中心工作与国家政策执行*
——基于F县农村税费改革过程的分析
吕德文
[摘 要]本文是一项回溯性的研究,通过豫东平原F县的农村税费改革过程的分析指出,国家政策与基层治理模式相互制约,国家体制塑造了基层治理模式,而基层政权的运作方式又直接影响了国家政策的执行效果。在农业税费征收和减轻农民负担之间是一个政策系列,由于各个国家政策在基层治理中的地位不一样,从而使得农村基层政权只能通过中心工作和一线政策等治理策略,来防止涉及农民负担问题恶性案件的发生。一线政策的压力又反过来使基层治理陷于困境之中,从而影响了农业税费征收政策的实施,最终导致了税费改革及治理农民负担问题等国家政策的调整。
[关键词]中心工作;一线政策;基层治理;税费改革;国家政策
一、基层治理模式与国家政策执行
任何国家政策要在农村落实,都要经过基层政权具体执行,国家政治体制塑造了基层治理模式,而基层政权的运作方式又直接影响了国家政策的执行效果。黄宗智在一篇文章中将传统中国基层治理概括为矛盾的结合体,认为“集权的简约治理”既包含了集权体制的优势,又发挥了地方自治的简约主义特色[1]。建国以来,我国一直处于现代化的赶超战略中,这一战略与高度集权的政治体制相结合,在历史上形成了“锦标赛体制”,地方政府和基层政权为了在政治竞技场上获胜,必然导致如大跃进这样的竞赛的失败[2]。实际上,锦标赛体制同时包含了压力型体制和地方政府企业化的双重性质[3]。改革开放以后,中国进入了新一轮的中央政府放权、地方政府相互竞争资源和政策的时期,这在县乡之间形成了压力型体制,上级政府通过制定经济发展和政治任务等指标层层下压,从而使乡村两级组织的运转处于重压之下;而基层政权为了应对压力,必然会成为政权经营者。到二十世纪末,依靠地方政府及基层政权的积极推动,我国的国家建设和经济发展创造了举世瞩目的奇迹,但同时也不可避免地遭遇了乡村治理危机,这表明锦标赛体制仍在继续。
一旦乡镇政府只关心利用各种策略来完成各种目标责任,则最终将导致基层政权的行为陷入没有原则的策略主义境地[4]。并且,这种“运动式治理”在有效地实现了国家权力的再生产和再扩充的同时,却有可能因为政治与行政的混合,从而让常态社会的治理不可维系[5]。在这一点上,孙立平、郭于华和应星等人的研究对基层政权的行为有更为形象的展示,“软硬兼施”、“正式权力的非正式运作”等基层治理策略[6],既表明基层政权在现有政治体制中的尴尬境地,又表明这一基层治理模式仍有相当大的可塑空间。综合已有研究,学者们对基层治理模式的概括如下表(见表1)。
表1 基层治理模式
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基层治理结构 |
基层治理策略 |
基层政权行为角色 |
基层治理的绩效 |
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压力型体制 目标管理责任制 锦标赛体制 |
软硬兼施 正式权力非正式运作 运动式治理 |
经纪人 代理人 经营者 |
农民负担问题 乡镇企业的发展 国家建设 |
从基层政权的运作过程来看,国家政策在基层的实施表现为基层政权的中心工作与一线政策。由于基层政权处于国家政权末梢,基层政权的运作受到基层治理结构的影响,故而,基层政权的行政行为在一段时间内一般围绕某一个工作中心展开,这被称作“中心工作”。应该说,中心工作是我党和我国政府开创的独特的国家治理模式的一部分,早在1943年,毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》中就对此有精辟的论述:
“在任何一个地区内,不能同时有许多中心工作,在一定时间内只能有一个中心工作,辅以别的第二位、第三位的工作。……领导人员依照每一具体地区的历史条件和环境条件,统筹全局,正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序,并把这种决定坚持地贯彻下去,务必得到一定的结果,这是一种领导艺术。”[7]
由于中心工作对于基层政权具有重要意义,这在目标管理责任制中主要表现为“一票否决”,在压力型体制中主要表现为上级设定指标中的“硬指标”部分,故而,在基层治理过程中,这些工作在国家政策体系中具有优先执行的地位,处于一线位置,姑且称之为“一线政策”。相应的,其余政策是第二位的,是“二线政策”。
在农业税费征收和减轻农民负担之间是一个政策系列,由于各个国家政策在基层治理中的地位不一样,从而使得农村基层政权只能通过中心工作和一线政策等治理策略,来防止涉及农民负担问题恶性案件的发生。一线政策的压力又反过来使基层治理陷于困境之中,从而影响了农业税费征收政策的实施,最终导致了税费改革及治理农民负担问题等国家政策的调整。
为了理解这一过程,2007年7月初到8月初,我们在F县进行了为期一个月的调查,重点对该县的C镇和Y村的税费改革过程进行了深入的调查。 F县地处豫东平原黄泛区腹地,辖16个乡镇,407个行政村。全县总人口70万,总面积1173平方公里,其中耕地面积113万亩。该县历来是农业大县,主要种植小麦、棉花、花生、大豆等农作物,大棚蔬菜的种植曾一度闻名全国,至2006年,农业产值仍然占全县总产值的一半左右。早在1996年,F县即进行了以“税费合并,折实征收”为主要内容的农村税费制度改革,但很快即以失败告终。2002年,则进行了新一轮的税费改革,并在2005全面免除了农业税费。
二、中心工作与农民负担问题
1990年《国务院关于切实减轻农民负担的通知》明确要求地方政府治理农民负担问题。从1990年开始,F县农业局专门成立了一个叫做“农民负担监督办公室”(“农监办”)的机构,每年农经局统计的关于农业税、三提五统、“两工”以及其他农民负担项目的报表都必须在农监办备份,并且,农监办每年都会根据报表计算农民负担轻重与否,F县正式将减轻农民负担问题提上了议事日程。
不过,对于F县而言,国务院通知的警示作用要大于实际的督促作用,农监办成立的象征意义要比实际意义大,在基层政府看来,F县1990年左右的农民负担水平,并没有达到农民无法承受的境地,基层政府治理农民负担问题的紧迫性并没有中央强。当然,更为关键的在于,正如中央在文件中所言,导致农民负担加重的主要根源在于“一些部门和地方”,作为税费征收工作实际承担者的乡镇政府,不可能控制大局。对于基层政权而言,关键的是如何解决税费征收越来越困难的问题。
从访谈的情况看,F县20世纪80年代的农业税费征收过程可以界分出三个阶段。第一个阶段是分田到户后的头两三年,基层政权只要把税费任务分解到户即可,具体工作则由村民小组长承担。这一阶段的税费征收比较容易,这是因为“分地”所承载的调动农民积极性的政治内涵在发挥作用,而且,这几年也是国家大幅度提高粮食收购价格,惠农政策极为明显的几年,在这种情况下,乡村组织在收取税费的过程中“消极行政”。不过,这几年的“消极行政”留下了一个后患,即由困难农户和钉子户组成的尾欠农户不断增加,清理农业税费尾欠渐渐成为基层治理的重要工作。
从1984年左右起,F县的税费征收工作进入了第二个阶段,基层政权普遍采取了一定措施,要求干部、干部亲属、党员和教师带头缴税,同时,村干部开始对尾欠农户“做工作”,村级组织开始介入税费征收的实际工作。Y村在分田到户之初大概有210户左右的农户,在第一阶段大概有二十来户左右的特困户成为尾欠户,尾欠农户占总户数的10%左右。到1987年左右,则增加了二三十户“无赖户”,如此,有25%左右的农户成了尾欠农户。
随着尾欠农户的不断增加,“做工作”越来越不凑效,“干部的亲属也有意见了”。到1989年左右,F县的税费征收工作便进入了第三个阶段,乡镇政府开始直接介入税费征收工作,并使税费征收工作制度化、常规化:一,实行奖惩制度,一般以一个星期为单位时间,前三天完成任务的可以奖励10%(少交税费任务总额的10%),后四天完成的可以奖5%,一个星期以后完成任务的,不奖不罚,而如果拖到“清遗留”的时间内才完成任务的,则需要罚5%;二,形成了工作组制度,C镇有34个行政村,分为6个区,以区为单位,乡干部分成了6个工作组配合村组干部工作;三,综合采用各种手段,对于真正的“钉子户”,采取了行政手段,甚至使用专政工具强制执行。
基层政权深深地卷入了税费征收工作,使农业税费的征收成为乡镇政府的“中心工作”。为了推进中心工作,基层政权的大部分组织力量全面介入税费征收工作,工作手法不断翻新,出现“软硬兼施”和正式权力的非正式运作状况。并且,在乡村关系上,要尽量采取激励措施让村干部的角色成为基层政权的代理人,乡村关系中的利益纽带显得更为关键[8]。在这种情况下,调高农业税费任务的比例,不仅有利于激励村组干部的工作,还可以支付因为加大工作力度而带来的税费征收成本,以及填补尾欠造成的税费缺额。简言之,税费征收成本的不断增加是农民负担加重的根源,并因此而成为20世纪90年代国家政治生活中的大事。
如F县的完备的税费征收工作机制,尤其是针对钉子户所采用的强制手段,在20世纪90年代已是全国农村的普遍做法,一些地方在“清遗留”的过程中难免发生意外,从而发生恶性事件,这必然会刺激中央政府,从1990年开始,中央几乎每年都出台关于减轻农民负担的文件。1993年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于切实减轻农民负担的紧急通知》的措辞已经相当严厉,减轻农民负担问题成为“一项紧急的政治任务”,明确指出要把恶性事件的处理结果“广播登报”,“同群众见面”,农民负担问题变成为社会问题。这对基层组织的农业税费征收工作产生了明显的影响,基层政权在农业税费征收过程中,得面对中央和社会的双重压力。为了防止恶性事件的发生,就要尽量避免强制手段,尤其是专政工具的动用。
吊诡的是,恰恰是中央政府治理农民负担问题的压力,进一步强化了税费征收的中心工作地位,乡村干部花半年的时间进行税费征收工作已是常态;并且,在“软硬兼施”的工作手段中,“硬”的手段越来越受到制约,基层干部被要求“带着感情做工作”,这便是正式权力非正式运作的原因。
三、一线政策与农业税费征收制度改革
在整个20世纪90年代,农业税费征收是基层政权的中心工作,不过,能否避免因为农民负担问题而受到监管,尤其是避免因恶性案件而受到处罚,同样关涉到基层政权的有效运作(见表2)。
表2 税费改革前农业税费政策系列
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农业税费政策 |
政策目标 |
对基层政权影响 |
政策重要性 |
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是否完成税费任务 |
农业税 |
上级政府考核压力 |
二线政策 |
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三提五统 |
基层政权的维系 |
二线政策 |
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税费征收是否顺利 |
防止农民负担加重 |
农监办的监管 |
二线政策 |
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防止恶性案件发生 |
一票否决 |
一线政策 |
客观上而言,税费改革前的农业税费政策系列中,真正属于一线政策的是防止恶性案件的发生,它规范了基层政权的税费征收行为,并使得基层政权陷于中心工作中不能自拔。而作为二线政策的税费任务的完成,则与中央政府的宏观制度有直接关系。20世纪80年代以来的财政包干制,尤其是1994年的分税制改革,产生了财政收入“层层上收”以及财政支出“层层下移”的效果,财权和事权严重不对等[9],对于乡镇政府而言,农业税费的提取必须先保证县及以上的财政,其次才是保证乡村两级的财政。从乡村两级来看,得首先保证乡镇的统筹,其次才考虑村级提留经费,换言之,农业税费尾欠绝大部分是村民欠村级组织的提留。
与此同时,恰恰是乡村两级承担了大量的农村公共品供给任务。从Y村公共品供给情况来看,进入20世纪90年代,村级公共品供给有不断增加的趋势,村级提留也不断增加(见表3)。也就是说,农民负担问题的关键在于基层组织承担了社会发展的重大责任,这是由我国的赶超战略所决定的[10]。
表3 税费改革前Y村公共品供给情况
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时间 |
项目 |
资金来源 |
数额 |
劳动力 |
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1982-2002 |
打井 |
组里集体财产 |
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雇佣工 |
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1982-2002 |
修渠 |
提留 |
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义务工 |
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1989 |
建校 |
集资 |
3000元 |
村民 |
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1982-2002 |
挖河(乡) |
提留 |
2000元/年 |
义务工 |
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1994-1998 |
修路(乡) |
集资 |
几十元/人 |
义务工 |
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1982-2002 |
修生产路 |
提留 |
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义务工 |
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1998 |
建学校 |
集体财产 |
3万多 |
村民 |
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1982-1995 |
学校日常开支 |
提留 |
2500元/年 |
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注:资料来源于笔者和调查小组在Y村的实地调查
一方面,解决地方的公共品供给问题是基层政权的二线政策,另一方面,减轻农民负担,尤其是防止恶性案件的发生,是基层政权的一线政策,在一线政策和二线政策的双重挤压下,农业税费征收这一中心工作,执行起来的回旋余地越来越小,因此,地方政府自发进行的税费改革试点就被提上了议事日程。1996年,F县进行了一项税费改革,这一改革的经验来源于1994年安徽太和县的税费制度改革试点,其主要内容是“税费合并,折实征收”,目标是解决日益艰难的税费征收工作问题。
对于C镇的基层干部而言,“税费合并”的实质内涵是将农业税与统筹提留合并征收,意味着之前的七月份的“公粮”(农业税)的征收工作和十月份左右的“提留”(乡镇统筹和村级提留)的征收工作合并进行,其技术上的优点在于搭车收费有了合法根据,有助于中心工作的开展。更关键的是,这还回避了恶性案件的产生,满足了一线政策的要求。基层组织可以通过“税”的名义,对那些尾欠农户采取《税法》所规定的强制手段,从而成功地将直接关系乡村利益的统筹提留收上来。
当然,这一改革也对地方政府产生了反制作用,依法征税不仅制约了尾欠农户的行为,且进一步制约了基层政权的税费征收行为。这符合中央将农民负担问题规范化、法制化的想法,事实上是防止恶性案件发生这个一线政策的延续。如此,也可以清晰地看出基层政权和中央政府在考量税费改革时的微妙不同,前者关注的是清遗留的问题,后者则考虑的是减轻农民负担的问题。
表面上看,这是一个皆大欢喜的改革,既实现了中央减轻农民负担的政策意图,也方便了基层政权的税费征收。实际上,从C镇农民负担情况的统计数据看,农民负担负担水平并没有实质下降,如果将“遗留”也当做尾欠农户实际负担的减轻,成功地“清遗留”还意味着农民的实际负担水平不降反升(见表4)。
表4 C镇农民负担情况统计表
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年份 人均农民负担 统筹提留 农户社会负担 国家税金 |
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1995 70.17 263.2 78.2 133.1 1996 102.14 361.5 136.1 186.4 1997 / 457 / 179 1998 105 477 250 179 1999 100.8 460 0 153.6 2000 98.4 460 0 144 2001 93.5 454 0 144 |
注:人均农民负担指的是统筹提留与农户社会负担的总和除以人口总数,单位为元,其余各项的单位为万元。
从1995年到2001年的数据分析来看,对于人均农民负担而言,1996年是一个转折点,1996年的人均农民负担比1995年增加了44.8%!从此,农民负担水平上升到了一个档次。按照1996年的税费改革要求,C镇在一次性征收税费之后,就不应该再向农民集资摊派(集资摊派是归于“农户社会负担”一项的,因而,“农户社会负担”的数据可以说明集资摊派的水平),也正是在这种情况下,1996年,C镇的统筹提留比1995年增加了37.35%,国家税金增加了40%,而把1995年的统筹提留与农户社会负担相加,所得的数字是341.4,刚好与1996年的统筹提留数361.5相当,C镇农民1996年多增加的负担实际上是本来应该基本上取消的“农户社会负担”一项。某种意义上,税费合并征收的确让那些项目繁多的农民负担合法化了。
以1996和1997年为转折点,一直到2002年税费改革之前的2001年,C镇的农民负担都保持在相对稳定的水平上。这种相对稳定的水平,表明C镇已经适应了20世纪80年代以来形成的税费征收工作模式,也同时表明基层政权成功地应对了中央治理农民负担问题的政策。
四、新一轮税费改革的实践过程
单纯的农业税费征收制度改革并没有解决农民负担问题,相反,从F县的实践过程来看,这一改革反而成为20世纪90年代末农民负担问题的转折点。围绕着农民负担问题,乡村治理领域出现了机构臃肿、干群关系紧张、乡村债务等综合问题,三农问题终于引发了世纪之交的基层治理变革[11]。
2000年中央正式启动新一轮的税费改革,并很快于2002年在全国推广。这次改革继续着力改变农村税费制度和征收办法不尽合理,收取税费不规范的问题,“把基层干部从收粮收款中解脱出来”,“体现农民应尽义务”,同时,还明确指出“强化减轻农民负担工作责任,实行违反减轻农民负担政策‘一票否决’制”,将减轻农民负担从二线政策提升到一线政策的位置(见表5)。
表5 税费改革过程中农业税费政策系列
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农业税费政策 |
政策目标 |
对基层政权影响 |
政策重要性 |
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是否完成税费任务 |
农业税 |
上级政府考核压力 |
二线政策 |
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农业税附加 |
影响基层政权的维系 |
二线政策 |
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税费征收是否顺利 |
防止农民负担加重 |
农监办的监管 |
一线政策 |
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防止恶性案件发生 |
一票否决 |
一线政策 |
F县在2002年进行了新一轮税费改革,这一改革具有两个重要特征,一是在税制设计和政治压力下,使得乡村两级组织不太可能搭车收费,F县税费改革办公室在2003年还专门转发了省农村税费改革领导小组办公室等四部门《关于严禁在农业税征收期间搭车收费的紧急通知》;二是税费改革以后,基层政权可以依据法律对那些拒不完成税收任务的农户采取强制手段,进行“依法征税”。
但是,在清遗留的过程中,法治只有结合各种行政手段才能起作用,依靠乡村干部“做工作”仍然是一个最主要的环节。按照C镇乡村干部的话来说,虽然可以对那些拒不完成税收任务的农户采取法律措施,但是,“80%的农户都不交,你告谁去?”换言之,法不责众,“依法征税”只能解决真正的钉子户问题,而把钉子户排查出来,本身就是一个工作量极大的事情。C镇有2002年和2004年的全镇农业税征收及其尾欠的详细情况(见表6、表7),很容易看出其中的变化。
表6 C镇2002-2004年农业税征收情况(单位:万元)
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年份 国家税金总额 农业税 农业特产税 其他税金 农业税附加 |
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2002 524 444 0 80 89 2003 560 560 0 0 89 2004 232 232 0 0 89 |
表7 C镇2002-2004年农业税尾欠汇总表(单位:万元)
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年份 尾欠户数 尾欠税额 |
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2002 88 20378 2003 369 92233.18 2004 475 80232.26 |
从表格中看得出来,相对于2002年,2003年的尾欠户数和尾欠税额急剧增加,其中,2003年的尾欠户数是2002年的4倍还多,而尾欠税额则是4.5倍多;从2002年到2004年的三年间,C镇的农业税及其附加持续下降,下降幅度达50%,但这三年的尾欠农户数量却持续上升,2004年比2003年增加了100多户,并且,在农民负担减少近一半的情况下,尾欠金额却维持了相当水平。C镇总共34个村,2002年平均每个村只有两三个尾欠农户,在正常情况下,这些农户都应该是特困户或有特殊情况的尾欠农户,换言之,2002年基本上不存在钉子户欠缴农业税的情况,征税人员基本上不用“做工作”,或者说这个工作在宣传税费改革政策时一并做了,而2003年,则平均每个村有10余个尾欠户,如此,就不得不排查这其中哪些农户是真正的钉子户,“做工作”是必须的,对于的确事出有因的尾欠农户,得为其解决问题,而对于无理取闹的钉子户,才可以采取法律手段。
甚至选择哪些钉子户进入法律程序,也是一项复杂的工程。按照税费改革规定,C镇在2004年对十来户“钉子户”采取了法律措施,这只占全镇400多个尾欠农户的1/40,乡村干部解释,如对所有尾欠农户采取法律措施,“法院忙不过来”。“法院忙不过来”或许只是一种托词,问题的实质在于,“依法征税”并不能完全解决税费改革以后的征税困境,从400来户农户中选择10多户具有代表性的“钉子户”,没有详细的排查工作几乎是不可能的。
2003年C镇的排查工作做得相当仔细,以Y村为例, 2003年共有5个农户留有农业税尾欠,另还有两个村民小组的集体承包地留有尾欠,具体情况如下表(见表8):
表8 Y村2003年农业税尾欠清查情况
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户主 应纳 已缴 灾欠减免 欠交 欠交 姓名 税额 税额 抵顶税款 税额 原因 |
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YHL 604.37 0 42 562.37 菜棚问题 YGQ 295.92 0 19.5 276.42 因队欠本人钱 YCH 295.92 0 19.5 276.42 因常年有病 YWJ 207.12 0 28.8 178.32 因队分地问题 YGZ 295.92 0 32.5 263.42 因队欠本人钱 一组 1000 0 0 1000 村民小组所欠 二组 324 0 0 324 村民小组所欠 |
单位:元
可以这样认为,税费改革后的征税工作与税费改革前并没有实质差别,清遗留仍然是税费征收的基础工作。F县2002年的征税工作异常顺利,这很大程度上是政治宣传的结果,强大的政治动员取代了具体的税费征收工作。2003年以后,当政治宣传效应逐渐消失时,基层治理中的问题很快就重新显现出来,乡村干部仍得花费大量时间精力清遗留,税费征收工作作为基层政权的中心工作和国家政策执行中的一线政策的地位丝毫未受影响,甚至还变得更为重要。
因此,中央把农业税征收纳入规范的、法治的渠道,地方政府加强农业税征收的专业化管理的意图,与基层治理模式发生了冲突。在当前的基层治理模式下,越是强调规范的税费征收行为,基层政权执行国家政策的难度越大,农民负担问题仍不可能根本解决,因此,农业税费制度就越脆弱,而这恰恰是中央所担心的。在这种情况下,废除农业税制就变得不可避免了,中央宣布于2006年全面免除农业税,而F县在2005年就取消了农业税及其附加。
五、小结
在农业税费政策系列中,各个政策的地位并不相同,基层政权只能进行选择性政策执行[12],这主要表现在两个方面,一是作为中心工作,基层政权必须花费大量行政资源清理农业税费尾欠,以完成农业税费征收任务,二是作为一线政策,基层政权必须保证不增加农民负担,尤其是要防止恶性案件的发生。二十世纪九十年代以来,基层政权的税费征收成本不断增加,一些地方出现了涉农恶性案件,这迫使中央不断加大对地方政府减轻农民负担的考核力度,在压力型体制之下,防止恶性案件的发生首先成为基层政权的一线政策,在新一轮的税费改革过程中,减轻农民负担也渐渐上升为一线政策。为有效应对一线政策的压力,同时完成中心工作,地方政府不断改革税费征收制度,但在基层治理模式未能彻底改革的情况下,单纯的税费征收制度改革并不能从根本上解决农民负担问题,最终,中央通过废除农业税制解决了这一问题。
从税费改革到免征农业税是一个巨大的飞跃,税费改革的基本原则之一是“从轻确定农民负担水平,并保持长期稳定”和“实行科学规范的分配制度和简便易行的征收方式”,换言之,税费改革在一定意义上仍是税费征收方式的改革,其初始目标是为了稳定农民负担,而非取消农民负担。促成这一飞跃的原因在于,税费改革让中央政府很快注意到了基层政权的诉求,中央和地方政府之间“倒逼”和“反倒逼”的机制在发挥作用[13],这在一定程度上调整了税费改革的步伐。
而农村税费改革的顺利结束,为中央政府进一步推进乡镇改革,转变基层政府职能提供了难得的机遇。税费改革过程中中央与地方政府的互动,将使新一轮的乡镇改革更为理性,重塑基层治理模式的目标越来越清晰。为配合新一轮的税费改革和农村综合改革,中央在2004年进行了乡镇机构改革试点,并于2009年全面启动,2012年将基本完成改革任务,基层政权将从中心工作和一线政策的压力中解脱出来,成为一个公共服务型的政府。
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