当事人的一方,毫无回旋余地,实际上使自己丧失了本来应该具有的协调矛盾的资格。”进入 90 年代,我国政治体制改革的基本思路由 “党政分开”转变为 “加强党的执政能力建设”。党的整体利益代表角色得到进一步强调( 党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队) ,被视为狭隘利益代表的集团利益失去了在党内合法存在的基础。
(三) 利益集团治理机制构建的突破口
首先,增强利益集团的利益表达和整合功能。一是加快社团的民间化改革步伐,取消社团的政治和行政级别。政府要有意识地培育社团的自治能力。在条件成熟的情况下,逐步退出对社团的直接管理,取消业务主管单位的设置,变 “双重管理”为 “单一管理”,代之以评估为核心内容的间接管理。二是完善社团的治理结构,以 “自愿入会、自选领导、自聘人员、自理经费”的原则组建,按 “自我管理、自我服务、自我协调、自求发展”的方针活动,以此强化团体成员与负责人之间的委托 - 代理关系。三是加快政府职能转变,行规行约制定,行内企业资质认定及等级评定,专业技术职称、执业资格评定,行检行评等职能要逐渐向行业协会商会转移,这有助于强化社团规范和约束成员的职能。四是取消 “一业一会”制,允许同一地区、领域和行业中成立多个代表相同或相似利益的社团,鼓励团体间展开竞争。支持人民团体、准政府社团在维护各自所代表人群利益方面发挥更为独立和积极的作用,引导和鼓励参与类、倡导类以及特定人群的维权类团体向这些组织靠拢。
其次,剥离政府的多重身份,使其向公共利益代表者的初始角色回归。计划经济时期的政府是一种全能型政府,表现为经济和社会的政治化与一体化。改革开放后,市场经济体制的建立和政府与社会关系的重新界定,使得上述局面有所改变。但是政府,尤其是地方政府仍是一个综合了多元角色和身份的复合体: 地方政府既是地方利益的代表者,也是上级政府的代理者; 既是一个政治行为者,也是一个经济行为者。角色的多元使得地方政府的运行必然同时受制于不同的逻辑。在实际运行过程中,地方政府会因不同角色的激励约束强度差异,过多地扮演某一角色( 经济角色、上级政府代理人) ,而弱化其他角色 ( 政治角色、辖区公共利益的代表者) 。这种角色偏差使得地方政府不可能成为一个利益协调者。为此,要通过剥离地方政府的经营性职能,弱化官员的 “经济人”色彩,使其逐渐成长为一个社会冲突的中立裁决者。
最后,引导利益集团向人大、政协等代表机构靠拢。我国的人大和政协,特别是沿海发达地区的地方人大和政协进行了一些改革。改革的初衷并不一定是要容纳利益集团,但它客观上使得利益集团 ( 尤其是产业利益集团、地方利益集团) 能够在人大和政协体制内合法存在和发挥有限作用。例如,从 2005 年开始,深圳将人大代表类别划分为高新技术、现代物流、金融保险、中介组织、行业协会等九个方面。广东 “鼓励有条件的市、县 ( 市、区) 政协设立新社会组织界别”。近年来,每年一度的 “两会”已经成为 “院外游说”的黄金季节。诉诸报端的案例包括: 以乙肝网站 “肝胆相照”权益版版主陆军为代表的一批乙肝病毒携带者从 2003 年开始,便以 NGO 等形式组织起来,通过游说全国人大代表和政协委员,推动就乙肝病毒携带者权益保护立法。辽宁退休干部李明通过给代表委员写信、联合高校召开论坛等方法推动 “二次房改”。当然,要使人大、政协乃至政党,能够真正成为治理利益集团的平台,还有很长的路要走。
现行社团管理体制在一个存在大量政治惰性群体的社会中可以有效运作。然而随着现代化进程的推进,随着改革由外围深入到内核,在政治上活跃的群体越来越多,对利益的争夺也越来越激烈。如继续将一部分群体边缘化,排斥在结社权之外的政治成本也就越来越大。在这种情况下,要有意识地培育相对独立于政府的社会利益表达组织,使其逐渐成长为社会利益协调的初级主体和基础力量。目前我国尚处于 “有利益集团现象,但无利益集团政治”的阶段。经过社团管理体制认可的社会团体,可以获得一定的利益表达渠道和表达机会,从而或多或少地能够作为利益集团发挥作用; 但对其影响政策的方式、程序和限度等缺乏一个明确的规定。进一步看,由于社团管理体制对于组织化利益的选择性排斥,利益集团对政策过程的影响缺乏对立集团的竞争,公共政策的中立性受到破坏。因而,通过制度革新,不断扩大体制的包容性,尤其是对“异质性”利益的包容和尊重,继而逐渐构建与社团管理体制相衔接的利益集团管理,应该成为当前和今后一个时期,我国政治体制改革的目标导向之一。