民主与效率:冲突抑或协调*
——基于湘西乾村村庄治理实践的实证分析
吴春梅 石绍成
(华中农业大学文法学院)
内容提要:有关治理中民主与效率的关系,学术界主要有“二元悖反关系”、“目的-工具关系”与“伙伴关系”三派观点,彼此争论的核心在于二者到底是冲突还是协调。为了探讨村庄治理实践中民主与效率间的真正关系及二者的影响因素,本文选取湘西乾村作为个案进行实证分析。研究发现,在村庄治理实践中,处于被动参与和低效治理中的乾村,民主与效率整体上是相互协调的伙伴关系,实质性参与对效率有促进作用而非实质性、象征性参与对效率的作用不显著,效率对民主的促进作用大于制约作用,村庄治理系统的成长可以提高民主与效率间的协调程度。民主与效率伙伴关系的强化,需要加大村庄治理实践中的实质性参与力度,提高公益性村庄治理实践的效率,并减缓公共项目成本和治理时效对民主的抑制作用。
关键词:村庄治理实践 民主 效率 冲突 协调
一、文献回顾与问题的提出
治理是以多元参与、平等合作与权力分享为基础的共同管理公共事务的过程,民主与效率在其中扮演着核心价值取向的角色。如什弗曼等人(Shiffman,J.,Yonghong Wu)(2003)所言,民主与效率在公共行政学的历史中有着最为持久的关切。在1887年以后的百余年历史中,学术界对治理中民主与效率关系的论述,可谓是庞杂繁复,甚至是尖锐对立,归纳起来主要有三派观点,即“二元悖反关系”、“目的-工具关系”与“伙伴关系”,彼此争论的焦点是,民主与效率之间到底是冲突关系还是协调关系。
从传统公共行政理论到新公共管理理论,学术界的主流观点认为,治理中的民主与效率相互冲突、难以兼得,属于“二元悖反关系”。传统公共行政理论的早期代表人物,如威尔逊(Wilson,W.,1887)与古利克(Gulick,L.1937)等人认为,效率是终极的管理价值,并推崇与此“终极价值”相契合的官僚制治理结构。官僚制的逻辑在很大程度上排斥民主等政治价值,以至于基恩(1999)认为,官僚制的独裁形式是其他形式的组织难以比拟的。新公共管理理论的兴起表明“效率至上”仍在公共治理中占据着主导作用。“根据新公共管理理论中有关政府的概念,私人部门所强调的一些价值理念——其中最值得注意的是效率——在公共部门中应该更受重视”(彼得斯,2001)。虽然新公共管理理论风靡一时,席卷了大多数西方发达国家,不过也招致了不少学者的尖锐批评。其中,特里(Terry,L.,1998)认为,新公共管理威胁并腐蚀了民主、宪政的价值,比如参与、公平与代表等。彼得斯(2001)认为,政府应该关心更多的事情,而不应该只关心买和卖。如果治理退化成一种十足的经济行为,那么在政治理论中,公民就变成了微不足道的人物。值得注意的是,其间新公共行政学对民主、公平等价值的强调推动了“民主行政”的发展,并在一定程度上改变了这种“效率至上”的观念。以沃尔多(Waldo,D.,1971)、弗雷德里克森(Frederickson,H.G.,1980)、马林尼(Marini,F.,1971)等为代表的新公共行政学者认为,公共治理并不是价值无涉的,相反,它需要关注公平、参与、回应性与责任等民主价值。
新公共服务理论认为,民主与效率之间是“目的-工具关系”。这是一种偏向民主的规范设计,效率在其中从属于民主。登哈特夫妇在2000年和2003年先后发表和出版了题为《新公共服务:服务而不是掌舵》的论文和著作,成为新公共服务理论形成的标志。他们认为,尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被抛弃,但它们却应被置于民主、社区和公共利益构成的更大环境中(Denhardt,R.,Denhardt,J.,2003),表明民主与效率被锁进目的-工具的逻辑链条之中。也许民主与效率之间的“目的-工具关系”并不是什么新见解,因为从政治-行政二分的构造上看,行政本来就是为政治服务的,效率相对于民主原本就是一种工具性存在。不过,在现实运作中,政治与行政之间难免出现“断裂”,尤其是“行政国家”的出现,政治已难以驾驭行政,“效率至上”的行政似乎在将效率本身变成一种目的性存在。因此,新公共服务理论使民主与效率重新回归到工具-目的的逻辑之中,亦是不小的进步。
公共价值管理理论认为,民主与效率之间是“伙伴关系”,从而实现了民主与效率关系由冲突向协调的根本转向。该理论是近年来基于网络治理而逐步形成的一种公共行政学新范式。斯托克(Stoker,G.)分别在2004、2006年发表了《公共价值管理与网络治理:民主与效率平衡的新解答》[①]与《公共价值管理:网络化治理的新叙事?》两篇论文。它们是公共价值管理理论形成的基本标志。目前,艾尔福德和休斯(Alford,J.,Hughes,O.,2008)、弗林(O’Flynn,J.,2007)等知名学者已加入这场知识论辩。斯托克(Stoker,G.,2004)认为,民主与效率是任何治理系统中的一对核心价值,不过不同于“传统之见”,“它们是伙伴关系”。他用了很长的篇幅对民主与效率之间的伙伴关系进行了较为系统的论证:寻找公共价值是公共价值管理(网络治理)的重要环节,是一个复杂的对话协商与知识交流、共同寻找解决方法的过程;这一过程首先是民主的,其次也是有效率的,因为对话协商能实现配置效率,而知识交流与方法寻找能实现技术效率,即前者是做“对”的事情,而后者是以“对”的方式来做这件“对”的事情。
从现有文献看,民主与效率关系三派观点之间的学术争论是不相上下的,都有各自的支持者。究其实质,争论的核心是民主与效率是冲突还是协调关系。“目的-工具关系”是处于“二元悖反关系”下的冲突与“伙伴关系”下的协调之间的一种过渡形态,它未能从根本上消除民主与效率之间的潜在冲突。
民主与效率关系的三派观点,在理论上似乎都能够自圆其说,但均未能得到充分证实。中国在上世纪80年代开始推行村民自治,使治理作为一种实践形态得以在中国农村出现(Qingwen Xu,Douglas D.P et al,2010)。同时,国内学者亦开始对“乡村治理”的话语体系进行积极的建构[②],从而推动了村庄治理概念的广泛运用。村庄治理的发展,使民主与效率的关系成为亟待解决的问题。鉴于此,笔者提出这样一个研究问题:民主与效率,冲突抑或协调?本文尝试通过实证研究对民主与效率在村庄治理实践中的关系进行验证,目的在于揭示两者在经验世界中的真正关系状态,回应上述民主与效率关系三派的观点,并探讨影响民主与效率的因素和优化两者关系的具体措施。
二、资料获取与研究变量
(一)调查区域与样本特征
本文选取湘西自治州乾村作为研究个案。乾村位于湖南省湘西自治州风林县清水镇,清水镇东临吉首市,南接凤凰县,是一个苗族聚居的乡镇。[③]乾村是一个较为典型的苗族村寨,森林资源丰富,以杉树、马尾松与油茶树等为主,种植水稻和玉米,其中以烤烟为特色经济作物。截至2010年,乾村共有村民746人,共145户,分布在上、中、下寨3个村民小组之中。村民90%以上为苗族,大姓为龙、麻和石等。乾村水利资源丰富,目前在其境内有两座电站。其中,村里拥有花山水电站的股份(与清秀乡合作),在20世纪80年代中期通电。乾村2009年的人均纯收入为2542.2元,与湘西州2857.6元的人均纯收入相差不大(湘西自治州统计信息网,2009)。2004年以来,在“新农村建设”政策的支持下,乾村的村公路、自来水、村小学等基础设施建设得到了较快的发展,与湘西整体建设状况相近,高频度的社区公共产品供给决策与生产活动构成了观察村庄治理的理想窗口。可见,乾村的村庄治理在湘西自治州具有一定的典型性。
为了全面、准确地把握乾村村庄治理的基本情况,本文采用个案访谈与问卷调查相结合的方法。在个案访谈方面,选取村干部、社会精英和村民中的典型代表20人进行深度访谈,以便掌握乾村村庄治理、重要集体工程、村民集体事务参与等方面基本信息,尤其是其中的民主与效率状况。个案访谈能够帮助掌握许多难以量化的信息,有助于全面考察村庄治理状况和弥补问卷调查的不足。在问卷调查方面,考虑到样本总体的规模、异质性程度以及经费、人力和时间等因素,笔者主要采用分层抽样与简单随机抽样相结合的方法抽取样本。本次调查共发放问卷250份,回收有效问卷225份,有效问卷回收率为90%。从样本构成看:男女比例接近6:4;年龄结构上以中老年人为主,41~55岁的被访者占42.2%,因多数年轻人已外出打工,这与乾村的实际情况相符;学历普遍偏低,中专及高中以上的被访者仅占11.1%;大部分被访者家庭基本“吃穿不愁”,其中分别有52.9%与35.1%被访者2009年的人均纯收入在1001~3000元与3001~5000元之间,这与乾村村支书和村长说明的情况差不多。所以,本次问卷调查所抽取的样本在乾村具有一定代表性。
(二)变量选取与因子分析
民主是本文选取的第一个变量。根据亨廷顿、纳尔逊(1989)与科恩(1988)的观点,民主指的是公民在公共事务直接参与过程中所反映出参与广度、参与深度、参与范围与参与强度的总和。其中参与广度是指实际参与者占应参与者的比例;参与深度由参与形式来决定;参与范围是指所参与事务的范围;参与强度是指参与活动影响治理系统的程度以及它对该系统的重要性。根据以上四个方面,笔者针对性地设计了14个项目,采用李克特5点评分量表的形式它们进行测量。本文把评判等级分为“非常同意”、“同意”、“不一定”、“不同意”与“非常不同意”等等级,其中分值分别为5分、4分、3分、2分和1分。
民主的14个项目的KOM抽样适度测定值为0.748>0.600,巴特利球体检验的近似卡方值为1261.352,自由度为91,显著性水平sig=0.000<0.01,表明它们适合做因子分析。通过主成分分析法和方差最大旋转法从这14个项目中抽取5个因子(见表1)。这5个因子分别是参与强度因子(村民参与在治理系统中发挥实质作用的程度)、参与广度因子(参与集体事务的村民比例)、主动参与因子(村民参与的自主程度)、被动参与因子(村民参与的被动程度)、政治事务参与因子(对村庄选举与决策等政治事务的参与状况)。这些因子累积方差贡献率为71.84%,且因子载荷较高,表明这些因子对民主的解释效果较好。笔者通过将每个因子值乘于其方差后相加,得出民主变量的值,其计算公式为:
村庄治理民主=0.194×参与强度因子+0.149×参与广度因子+0.138×主动参与因子+0.123×被动参与因子+0.115×政治事务参与因子[④]
表1 村庄治理实践中民主的因子分析
|
|
成份 |
||||
|
参与强度 因子 |
参与广度 因子 |
主动参 与因子 |
被动参 与因子 |
政治事务 参与因子 |
|
|
X1.在家的村民大部分参加村委会选举投票 |
0.165 |
0.824 |
-0.095 |
-0.247 |
0.084 |
|
X2.大部分家庭都出义务工去修村公路 |
-0.089 |
0.832 |
0.187 |
-0.147 |
-0.047 |
|
X3.大部分家庭都有代表参加村民大会 |
0.134 |
0.652 |
-0.027 |
-0.119 |
0.473 |
|
X4.集体事务都是由村干部主导进行的 |
-0.085 |
-0.198 |
0.032 |
0.844 |
-0.117 |
|
X5.村里开会一般都是为了传达上级指示精神 |
-0.097 |
-0.202 |
0.004 |
0.795 |
-0.112 |
|
X6.村里项目会通过民主、公开的招标方式承包出去 |
0.303 |
-0.013 |
0.812 |
0.127 |
0.141 |
|
X7.村民热心村务,村集体事务由村民自主管理 |
0.158 |
0.082 |
0.883 |
0.015 |
0.012 |
|
X8.18岁以上村民均有资格参加选举投票 |
-0.138 |
-0.092 |
0.066 |
-0.246 |
0.719 |
|
X9.村公路硬化工程开始前村里开会进行了集体协商 |
0.380 |
0.254 |
0.200 |
-0.143 |
0.617 |
|
X10.村小学的修建通过了村民会议的集体协商 |
0.412 |
0.334 |
0.053 |
0.141 |
0.602 |
|
X11.村民能够监督村干部 |
0.342 |
0.011 |
0.508 |
-0.364 |
0.128 |
|
X12.谁当选村干部,这是由村里民意决定的 |
0.798 |
-0.018 |
0.266 |
-0.080 |
0.215 |
|
X13.在村民会议上,主要问题是由村民意见决定的 |
0.858 |
0.068 |
0.204 |
-0.051 |
0.042 |
|
X14.村民的参与行为在村务中占有非常重要的地位 |
0.844 |
0.093 |
0.168 |
-0.138 |
-0.010 |
|
方差贡献率 % |
19.434 |
14.867 |
13.787 |
12.282 |
11.470 |
表2 村庄治理实践中效率的因子分析
|
|
成份 |
||||
|
治理系统 成长因子 |
公共项目 成本因子 |
政治事务投入 产出比因子 |
公共项目 效益因子 |
治理时效 因子 |
|
|
Y1.集体行动组织起来用的时间并不长 |
0.200 |
0.060 |
-0.153 |
-0.006 |
0.808 |
|
Y2.公共事务集体协商的速度都比较快 |
0.088 |
0.280 |
0.487 |
-0.226 |
0.565 |
|
Y3.村集体工程实际完工时间比计划的要早 |
-0.270 |
-0.159 |
0.031 |
0.101 |
0.611 |
|
Y4.村里组织村委会选举的投入产出比是合算的 |
0.347 |
-0.029 |
0.732 |
0.263 |
-0.040 |
|
Y5.公共事务集体协商的投入产出比是合算的 |
0.115 |
-0.106 |
0.890 |
0.077 |
-0.041 |
|
Y6.村小学的工程造价比较低 |
-0.117 |
0.912 |
-0.056 |
-0.067 |
-0.039 |
|
Y7.村公路硬化所耗的资金并不算大 |
-0.062 |
0.925 |
-0.027 |
-0.004 |
0.034 |
|
Y8.选举产生的村干部素质越来越高 |
0.836 |
-0.084 |
0.030 |
0.085 |
0.033 |
|
Y9.公共事务集体协商的质量越来越高 |
0.863 |
0.062 |
0.128 |
0.170 |
0.108 |
|
Y10.村干部的行为越来越符合规范 |
0.844 |
-0.053 |
0.174 |
0.185 |
0.014 |
|
Y11.村集体资金的使用状况越来越好 |
0.754 |
-0.192 |
0.224 |
-0.004 |
-0.190 |
|
Y12.村公路给村民的生活带来了很大方便 |
0.046 |
-0.019 |
0.086 |
0.916 |
-0.042 |
|
Y13.村小学为小孩子提供了更好的学习环境 |
0.327 |
-0.063 |
0.131 |
0.792 |
0.075 |
|
方差贡献率 % |
23.899 |
14.316 |
13.197 |
12.899 |
10.826 |
效率是本文选取的第二个变量。中国行政学界倾向于广义的效率,它包含时效、投入产出比,也包含效益(周志忍,2000)。本文中的效率是指村庄治理所耗费时间、需要或产生的成本与产出的比及其效益的总和。斯托克(Stoker,G.,2006)也认为,“效率应该根据更广的目标,即公共价值是否得到实现来判定”。本文从时效、投入产出比与效益三个方面测量乾村村庄治理实践中的效率状况。时效是村庄治理活动从发动、运行到结束的速度与进展情况。投入产出比是村庄治理活动所投入成本与产出的比例,其中的成本与产出是广义的,它们并不完全以货币为衡量标准。效益是治理活动对治理对象状况的改善程度。在量表中,笔者针对性地设计了13个项目,采用李克特5点评分量表的形式它们进行测量,计分方法同上。
效率的13个项目的KOM抽样适度测定值为0.723>0.600,巴特利球体检验的近似卡方值为1145.069,自由度为78,显著性水平sig=0.000<0.01,表明它们比较适合做因子分析。采用同样的方法,从这13个项目中抽取5个因子(见表2)。这5个因子分别是治理系统成长因子(治理系统的发展和进步程度)、公共项目成本因子(公共项目投入成本的高低)、政治事务投入产出比因子(选举与决策中投入产出比的高低)、公共项目效益因子(公共项目实施后状况的改善程度)、治理时效因子(治理过程的时间长短与速度快慢)。这些因子的累积方差贡献率为75.137%,且因子载荷较高,表明因子对效率的解释效果较好。笔者采用同上办法来计算效率变量的值,公式如下:
村庄治理效率=0.239×治理系统成长因子+0.143×公共项目成本因子+0.132×政治事务投入产出比因子+0.129×公共项目效益因子+0.108×治理时效因子
三、调查结果:被动参与和低效治理
笔者在个案访谈和问卷调查的基础上,运用参与广度、参与深度、参与范围、参与强度来描述民主状况;运用时效、投入产出比、效益来描述效率状况。为了让描述更贴近经验状况,笔者用因子分析所得因子对民主与效率状况进行了补充说明。乾村村庄治理实践中的民主,整体上处于被动参与居多而主动参与不足的状态。一方面,村民的集体事务参与率较高,但受“非政治化”状态的影响,多数村民处于“无政治阶层”下的被动参与状态;另一方面,随着村民自治的推进和新农村建设的深入,村民主体意识有所提高,部分村民在个人直接利益驱动下已产生自觉的主动参与行为。乾村村庄治理实践中的效率,主要体现在换届选举、村务集体协商等政治事务和公共项目中的投资拉动型效益上,整体上仍属于低效治理,影响村庄治理长远发展的治理系统成长、公共项目的投入产出比等亟待改善。
(一)乾村村庄治理实践中的民主状况
1.参与广度:较高的集体事务参与率。笔者于
2.参与深度:被动参与多而主动参与少。人民公社时期所具有政治气氛已在乾村退场,村庄治理实践中村民的主动参与行为较为缺乏。乾村村民参与状况与吴毅(2002)所调查的处于“无政治阶层”的双村存在较大的相似性。一般来说,村集体做什么事情多是由村干部带头。以村公路维修为例,村民每次都是听到村支书龙国宏和村长龙荣开在山腰上的吆喝“修路啦,大家赶快来!”,才成群结队地往工地赶。值得注意的是,乾村村民也有主动参与村庄治理的时候,虽然并不多见,这种情况通常与利益分配矛盾直接相关。2009年7月,乾村村公路硬化工程的方案还没定下来,但村里已流言四起。说是根据村干部的意见,这次修路要把主干道的长度提上去,要一直延伸到下寨寨中央的打谷场上,而上寨的路属于“分支”,坡陡路窄,翻修的工程量太大,暂时不铺。这一“意见”激起了上寨村民的不满。于是在
3.参与范围:村民参与和事务本身的重要性程度正相关。从生活常识来看,如果一些人无法就琐碎之事发表自己的见解,那么他们更难以在重要的事情中开展实质性行动。但在乾村的村庄治理实践中,事情却不是这样的,如今的村民是小事不愿说、不愿管,大事却要说、却要管。一般事务可能与村民利益有关,但这些事情显然很难调动村民的“胃口”,通常由村干部内部协商处理。但对于一些特别重要的政治事务,村民不仅愿意参加,而且谁也“挡不住”。村民石囯隆说:“那次清秀乡说要收我们的电费,因为这件事,村里组织开了两天大会。老百姓和村干部的意见相差很大,大家争吵厉害,场面有点失控,几个村干部后来都吓得不敢说话了。”现在乾村已经和清秀乡达成共识,每度电收费仅为0.15元。可见,在村庄治理实践中被动参与占据主导地位的乾村,亦存在着一定的主动参与。这种参与是个人直接利益与村庄重大事务紧密相连,个人利益强力内驱的结果,同时也是农村基层民主发展、村民自主性增强所引致的结果。
4.参与强度:参与的重要性开始显现但差异性大。问卷调查结果统计显示,参与强度三个测量项目的得分都是3分多一点。其中,民意对选举的影响程度得分均值为3.19,村民对重要事务的影响程度得分均值为3.06,参与行为地位得分均值为3.16。个案访谈中,笔者发现村民对参与强度存在两种截然相反的看法,且人数基本相当。目前在村集体事务说得上话的村干部、村庄精英都认为村民参与强度比较高,而已退位的村干部和一些“失意”的村民,则对村委会选举、村民大会上政治效能感的缺乏批评有加。总的来说,村民参与活动开始影响村庄治理系统并在该系统中具有一定的重要性,但不同群体间的政治效能感差异大的结论。
(二)乾村村庄治理实践中的效率状况
1.治理时效:治理过程时间偏长。乾村村庄治理时效用村长龙荣开的话说,那就是“集体的事情是费时又费力”。比如,2010年的村公路维修、2006年的村自来水工程(包括水池兴建和水管铺设)和2009年的村公路路基铺设等集体工程项目都是延期完工的,且均消耗了大量的人力。这些涉及面较广的工程,延期完工似乎与村庄的权力格局有一定关系,因为村长和村支书都是下寨人,其他两个自然村对此颇有微词,村集体事务因此经常遭到其他两个自然村村民的抵制。集体活动的召集状况同样也不容乐观。以村民会议为例,有时“等会”时间比“开会”时间长。由于村民分布较散,再加上有的村民觉得商讨的事情跟自己没什么关系,所以开会迟到现象较为严重。如果遇到农忙,这种情况会更加严重。对此,有的老年人抱怨,现在人的思想没有以前好了,他们的意思是说人民公社时期村民集体主义意识更强一些。
2.投入产出比:政治事务较高而公共项目较低。乾村政治生活总体比较“干净”,在换届选举、村务集体协商之时,虽有利益同盟、游说他人等活动,但这些活动基本没有涉及到赤裸裸的金钱交易或者暴力。这主要是由于乾村村民比较“保守”,“乡亲情份”还在。村庄政治运行并不需要付出太高的成本,就能有一个相对不错的结果。但乾村投入产出比意义上的效率问题主要集中在公共项目(村集体工程)方面,不论是村小学校舍、自来水工程修建还是村公路路基铺设,村民意见都较大。村民麻建军说道:“虽然这些东西有比没有好,但是有的也不应该搞得那么差。村小学校舍修建是县建行扶植的项目,到底拨了多少钱普通村民都不清楚。验收的时候,行长亲自来了,他看了小学校舍后,满脸不高兴,说了一句,‘怎么修了这么个小房子!’”可见,村小学所投入资金与规格要求相去甚远。不少村民提到,由于没有实质性的村级财务公开,所以无法知道村里的钱到底有多少、到底怎么用,更谈不上监督,这就导致了工程规格和质量难以达到应有的标准。
3.治理效益:公共项目效益明显而治理系统成长不足。这与上述有关投入产出比的表述并不矛盾,正如村民麻建军的表述,“有些东西有是比没有好”,用水泥砖建起来的小学校舍自然比以前的木房子要好,但投入的财力与校舍规格、质量显然不成比例。前者属于效益的范畴,而后者为投入产出比的范畴。虽然在社会主义新农村建设形势下,乾村公共项目建设发展迅速,村庄基础设施得到了较大改善,但是村庄治理系统成长的不足也是显而易见的。首先,村干部文化程度较低。村民谭耳抱怨说,“这里文化比较落后,村干部思想赶不上人家,有什么好处都让人家先抢走了。”一方面,因为村委会未能吸收35岁左右、有中专或高中以上文化的年轻人;另一方面,可能是政治活动的复杂性让年轻人望而却步。其次,村民会议决策的质量跟以前相比,也没有明显的进步。问卷调查显示,只有37.3%的被访者认为现在的决策质量比以前好,43.1%的被访者认为并不一定比以前好,19.6%的被访者甚至认为比以前还要差。村庄的长远发展,根本上取决于治理系统成长,即不断进步和发展的村民自治组织成员和治理机制,但是乾村在这一方面存在明显不足。
四、民主与效率的关系及二者的影响因素
(一)村庄治理实践中民主与效率的相关性
为了把握乾村村庄治理实践中民主与效率的关系,笔者根据前面生成的效率与民主这两个综合性变量,对二者进行积矩相关测量。从表3可以发现:Pearson系数为0.326,可见在乾村的村庄治理实践中,民主与效率之间为正相关关系,双侧检验表明,两者在0.01水平上显著相关,表明在乾村的村庄治理实践中,民主与效率之间并不是相互冲突、相互制约的关系,而是在总体上呈现出相互促进、相互依赖的协调关系。这一结论显然与“二元悖反关系”的观点相反,而与公共价值管理理论“伙伴关系”的观点相符。
表3 民主与效率的相关性
|
|
|
民主 |
效率 |
|
民主 |
Pearson 相关性 |
1 |
0.326* |
|
显著性(双侧) |
|
0.000 |
|
|
N |
225 |
225 |
注:*在0.01水平(双侧)上显著相关。
(二)村庄治理实践中民主对效率的作用
为了把握乾村村庄治理实践中民主对效率的作用,本文以效率为因变量、以民主诸因子为自变量进行多元回归分析,以观察民主对效率的作用状况。
表4 民主诸因子对效率作用的多元回归结果
|
模型 |
系数a |
||||
|
非标准系数 |
|
标准系数 |
t |
Sig. |
|
|
B |
Beta |
||||
|
常量 |
1.656E-17 |
|
|
0.000 |
1.000 |
|
参与强度 |
0.104 |
|
0.295 |
4.849 |
0.000 |
|
参与广度 |
0.049 |
|
0.138 |
2.268 |
0.024 |
|
主动参与 |
0.080 |
|
0.228 |
3.752 |
0.000 |
|
被动参与 |
-0.045 |
|
-0.129 |
-2.113 |
0.036 |
|
政治事务参与 |
0.041 |
|
0.116 |
1.908 |
0.058 |
|
R=0.434;R2=0.188;调整的R2=0.170 |
|||||
表4显示:回归模型的确定系数为0.170,表明该模型可以解释效率的17%,表明民主诸因子对效率有一定作用。同时,该模型亦在0.01水下统计显著。
在以0.01为显著性水平的情况下,民主诸因子中,只有参与强度和主动参与进入模型。回归系数(B)均为正值,表明参与强度和主动参与同效率成正相关,参与强度和主动参与越高,村庄治理效率就越高。从标准系数看,参与强度对效率的作用程度高于主动参与。其中,参与强度的标准回归系数为0.295。表明在村庄治理实践中,村民越能发挥实质性的作用,将越有利于治理效率的提高。虽然从短期看,村民的主动参与并发挥实际作用可能需要花费较长的决策时间,但是从长远看,这无疑有利于村庄的长远利益,即治理效益的提高。主动参与的标准回归系数为0.228,表明主动参与对治理效率的提高具有较为明显的作用。其原因在于,村庄治理实践中的主动参与促进了村民相互之间的合作,这有利于提高村庄治理运作的速度。需要指出的是,在本文中,民主中的参与广度、政治事务参与和被动参与对效率的作用并不显著,未能得到回归模型的证实。
(三)村庄治理实践中效率对民主的作用
在了解民主诸因子对效率的作用之后,笔者希望进一步了解效率诸因子对民主的作用。故此,本文以民主作为因变量,以效率诸因子为自变量进行多元回归分析。
表5显示:回归模型确定系数为0.421,该模型可以解释民主的42.1%,表明效率诸因子对民主有相当大的作用。对应的p值为0.000<0.01,表明该模型在0.01水平下统计显著。
表5 效率诸因子对民主作用的多元回归结果
|
模型 |
系数a |
||||
|
非标准系数 |
|
标准系数 |
t |
Sig. |
|
|
B |
Beta |
||||
|
(常量) |
8.354E-18 |
|
|
0.000 |
1.000 |
|
治理时效 |
-0.046 |
|
-0.142 |
-2.782 |
0.006 |
|
公共项目效益 |
0.116 |
|
0.356 |
6.966 |
0.000 |
|
政治事务投入产出比 |
0.062 |
|
0.190 |
3.714 |
0.000 |
|
公共项目成本 |
-0.081 |
|
-0.247 |
-4.834 |
0.000 |
|
治理系统成长 |
0.140 |
|
0.428 |
8.380 |
0.000 |
|
R=0.654;R2=0.428;调整的R2=0.415 |
|||||
在以0.01为显著性水平的情况下,5个因子全部进入模型,即它们对民主的作用全部成立。公共项目成本和治理时效的系数均为负值,表明二者与民主呈负相关,即治理过程时间越短或公共项目成本越高,村庄治理的民主程度越低。其中公共项目成本对村庄治理民主的负面作用最大(Beta值为-0.247),而治理时效相对较小(Beta值为-0.142)。在治理中民主与效率的关系问题上,曾有过非常著名的“时间与人数定律”(达尔,1999)。其核心观点可以表达为:参与人数越多,决策时间越长。治理时效与民主呈负相关的实证结论在一定程度上支持了这一定律。但由此得出“民主与效率是彼此最主要的限制因素”的结论是片面的。治理系统成长、公共项目效益和政治事务投入产出比的非标准系数均为正值,表明这三者与民主成正相关。它意味着治理系统发展幅度越大、公共项目效益越好、政治事务投入产出比越高,村庄治理民主程度就越高。从标准系数来看,治理系统成长对民主的促进作用最大、公共项目效益次之,政治事务投入产出比最小。村庄长远发展依赖于治理系统的成长,治理系统成长对民主的促进作用也很明显,所以,它对民主与效率关系的调整具有至关重要的作用。
最后需要指出的是,从标准系数的绝对值来看,村庄治理实践中效率对民主的促进作用是主要的。因为治理系统成长、公共项目效益、政治事务投入产出比的Beta值的总和,明显大于公共项目成本与治理时效的Beta值的总和,也就是说,虽然效率中的公共项目成本、治理时效与民主之间呈负相关,但并不影响民主与效率之间整体上的正相关。
五、结论与讨论
中国村民自治制度的普遍推行并不否认各地村庄治理实践中的差异性,需要将乾村村庄治理实践置于整个村庄治理系统之中,需要考虑乾村这个研究个案的场域性和发展的阶段性特征,以便对实证研究结论及其推广应用价值进行更准确的说明,同时对如何强化民主与效率之间的伙伴关系进行初步的探讨。
第一,民主与效率整体上是相互协调的伙伴关系。乾村村庄治理实践的实证分析验证了公共价值管理理论的“伙伴关系”观点,在冲突与协调的争论中站在了协调一边,效率的构成因素对民主虽存在部分制约作用,不过并不影响二者在总体上的正相关关系。因此,简单认为民主与效率是相互冲突、相互对立的观点,在理论上是值得商榷的,在实践上可能是有害的。治理的理想状态应该是“善治”。俞可平(2000)认为,善治概念与无效率或低效率的管理格格不入,同时,“没有民主,善治便不可能存在”。因此“善治”既需要民主也需要效率。为达“善治”之境,在治理实践中需要对民主与效率进行整合,其中较为可取的方法应该是“效率的民主嵌入”(吴春梅、石绍成,2010)。民主与效率正相关关系的存在,无疑为整合提供了基础性的理论支持,诚如斯托克(Stoker,G.,2004)乐观的预见,“我们能同时拥有民主与效率”。综合分析实证结论和定性观点,笔者认为,有效率的民主才能充分显示其活力和生命力,而效率亦可从民主中寻获支持。
第二,村庄治理实践中的实质性参与对效率有促进作用,而非实质性和象征性参与对效率的作用不显著。为理解该结论,可以借鉴阿恩斯坦(Arnstein,S.,1969)的“参与阶梯”理论进行说明。笔者认为,在村庄治理实践中,以非实质性参与(操纵性和教育性)和象征性参与(告知性、咨询性、安抚性)为主的乾村,参与广度、政治事务参与被动参与等对效率的作用并不显著;实质性参与(合作性、授权性、自主性)对效率的作用明显增强,具体体现在参与强度和主动参与对效率的促进作用上。由此可以推论:民主程度愈高,民主对效率的促进作用愈强;正是由于乾村民主程度不高,从而导致民主对效率的促进作用减弱。因此,在村庄治理实践中,需要加大实质性参与力度;需要采取措施,保障村民的基本政治权利,完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机制;需要提高村干部和村民的文化素质,培育公共文化,从而提高村民的主体意识和公共参与能力。
第三,效率对民主的促进作用明显大于制约作用。从理性经济人假设来看,村民会做对个人有回报的事情。从理性政治人假设来看,村民会做对集体有益的事情。因此,具有公益性(即村民个人和村集体都受益)的村庄治理实践效率的提高对民主的增益度很大,是强化民主与效率伙伴关系的关键。在乾村具体表现在治理系统成长、公共项目效益和政治事务投入产出比对民主的促进作用上。这种促进作用明显大于公共项目成本、治理时效对民主的制约作用,表明效率与民主之间的协调大于冲突。现阶段的治理理论和治理实践尚难从根本上破解公共项目成本、治理时效与民主之间的负相关关系,但可以减轻其负相关程度。乾村村庄治理实践中的公共项目成本高,根源于权力的垄断和与权力垄断相联的财务不公开与监督缺失,因为垄断通常伴随着高成本和低效率。这说明,具有实质性参与性质的财务公开和民主监督活动能促进公共项目成本的降低,从效率自身看,则是制度的完善与执行力问题。完善委托代理制、适度引入市场竞争(如竞争招标、绩效考核与奖励惩罚)、加强民主监督等措施,均能在一定程度上解决公共项目成本高的问题,从而减缓其对民主的抑制程度。乾村村庄治理实践中的村民是原子化的,多属“无政治阶层”,“时间与人数定律”的作用较为充分。提高村民的主体意识和组织化程度、完善治理系统均可有效缓解治理时效对民主的制约程度。
第四,村庄治理系统的成长可以提高民主与效率之间的协调程度。本文的定性与定量研究表明,村庄治理系统成长对民主与效率均有促进作用。村庄治理实践中实质性参与力度的加强,有利于提高公益性村庄治理实践的效率,减缓公共项目成本和治理时效对民主的抑制作用,从而提高民主与效率之间的协调程度。外部环境的优化、治理机制的完善、良好的沟通网络与公共文化建设,都有利于增进村庄治理的民主程度和效率水平,并在新的起点上推进民主与效率之间的相互协调。抑制“时间与人数定律”对民主与效率伙伴关系的负作用,有赖于村庄治理外部结构和内部秩序的优化。缓解公共项目成本对效率的抑制作用,亦需要更完善的村庄治理内在机制的支持。因此,村庄治理实践需要重视村干部的素质提升与行为规范程度的提高,重视村民主动参与意识和参与能力的培育;需要借助市场机制的适度引入和治理系统的完善来促进公共项目效益的提高和公共利益的实现;需要在结构优化的基础上,加强民主选举与公共事务决策的制度化与规范化建设,以制度化降低成本,以规范化提高产出。
以上实证研究结论和相关讨论是建立在本文对民主与效率的界定之上,其中包括涵盖了效益的广义效率观。广义效率观有可能是民主与效率整体上呈正相关结论得以成立的前提。树立广义效率观的必要性在于,村庄治理实践中的效益规定了效率的方向,没有效益的效率是没有意义的(张康之,2002)。另外,按照公共价值管理理论,村庄治理实践中的效率还应包括公共价值的实现。
参考文献
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〔18〕[美]亨廷顿、纳尔逊:《难以抉择:发展中国家的政治参与》,汪晓寿等译,华夏出版社,1989年。
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〔21〕吴毅:《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》,中国社会科学出版社,2002年。
〔22〕[美]达尔:《论民主》,李柏光等译,商务印书馆,1999年。
〔23〕俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年。
〔24〕吴春梅、石绍成:《论公共参与中民主与效率的整合》,《理论与改革》2010年第5期。
〔25〕张康之:《公共行政学》,经济科学出版社,2002年。
*本文是教育部人文社会科学研究规划基金项目“效率的民主嵌入目标下农村公共服务多元供给主体的激励研究”(项目编号:10YJA810007)的阶段性成果,感谢中国社会科学院研究生院的李玉耘同学为本文提供“公共价值管理”部分的英文文献。
[①]该文构成了《公共价值管理:网络化治理的新叙事?》一文的基础,它也是理解公共价值管理的一篇至关重要的文献。从目前笔者掌握的情况来看,与后者发表在《美国公共行政评论》这种名刊的情况不一样,该文并未在公开的学术期刊上发表。
[②]国内农村政治研究领域里的较有代表性的几位学者均在其出版的学术专著里使用“治理”概念,比如徐勇的《乡村治理与中国政治》、项继权的《集体经济背景下的乡村治理》、吴毅的《村治变迁中的权威与秩序》以及贺雪峰的《乡村治理的社会基础》等。
[③]依照学术惯例,除了较有名的吉首市与凤凰县外,其他地名均作了技术处理,文中人名也同样进行了处理。
[④]此处计算参考了胡荣的作法。胡荣:《社会资本与中国农村居民的地域性自主参与——影响村民在村级选举中参与的各因素分析》,《社会学研究》,2006年第2期。