【摘要】近20年来,中国农村自治性公共管理得到了迅速发展,但是还不够成熟和完善。文章认为,在村一级的自治性公共管理组织的建设和运行中,要全面推行公共管理的五大原则:公正、平等、公开、效率、法制,以此规范村干部的管理行为,推动“自治村”的公共工作。具体做法是:在村委会选举中要贯彻 “公正”原则;在村民权益上要坚持 “公平”原则;在重大村务和财务开支上实行 “公开”原则;在与自治村公共管理组织的关系上要坚持 “法制”原则。
【关键词】农村;自治性;公共组织
一、农村自治性公共管理组织的现状
农村自治性公共管理组织是农民直接选举产生的村委会。从1979年开始,农村公共事务管理机构的重大改革是把过去沿用20年之久的人民公社体制下的生产大队、生产小队改组为由农民大会直接选举产生的村民委员会和其下属的村民小组。
村委会是农村自治性公共事务管理机构。经过十几年的建设与完善,作为中国农村公共事务管理机构的村委会日趋规范与成熟,这大致体现在两个方面:一是在全国9亿农民之中已经普遍推广了由农民直接选举农村村委会成员的做法,并在选后实行了农民的自治;二是初步建立了适合中国农村实际情况的选举和自治的制度。
近几年,各省市、各级地方政府将农村中心村建设作为改变农村面貌、提高农民生活质量和优化农村社会生态环境的重要举措,使村级公共事务管理组织在质量上和数量上都有了一定变化。1997年,全国农村共有村委会739 447个,到2001年减为709 257个,减少了30 190个;每个村委会所辖农户和人口平均为341户和1 317人。从2002年开始,各地的中心村建设以规范为主,停止了村级公共管理组织的合并工作,村委会数量也就没有多大变化。
2002年11月22日,民政部在浙江省宁波市召开全国村委会选举情况分析会。从会议资料看,目前,全国村委会选举活动已初步规范,选举程序基本形成。2002年全国共有20多个省、自治区、直辖市相继举行了村委会换届选举工作,涉及63万多个村委会,近4亿多选民。在这次村委会选举中,各地选民参与热情高,民选气氛浓。据不完全统计,各地平均参选率在80%以上,海南省的参选率达到95.6%。在新选举出的村委会成员中,学历程度有所提高,平均年龄趋于下降,绝大多数村委会成员的年龄在30~ 50岁之间。在自治性农村公共事务管理机构—村委会的选举过程中,各地农村基本做到了选举程序的法律化、民主化、规范化。
自治性农村公共事务管理机构 —村委会的建设,对于农村基层的稳定和经济社会的发展都起到了重要的作用。十几年的实践证明,这一做法是适合于中国的国情和农村现状的,也是有利于中国社会的民主化建设和农村公共事业的发展的。但由于中国没有适合于民主的传统文化基础,农村也没有多少懂选举和自治的政府行政人员,推行农村公共事务的民主和自治也就显得非常艰难。在过去相当长的时间内,农村公共事务管理机构的建设,主要强调选举和民主的普遍性,重视的是村委会建设的数量问题,有关决策者和执行者有意无意地忽略了选举和自治的质量问题。
二、农村自治性公共管理组织的运作特点及问题
村委会作为农村自治性公共管理组织,主要职责是负责协调农村农民的公共权益,提供村庄一级公共物品和公共服务,建立和维护村庄的公共秩序。目前,农村自治性公共管理组织的运作特点是:第一,村委会作为目前中国农村主要的自治性公共管理机构,在乡镇政府的指导下和村党支部的协助下,负责自治村的公共事务。
第二,村委会干部是“不脱产”的农村干部,一般情况下都是本村内部选举产生的本土“能人”,其收入来源(误工补贴,定额报酬等)是村庄“三提”(税费改革后改为“两税附加”)的一部分,而不是从县乡财政领取固定工资。按照“村委会组织法”,村委会干部的任期是3年。可以说,村干部是一个不脱产的被村民选举出来的自治村负责人。
第三,村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会的主要职责是办理本村的公共事务和公益事业,调解村民之间纠纷,协助政府维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议,并协助乡镇的公共行政工作。
第四,保护集体、村民的经济权益和自然生态环境。村委会应当支持和组织村民发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村经济发展和农民收入增长,保障各种类型的集体经济组织和村民的财产权及其他合法的权利和利益。同时,村委会依照法律规定,管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。
第五,重大村公共事务,实行“一事一议”制,要经过村民大会讨论并认可。《村委会组织法》规定,涉及村民利益的重大公共事项,村委会必须提请村民会议讨论决定,方可办理。( 1)乡统筹的收缴方法,村提留的收缴及使用; ( 2)本村享受误工补贴的人数及补贴标准; ( 3)村集体经济所得收益的使用;( 4)村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案; ( 5)村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案; ( 6)村民的承包经营方案; ( 7)宅基地的使用方案; ( 8)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
第六,村委会实行村公共事务公开制度。村委会应当及时公布下列事项,其中涉及财务的事项至少每6个月公布一次,接受村民的监督。( 1)由村民会议讨论决定的事项及其实施情况; ( 2)国家计划生育政策的落实方案; ( 3)救灾救济款物的发放情况;( 4)水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。村委会应当保证所公布内容的真实性,并接受村民的查询。
第七,村委会实行对村民大会负责制。村委会要向村民大会负责并报告工作。村民大会每年审议村委会的工作报告,并评议村民委员会成员的工作。本村1/ 5以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。在村民大会上,如果有选举权的村民同意罢免的超过参加会议的半数,村委会成员就被罢免。
目前,村委会作为农村自治性公共管理组织,其权力运作存在三大问题:
一是作为农村自治性公共管理组织的村委会,不能满足农民的生产和生活所需要的公共物品和公共服务。在中国大多数农村,由于自治村的经济发展水平不高,尤其是农业经济的工业化程度偏低,导致农民的经济效益较差、纯收入较低,村委会的财政运作困难,应该给农民提供的一些公共物品和公共服务,没有能力提供。村民选举村委会、村干部的目的,就是要通过村委会、村干部来实现村民的自我管理和自我服务。村委会、村干部不能解决与村民利益密切相关的公共物品和公共服务等问题,村民就不会满意村委会和村干部的工作,最终必然影响村委会这一自治性公共管理机构的正常运作。
二是村干部的不公正行为和腐败作风,使村委会在大多数村民中失去信任,使村委会的公共管理权力无法正常运作。有些村干部的化公为私、吃吃喝喝、损人利己、牟取私利等腐败行为,造成村委会在村民中威信下降,使其行使公共管理权力的效益大打折扣。有些村委会、村干部不依法履行公务,不遵守“一事一议”制度,不公开村财务收支,破坏了村自治制度的民主公正原则,从而引起了多数村民的强烈不满,动摇了村委会行使公共管理权力的基础。如西安市碑林区祭台村罢免村主任王正民的理由是:部分村民不满意该村进行“城中村改造”时,村主任没有及时召开会议与村民商量,方案确定时村民还不知情的做法;此外,也有一些村民不赞成“改造方案”。又如, 2002年11月,内蒙古自治区赤峰市松山区木头沟乡焦家营村的一些村民要求罢免村委会主任的主要原因是,“财务混乱不公开、贪污特产税、低价卖了村里的树”等问题。
三是乡镇政府强行干涉村民民主选举产生的村委会成员,使村委会的自治性公共管理机构无法正常运行。尽管中国的“村自治”已有十几年的经历,村民自治也已普遍实行,但是当今农村的自治性公共管理权力的运行,由于乡镇行政权力的强势介入,经常随意进行行政干预以致撤换“村官”,使村自治性公共管理机构难以正常运作,并使村级公共权力出现合法性危机。据“南方周末”2002年9月12日报道:湖北省潜江市的市人大代表姚立法在一次普查中发现,该市第四届村委会自1999年9月28日换届选举以来,截至2002年5月1日,全市329位选举产生的村委会主任被乡镇政府及个人违规宣布撤换(含停职、降职、精减、改任他职等)的达187人,占总数的57%;并且除这187名民选村委会主任被撤外,另外选举产生的村委会主任、委员被撤换的达432人。619位村委会主任、副主任和委员被非法撤换后,接替他们职务的无一人是经村民依法选举,而全由镇党委、政府、党总支、村支部等组织或个人指定任命,涉及269个村,占全市329个村的81.7%。在一个地方城市,出现如此大规模、大比例的非法撤换民选村委会、村干部现象,不能不引起人们的深思:自治性的村级公共管理机构运行效果较差的深层次原因在哪里
三、农村自治性公共管理组织建设的对策建议
在近20年内,中国农村公共管理发展的重点是建立和完善农村最基层的自治性公共管理组织—村委会。在村一级的自治性公共管理组织的建设和运行中,要全面推行公共管理的五大原则:公正、平等、公开、廉洁、法制。
第一,在村委会选举中要贯彻“公正”原则。在农村公共管理中坚持“公正”原则,就是保证每一个自治村村民的参与权,在机会面前人人平等。在目前的农村自治性公共管理机构的建设中,首先要实现村委会选举过程的公正性,尤其是要保证每个村民的选举权和被选举权的公正性。除了法律规定之外,每一个村民在村委会选举中都拥有均等的机会,拥有选举和被选举的权利。因此,建立公正的农村自治性公共管理机构的选举制度和选举程序是非常重要的。
第二,在村民权益上要坚持“公平”原则。“公平”是农村自治性公共管理机构运作的基础,失去“公平性”就失去了公共管理的公共性,也就失去了公共管理组织存在的社会价值。农村公共管理权力的运作必须服务于农村公共利益,否则就不具有权力的合法性。客观地讲, “公平”就是自治村的公众利益高于一切,高于地方政府或公共管理部门的自身利益。在中国农村的自治村,坚持“公平”原则,就要求村委会在公共管理的运作过程中,时刻要把广大村民的利益放在第一位,平等对待每一个村民,保证每一位村民都能够“公平”得到公共产品和公共服务的实惠。目前在自治村公共管理中,坚持“公平”原则,村委会和村干部必须在以下三个方面进行努力:
一是要建立健全村委会的公共管理运作制度。自治村公共制度建设要注意制度的合理性,既要保护全体村民的公共利益,又要不损害村民的个人利益。个人利益是公共利益的基础,在一定条件下,损害个人利益就是损害公共利益。在自治村公共管理中,不但要坚持村民与村民之间要“公平”,而且要坚持公共利益与个人利益之间也要“公平”。
二是要树立公众意识、村民意识,杜绝家族和小团体意识。坚持公共管理的公平原则,要求村干部在行使公共管理职权时,在提供公共产品和公共服务时,只有村民意识,没有家族私念,对每一位村民都要公平相待,不能厚此薄彼,否则就会使公共管理失去公平性。
三是要坚持村民利益高于一切,防止上级部门和上级领导为了自己“私利”而侵害村民的公共利益。目前,在中国农村公共管理中,存在的最大的“不公平”就是自治村村民的资金或物品被有关部门以及基层行政组织强制性地、无偿地占用,从而损害村民的公共利益和个人利益。因而,在市场经济条件下,如何努力实现自治村与上级领导部门的“公平”交易是村委会公共管理的重大使命。
第三,在重大村务和财务开支上实行“公开”原则。“公开”是公共管理机构运行的基本要求。中国农村现已实行自治村制度,村民对公共事务拥有知情权,重大村务和财务开支关系到村民的切身利益,因而必须实行“公开”行政。村务公开的形式和方法也要发展,要让广大村民最大限度地拥有知情权。据有关调查,目前村民抱怨村务公开的内容过于简单、形式过于僵化。他们迫切要求由村民点题公开村务。由村民点题公开村务的优点是:能够让全体村民全方位地跟踪督促村干部的活动,动态了解掌握村级公共事务,不断提高村级公共管理的透明度,不断增强群众与农村公共管理组织的亲和力。由村民点题公开村务,难点不在于操作技术问题,而在于村干部是否公平行政,是否真正把村民的利益放在公共行政的首位。一些村民认为,由村干部自主公开村务,因其往往采用的是格式化的公开方式,难保一些素质低劣的村干部不会用“上有政策,下有对策”的办法,钻空子或弄虚作假。由村民点题公开村务,则可以从根本上完善村务公开的运行机制,使村干部处于全透明的村民督促之下。一些村干部借口工作量太大,不赞成由村民点题公开村务的做法,是担心在众目睽睽之下,自身违规的成本和受处罚的风险大大增加。
村民点题公开村务的做法,已经在一些自治村公共政务中得到试行。据“人民日报”报道,江苏省东海县已经在全县366个村实行村务公开,由村民点题,并确定每月的8日为统一公开日。随着农村公共管理的成熟和规范,村民自治能力的提高,村务公开的范围和程度必将扩大。
第四,在与自治性公共管理组织的关系上要坚持“法制”原则。在公共管理中,必须坚持法制原则,严格遵守公共组织的运行规则。对自治村公共管理机构的管理和监督必须是在“宪法”和法律许可的框架下进行,要严格遵守法律、法规的条文。农村是中国社会发展层次水平最低的区域,对自治村的公共管理机构,如果没有政府干预,将可能出现无政府下的“群氓政治”,村级公共权力效益有可能为零;而适量的政府干预,村级公共权力的效益有可能达到最高值。但过度的政府干预则是专制,村级公共权力也就失去了自治性。
目前,许多农村的自治性公共管理机构—村委会的工作,受到乡镇政府干预太多,甚至无法正常运转。这种做法严重影响了农村自治性公共管理机构的正常运行,并使其失去了合法性。在处理乡镇行政与村自治性公共管理组织的关系问题上,必须坚持法制原则,尤其是在村委会和村干部的撤换问题上,必须依法行事,以求自治性公共管理机构的正常运转和规范稳定。
对自治村的村委会和村干部的罢免,应该制定专门的法律,由专门的机构依照法律程序操作,而不应由上级政府和上级领导随心所欲地罢免不顺心的村干部。我们建议,在县级法院设立农村行政法庭。除村民大会民主投票直接罢免之外,对自治村的村委会成员的罢免,应该由行政法官来决定,通过法律程序来决定其去留。对乡镇政府与村委会这样的自治性公共管理机构的行政冲突问题,也应该由法院的行政法官依法来裁决。
注释:
【1】农村发展研究所,国家统计局农村调查总队.农村经济绿皮书( 2002~ 2003年) [M].北京:社会科学文献出版社,2003.183.
【2】陈丽平.全国村委会选举情况分析会召开[ N]法制日报, 2002- 11- 23( 1).