内容提要:中国农民组织问题必须基于中国历史境域来考察和认识。对山东省东部、中部、西部五个新型农民组织个案的评估说明,发展新型农民组织能够增进乡村治理的民主性、有效性和合理性。学界、政界应以包容开放的姿态,信任、欢迎和鼓励新型农民组织的发展。应处理好新型农民组织与“村两委”及上级组织的关系,妥善对待新型农民组织的性质界定、自主成长及权威影响问题。
关键词:新型农民组织 乡村治理影响评估
围绕当前农民组织问题,国内学者尽管观点各异,但一个基本的认定已经形成,即在村委会、乡镇企业等传统农民组织作用既定的情形下,新型农民组织发展水平越高,乡村治理状况就越好(于建嵘,2003)。因此,才有相当部分学界代表在中国农民运动发源地达成所谓“广州共识”,呼吁“让农民组织起来”(中国农村发展论坛组委会,2007)。但是,新型农民组织毕竟离不开传统的土壤,其作用必须基于中国历史境域来考察和认识,不能简单套用西方民主政治、公民社会的一般理论模型(俞可平,2000)。本文即重点研究近期涌现的新型农民组织——专业合作社、老年协会等民间经济社会组织,探讨它们与当下中国乡村治理的相关性。本文试图探讨如下问题:这些农民组织的发展对当前乡村治理究竟有无实际影响?有什么样的影响?它们又是如何影响乡村治理的?客观评估以上问题或能进一步回答对农民组织能否明确形成一种实用主义的视角——即重点看其对乡村治理是否有用的问题。如此,则能逐步避免学界与实际部门长久以来对农民组织的观念分歧,促进新型农民组织发展,推动乡村治理持续改善。
一、评估方法
(一)评估指标
无论就理论抽象或实践观察而言,新型农民组织的发展都表现为多个层面,可以从话语、行为、产出三个方面概括为知识化、多元化、自主化水平,专业化、规模化、市场化水平,以及地域化、特色化、公益化水平。另外,乡村治理状况也要通过多指标衡量,一般可从政治、经济、社会维度分成民主性、有效性、合理性三个指标(具体评估指标见表1 和表2)。本文假设:①新型农民组织的知识化、多元化、自主化水平越高,乡村治理的民主性就越强;②新型农民组织的专业化、规模化、市场化水平越高,乡村治理的有效性就越强;③新型农民组织的地域化、特色化、公益化水平越高,乡村治理的合理性就越强。
表1 新型农民组织发展评估指标(表略,详情见出处)
表2 乡村治理评估指标(表略,详情见出处)
知识化、多元化、自主化是提升农民组织利益表达能力的必要条件,它们可以为建构和改善新型农民组织的话语权提供有效保障,保障农民组织有话说,知道怎样说,说出来有份量。随着农民组织话语权的改善以及利益表达功能的提升,乡村治理在政治维度上其民主性不断增强,更能够真实反映农民的多重利益,广泛包容农民的不同诉求。专业化、规模化、市场化是提升农民组织集体行动能力的必要条件,它们可以为改进新型农民组织的协作能力、避免个体行动风险提供有效保障,保障农民组织有事干,知道怎样干,干起来有成效。农民组织集体行动能力的提升,能够促进乡村治理在经济维度上的有效性,减低农民生产、生活及接受公共服务的成本压力,改善农民的生存与发展空间。地域化、特色化、公益化是提升农民组织资源凝聚力的必要条件,它们可以保障新型农民组织获得稳定的经济基础、社会基础乃至政治人物的支持,使其有适当的立足依据和发展平台。随着农民组织资源凝聚力的提升,乡村治理在社会维度上其合理性不断增强,能够在适应乡村历史境域的基础上逐步改善乡村风貌,从而得到乡村公众的肯定与认同。
(二)评估样本选择
笔者通过对山东省东部、西部四个新型农民组织的现场观察及访谈调查,以及山东省中部地区一个农村老年协会二手研究资料的收集,比较山东省东部、中部、西部三个区位新型农民经济社会组织发展水平的差异对乡村治理的影响,在此基础上,再重点选取典型个案解析新型农民组织影响乡村治理的主要方式。
东部地区所选样本主要是山东省莱西市东庄头村老年协会、烟台市牟平区三旺农产品专业合作社两个案例。莱西市东庄头村老年协会通过发挥离退休人员及当地老年人时间充足、经验丰富、办事认真等优势,相继创办并独立经营管理全国最大的村级蔬菜批发市场——东庄头蔬菜批发市场、冷风库等15 个福利型、示范型、服务型经济实体,拥有固定资产1000 多万元。东庄头村老年协会的老年人不仅没有成为国家、社会的包袱,反而成了村两委工作的重要参谋和推动力量,成为当地及周边地区新农村建设的榜样。烟台市牟平区三旺农产品专业合作社曾被列为2008 年农业部农民专业合作组织示范项目、山东省示范合作社项目、全国商业道德建设基地。该合作社通过生产富硒农产品、商标注册,开展标准化、绿色化生产和订单农业,实现农超对接,带动3200 多户农户走上致富道路。
中部地区所选样本主要是山东省邹平市张高村老年协会。该协会通过开展文娱、卫生、公益活动以及编辑发行《张高村月报》,帮助化解村里的一些矛盾,改善村风村貌(比如调解纠纷、制定路灯照明规划、进行孝敬老人的舆论宣传等),赢得了大量村民的尊重(陈恒彬,2006)。
西部地区样本主要是山东省聊城市堂邑镇路庄村工艺葫芦加工厂、聊城市东昌府区利民葫芦生产专业合作社两个案例。路庄村工艺葫芦加工厂虽名为工厂实则具有合作社性质,主要是将本村村民所种葫芦加工外销,每年能够带动200 户左右农户种植葫芦。利民葫芦生产专业合作社则通过采取“公司+合作社+农户”的运作方式,不仅改变了农民一家一户闯市场的小农经营模式,密切了种植加工户同市场的联系,还为本村村民创造了经济收入,其生产的产品成为聊城江北水城旅游节指定的优质旅游纪念品,形成了一定的出口创汇能力。
从自然地理、经济大省、农业大省、人口大省等基本状况,以及面临东部、中部、西部差距明显、经济总量居前但人均水平不高、产业结构调整慢及农民增收压力大等诸多发展问题来说,山东或可被视为当前转型中国的一个缩影。对山东省新型农民组织多项个案的调研能在某种程度上更好地反映当下中国农民组织问题。
二、比较评估:新型农民组织发展对乡村治理的实际影响
(一)新型农民组织知识化、多元化、自主化与乡村治理民主性
在上述五个样本中,知识化、多元化、自主化水平最高的是莱西市东庄头村老年协会,它建有现代化的培训机构和学习设施,例如两层楼的老年学校、远程学习设备,还常年订阅24 种杂志。协会会员虽为老年人,但由于办有经济实体,其服务管理的对象遍布种植、加工、服务、物流等行业。
协会一直坚持“自力更生、自食其力、自筹资金、自主经营、自负盈亏、自强不息”的“六自”发展方针,即使在资金筹集上也都靠内部募集,从未贷款。由于老年协会反映了当地各行业农民的致富心声,对于老年协会主办并经营各种经济项目,东庄头村两委始终给予充分的信任和支持,放手让老年协会发展,表现出了较强的民主治理色彩。
烟台市牟平区三旺农产品专业合作社、邹平市张高村老年协会在学习机构与设施现代化、学习制度化上要比东庄头村老年协会逊色,主要是教室少、设备资料少、学习不定期。它们的经营项目也局限于富硒苹果和鸡蛋,服务对象也只限于本村老年男女。它们的一些决策及管理活动也时常受外部力量干扰。三旺农产品专业合作社的项目执行要与当地区政府、村两委协商,张高村老年协会的某些主要活动比如路灯照明规划也遭到村两委更改。在当地村两委的思维中,这些农民组织给它们的权威造成了挑战或麻烦,或出于从这些组织获取某种利益的考虑,它们在不得不承认新型农民组织的同时,又不断干扰其作用发挥。
聊城市堂邑镇路庄村工艺葫芦加工厂、利民葫芦生产专业合作社则缺乏像样的学习机构和设施,经营方面也主要局限于葫芦这一单一项目。据笔者对堂邑镇政府官员的采访,当地镇政府、村两委试图捕捉葫芦产业发展机遇,并对所谓的葫芦产业、各种葫芦协会统一规划管理,这对当前葫芦加工业新型农民组织形成了干扰。
总体判断,五个新型农民组织的知识化、多元化、自主化水平呈低、中、高三层分布,所在村庄乡村治理的民主性状况聚集于一般和强两个层次上(具体见图1)。
新型农民组织知识化、多元化、自主化水平
图1 新型农民组织知识化、多元化、自主化与乡村治理民主性的相关性(图略,详情见出处)
(二)新型农民组织专业化、规模化、市场化与乡村治理有效性
东庄头村老年协会、牟平区三旺农产品专业合作社都拥有固定的专业技术人员和专家,懂技术、懂经营、会管理的退休人才有15 名之多。东庄头村老年协会拥有科研、种植、养殖等基地6 个以上,其价格管理采用全国联网信息发布交流系统,其产品、服务远及俄罗斯、东南亚市场。三旺农产品专业合作社则在不同乡镇拥有3 个苹果种植和蛋鸡养殖基地,并与上海联华超市等国内大中型超市签订了长期供货合同。因此,以上两个农民组织已经具有较高的专业化、规模化、市场化水平。但是,这两个农民组织的活动对所在村庄及周边村庄规划建设产生的影响不同。东庄头村老年协会的产业经营立足于本村,对所在村庄交通、生产、生活等条件的配备有明显的推动作用。该协会正投资为东庄头村修筑1 条纵贯村庄的市场大街,建设1 座沿街综合大楼,东庄头村甚至已经勾勒出了一个有序的小型市镇的景像。而三旺农产品专业合作社所在村庄仍处于一种相对封闭落后的状态。
聊城市堂邑镇路庄村的两个农民组织都能不定期获得专家或专业技术指导,都拥有固定的生产加工场所,其产品也都能在当地、国内展销会上展出销售,甚至通过网上贸易获得国外订单。两个组织的活动不仅有助于村民改善传统种植结构,提高家庭收益,也为所在村庄的道路及经济规划建设提供了一定的基础或援助。
邹平市张高村老年协会虽获得过中国社会科学院农村发展研究所、山东大学政治学与公共管理学院的一些帮助和资料捐助,但其可持续发展能力不足,服务领域主要局限于组织自身,对本村建设虽有建言,但难以产生实质性推动。
五个新型农民组织的专业化、规模化、市场化水平与乡村治理有效性的关联可以图2 表示。
图2 新型农民组织专业化、规模化、市场化与乡村治理有效性的相关性(图略,详情见出处)
(三)新型农民组织地域化、特色化、公益化与乡村治理合理性
莱西市东庄头村老年协会和邹平市张高村老年协会成员及活动都以本村为主,东庄头村老年协会还适当吸收邻村老年人,在活动方面向附近村镇扩展;它们的组织与活动在当地都很独特或具有示范意义,正因如此,才能得到新闻媒体、官方以及学界的注意。张高村老年协会完全公益化,不收取费用;东庄头村老年协会不仅不收会费,还定期向老年人发放福利慰问品、慰问金,组织旅游文化活动,并免收菜农管理费和菜商服务费,每年免收数额分别达到180 万元和23 万元之多。它们的活动为当地乡村解决家庭负担及社会矛盾、改善家风村风提供了帮助,得到了广大村民甚至官方的认同。
相比之下,牟平区三旺农产品专业合作社、聊城市堂邑镇路庄村两个农民组织的成员活动分布于本地不同区域,它们开展的福利项目比较少,承担社会文化方面的职能也较少,对当地乡村民风的影响并不大。
五个新型农民组织的地域化、特色化、公益化水平与乡村治理合理性的关联可以图3 表示。
图3 新型农民组织地域化、特色化、公益化与乡村治理合理性的相关性(图略,详情见出处)
(四)评估结果
以上三组观察分别表明,在低—中—高、弱—一般—强三个指标值层面上,新型农民组织的知识化、多元化、自主化水平与乡村治理的民主性以及新型农民组织的专业化、规模化、市场化水平与乡村治理的有效性,不存在严格的一一对应关系,但新型农民组织的地域化、特色化、公益化水平与乡村治理的合理性则存在某种严格的对应关系。
通过对图1~图3 的比较还可发现,尽管三组观察指标并不都存在非常严格的一一对应关系,但随着新型农民组织三组观察指标值的提高,乡村治理状况总体上还是呈现出了一种改善的趋势。尤其是莱西市东庄头村老年协会,它的各项发展指标值都是最高的,它所在村庄的乡村治理状况也是最好的。
新型农民组织地域化、特色化、公益化水平
综上可见,在村委会等传统农民组织作用既定的情形下,发展新型农民组织能够影响乡村治理。
专业合作社、老年协会等新型农民经济社会组织发展水平的提高,有助于增强乡村治理的民主性、有效性和合理性。
三、典型个案解析:新型农民组织如何影响乡村治理
通过对发展水平较高的莱西市东庄头村老年协会的个案调查,可以发现三种主要的作用方式:
(一)提供利益代言、政策建言,参与村政规划与监督
东庄头村老年协会首先是本村老年人的利益代言人,反映和维护本村老年人的权益。除此之外,随着各类经济实体的兴办,其代言范围也不断扩展,它可以代表遇到困难的各类经营、服务业主向当地村两委甚至上级政府反映诉求。同时,老年协会还在调查各种经营服务情况的基础上向村两委提供政策建议,积极参与村政规划、监督等民主管理工作。仅2006 年,老年协会就对村庄的市场建设以及幼儿园、学校、老年公寓的管理提出18 条建议,大部分都得到了村两委的采纳。
(二)凝聚资源,承接和执行专项乡村治理、乡村建设事务
自开展新农村建设以来,乡村治理事务日趋繁重,村两委工作需要广泛的力量支撑。尤其所谓硬化、亮化、绿化、净化、美化“五化”建设,如果没有其他乡村力量的协助,很难有效开展。东庄头村老年协会即在新农村建设中发挥了重要作用。它通过组织庭院经济队,在各户房前房后、道路两侧统一种植和管理新品种葡萄等经济作物,既解决了各户经济增收问题,又为新农村建设“五化”目标的实现贡献了力量。同时,它还从老年协会内部募集资金,将本村河道水塘改建成“如意公园”。
(三)规范和引导乡村秩序、社会风气
东庄头村老年协会每年都积极与村共青团、妇联等组织密切协作,在全村开展评选好青年、好邻里、好妯娌、好儿媳、好女婿、文明户活动,这些活动对于促进本村和谐稳定发挥了重要作用。同时,协会还专门针对它所管理的蔬菜批发市场制定了“三严三宽三让”原则——“对本村人严,对外村人宽,本村人让理给外村人;对当地人严,对外地人宽,当地人让理给外地人;对熟人严,对生人宽,熟人让理给生人”。这些原则的严格执行,使当地社会风气更加朴实善良,赢得了外地客户、来访者的推崇和赞赏,为当地村庄树立了良好形象。
四、理论思考
中国农民组织问题并非单纯的学理课题,其认知和解决必须基于中国特定的历史境域。中国农村场域的复杂性,会不断要求人们对新型农民组织问题进行更深入、更系统的理论与实证分析。其中有三个问题值得学界、政界进一步讨论和思考。
一是新型农民组织的性质问题。当前,许多新型农民组织的领头人或发起人并不一定是农民,他们有可能是退休或离职回乡的技师、工程师、教师、党政干部,与农村有着紧密联系,对农民有着较强的感召力。新型农民组织的活动领域也并不必然局限于纯粹的经济或社会领域,相反,像东庄头村老年协会那样以经济实体为依托的社会组织或混合型组织,往往有着更强的发展能力和影响力。因此,对新型农民组织的界定不能以单一的身份或职业因素为标准,其发展前景也不能以单纯的政治、经济或社会价值来考量。对乡村社会及生于斯长于斯的农民而言,新型农民组织的形成可能要更多基于实用主义的考虑。
二是新型农民组织的自主性问题。中国农民组织需要自主化,但其自主性可能并不像当前学界主张的那样越强越好,它并非呈现出一种直线递增态势。实际上,不同类型、不同发展阶段的农民组织对自主性的认知并不同。农民社会组织的自主性诉求,从其形成到发展再到成熟,可能更多地表现为一种“倒U 型”曲线。正如东庄头村老年协会于绍一会长所说的,协会面临的问题是找不到上级领导。农民经济组织虽然表现出较强的独立性,不希望受到上级党政部门干扰,但也如牟平区三旺农产品专业合作社赵玉范理事长所说的,他们离不开上级领导的扶持。因此,对新型农民组织自主性与上级党政领导之间的关系,应有一种更为清晰的认识。在新型农民组织自主成长的过程中,上级党政部门不应缺位,但问题的关键是上级党政部门如何实施正确领导,如何保证其不越位、不错位。
三是新型农民组织是否会威胁甚至替代当前正式的乡村治理权威问题。必须承认,各类新型农民组织由于满足了农民的某些经济或社会需要,从而分享了原有乡村治理的部分权威空间,但无论从合法性、影响力还是资源动员能力而言,村两委等既有正式组织始终是村内最高权威的掌控者、最广泛利益的代言人。如果既有正式权威尊重、信任、包容新型农民组织,并提高驾驭全局的能力与服务意识,就能不断维持或扩大乡村治理的主动权。相反,如果既有正式权威一味干扰甚至排斥、敌视新型农民组织的正常诉求,忽视自身的改革与进步,则只能把新型农民组织推向乡村治理的对立面,从而使既有正式权威处于一种尴尬被动的地位。
五、政策启示
当前,新型农民组织已不可避免地涉入甚至嵌入农村政治、经济、社会网络。因此,农村管理部门应采取一种务实的、包容开放的态度,信任、欢迎、鼓励新型农民组织发展。
首先,促进农民学习,扩大农民思想境界,让农民学会规范合理地自我组织,使新型农民组织变成乡村民众与现有政治、管理体制良性互动的桥梁。①可以考虑利用流动或固定图书馆等现有农村文化设施,或以其它特定培训方式,向农民传播各种实用技术、经营管理以及合理参与政治活动的知识,使其充分认知参与农民组织对稳定、有序、有效、多元的利益表达和实现发展诉求的重要性。②对新型农民组织开展适当培训,提高其组织行为的诊断、管理能力,树立良好的公共形象,改进它们与村两委、上级党政部门的协调和沟通方式,使其成为调解基层矛盾、减缓上访压力的重要渠道。③通过构建农民组织联合会的形式,形成区域内和跨区域的农民合作平台。让农民组织及其成员在交流中学习新经验、新方法,寻找合作与互补的机会,实现抱团发展。这也有利于农民组织与政府之间的沟通对话与合作,加强政府对农民组织的统筹指导,提升政府服务的规范化、人性化、品质化水平。
其次,为新型农民组织提供良好的融资环境,建立简单便捷的快速融资平台。老年协会、专业合作社等社会经济组织不同于当前兴盛的民营企业,金融机构往往以缺乏国家融资政策为由拒绝这些农民组织的贷款要求。中央或地方提供的发展基金又往往仅限于某些示范项目,范围过于狭窄。
因此,应当考虑借鉴中小企业创业板块的融资模式,或允许其他规范合理的融资方式,为新型农民组织开设简单便捷的资金平台。①在一定范围内允许农民组织内部筹资,或把相应的民间融资渠道正式化。政府则通过加强筹资资质管理与筹资过程监管,力促民间筹资行为的规范化。②在现有的银行、保险等金融机构建立针对农民组织的农事快速融资渠道,尽量减少审批环节,通过采取服务代理或上门服务等形式,解决农民组织的资金困境。③在资金拨付上减少中间环节,为农民组织建立专门的直接拨款账户,一步到位、专款专用,减少上级管理部门或经手部门与农民组织之间的博弈环节,增强资金的流转效率。
最后,要正确处理农村基层党组织、村治组织与新型农民组织的关系。农村基层党组织包括乡镇党委与村党支部,它们与村民委员会一起实际上已被共同纳入乡镇政权运作体系之内。而新型农民组织大多为经济或社会事务联合体,其许多成员又具有党员身份,如何处理新型农民组织与农村基层党组织、村民委员会的关系,当前《农民专业合作社法》、《村民委员会组织法》等都没有给予明确说明。①应适时出台有关认知和处理农村各类组织关系的规章条例,明确划定政府部门有关农村事务的管理权限、管理方式、服务领域、服务规则等,避免各类组织之间可能产生的摩擦,促进新型农民组织与农村基层党组织、村治组织和谐互动,使新型农民组织成为农村治理与建设的重要力量。②建立由农民组织、村两委、政府部门双方或多方构成的协商合作机制,促进多方协商与合作。③在法律体制内建立农政关系快速调解渠道,通过法律机制规范和保障农民组织、村两委、政府或其他利益相关者的合法权益。
参考文献
〔1〕于建嵘:《我为什么主张重建农民协会》,《决策咨询》2003 年第4 期。
〔2〕中国农村发展论坛组委会:《广州共识:让农民组织起来》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2007 年第1 期。
〔3〕俞可平:《中国农村的民间组织与治理的变迁——以福建省漳浦县长桥镇东升村为例》,《中国社会科学季刊(香港)》2000 年夏季号。
〔4〕陈恒彬:《新时期农村非政府组织的成长和发育——以张高村老年协会为例》,《南方农村报》,2006 年 10 月 6日。