武汉聊拆迁
5月24日,受贺雪峰教授之邀,与蒋青教授同赴武汉华中科技大学。25日驱车孝感市孝南区三汊镇与雪峰的6位博士生会合,下午参加他们在当地调研(抓了个尾巴)。时间太短,主要收获倒是与学生们晚上的交流。他们已在那里驻村调研了20天。26日去了龙岗村,在村支书的陪同下拜访了春晖集团的总部,到了流转土地种植粮食的现场调研。其状况与成都流转土地种粮食的公司大同小异,无甚刺激点。倒是25日晚上谈到学生们在另一个村调研涉及的征地拆迁问题,引起了我的兴趣。跟他们分享我多年的心得,至深夜方散。
26日晚赶回武汉,与雪峰及其专门研究钉子户问题的学生(已毕业工作)吕德文再聊此题,皆觉有趣,遂录于下。
拆迁是个复杂而敏感的话题,从经济学的角度看,拆迁的逻辑究竟是怎样的?约束条件?个体及整体的行为选择?几十年来矛盾不断而又拆迁不断,强拆致死都没能阻止拆迁的持续,这该如何解释?如此趣题,多年反复思考。
2010年9月的一则报道:广州169户拆迁户怒告钉子户。这验证了我曾经给出的一个判断,拆迁中的钉子户所集中反映出的矛盾,并非拆迁方与钉子户的矛盾,而是钉子户与其他拆迁户之间的矛盾。土地的“协议转让”形式被终止之后,城市规划区内土地转让必须走“招拍挂”之路,政府至此作为主体介入到拆迁行为之中。加之土地出让收入在本世纪已成为发展较快城市基础设施建设的主要资金来源。所谓“经营城市”理念应运而生。政府走到了前台,自然形成了作为拆迁房的政府与对抗拆迁的钉子户的矛盾。其实,这只是表象。
钉子户之所以成为钉子户,是因为他们不愿意按照政府拆迁部门开出的同一赔偿条件与政府达成协议。这就形成了同为被拆迁户的钉子户提出的异质化赔偿需求。而对拆迁方而言,面对被拆迁户群体,是一个一对多的局面,任何差异化的补偿方案都必须具备足够的理由——足以解释这些差异的合理、合法的理由,或者说是摆得平的理由。但这很难做到,交易成本太高。因此拆迁方普遍倾向于一视同仁,拒绝或极力避免差异化赔偿方案,只能提供同质化的赔偿供给。由此,钉子户的需求常常无法得到满足,矛盾会走向激化,强拆由此而生。
拆迁实际上是一种交易行为,强拆则是使用经济外力量迫使作为交易一方的钉子户接受同一赔偿条件,直接暴力或间接暴力强拆行为此时都有可能产生。但对抗的力量也是坚决的,稍有不当就会导致悲剧发生。应当说,拆迁的僵局看起来好像没有解决办法。任何土地都是有价的,拆迁方有尽可能降低成本的需求,同时,在一对多的条件下又存在一视同仁、统一赔偿标准的强约束;被拆迁方因各自的原因有突破统一赔偿标准的需求,同时其约束条件是,所求机会只此一次,自当奋力争取。由此看来,双方的行为选择互为歧路,矛盾似乎找不到解决的路径。但在现实中,城市建设与发展导致的拆迁又无处不在,大体上持续运行。问题是怎样解决的呢?
今年终于有机会与某县政府部门合作研究征地拆迁改革课题,得以基本无障碍地访谈拆迁中的各方人员。这在以往很难办到,钉子户访谈好办,但政府拆迁办的人员这一般不愿多谈。即使是非常熟悉的搞拆迁工作的朋友也往往几句话带过,难得其秘。
在访问了若干个镇级拆迁办主任之后,终于大有收获。当然工作还在继续,我们计划是准备遍访该县全部20几个镇级政府拆迁部门。
拆迁工作首先是制定补偿标准,各地实际上都有文件详细规定,但都无法严格按其执行。不是操作标准会更低,而是实际补偿标准一般会高于当地政府文件。主要原因是,经济发展、通货膨胀都会推高补偿标准,但政府面临的不仅是同一时期不同地点的拆迁户,也还要面对同一区域不同时期的拆迁户。统一不断提高补偿价格,必将导致先期拆迁户的反弹,实际中此类案例不胜枚举。所以各地政府一般不敢改变拆迁补偿标准,但为适应补偿要求的实际上涨,一般采取明补不涨,暗补上涨。因此,实际补偿都高于文件规定。
定下的补偿标准必须满足大部分或绝大部分被拆迁户的需求,这是拆迁工作的第一步。钉子户总是会有,但一定要是少数或极少数,否则,整个拆迁工作无法推进。遭遇多数被拆迁户反对的项目是无法实施的。两会期间有位南周的记者采访我,居然说存在整村强拆。我说我不信,给你一个团的兵力,估计你也拆不下来。多年调研中,没有发现多数人反对的拆迁能够顺利实施。实际中,出现此类情况首先是一线干部失职,错判补偿标准。解决办法只能是整体提高补偿数额,可能是明补,可能是暗补。以此回归多数人同意拆迁的局面。从以往调研的情况看,拆迁补偿的实际操作标准或绝对数额一直是水涨船高,从未跟不上形势。北京的大专家们只看文件资料,大叫拆迁矛盾主要是因为补偿标准太低,实属闭门造车型学者,所言似是而非。补偿标准再高,钉子户仍然是钉子户。不过,大喊多给补偿,道德上总是很高端的,此类人应该做政治家,免得当学者太累。
看来拆迁中的矛盾主要在于异质化需求与同质化供给之间,这应该是不大会错了。真正吸引我的是这看似无法解决的矛盾究竟是怎么解决的?
调研中的收获主要在于现实中的奇招怪招。远郊农村区域的征地拆迁,对付钉子户的办法主流依然首先是压制“异质化需求”。在农村熟人社会中,亲属、邻居的游说、抱怨,村里干部、长者的面子,小孩子在学校、幼儿园里的“小红花”压力等等都能一定程度见到效果。我认为最狠的招数是将亲属中公务员放假回家做拆迁工作,做不成就不用着急回来上班,此招压力极大。然后另一方面在“同质化供给”上略加“放水”,比如量房屋尺寸时放松皮尺,算青苗补偿时多数几棵,都可以起到作用。当然,有些地方政府认为此类行为会增加基层干部们的寻租空间,同时为了坚持同质化补偿的公正性,已经行文锁死青苗补偿标准(每亩多少元恒定)和房屋拆迁赔偿上限(比如最多300平方米)。这给基层操作中满足异质化需求带来困难。但他们总是有一些鬼办法来操作的,否则工作就只能放下。远郊农村领域,征地拆迁涉及的损失和补偿都不太高,加上熟人社会中异质化需求容易被压制,所以普遍而言,相比城市近郊区,远郊农村区域的强制拆迁极少。但顽强的钉子户总是存在的,必须要有更高妙的办法去解决。
远郊农村区域的钉子户,当然是对其异质化需求压制无效的剩余部分。农村征地拆迁中的异质化需求一定是依附在其拥有的异质化的载体上。农村征地拆迁补偿有五大部分:土地、青苗、房屋、安置和社保购买补贴。
土地在承包时,大家基本都按产量分均了,后来有点变化大部分村庄都调整过,而且所有权还是集体的,所以大家在土地上很难找到异质化需求的载体,没有办法去强调我的耕地就是与别人的不一样。因此,征地拆迁中的远郊农村钉子户,基本上没有在土地补偿方面提出不同意见的。这和我们北京的专家们提出的征地制度改革建议要求通过提高土地补偿标准来解决征地拆迁矛盾南辕北辙。土地补偿标准上限从30年平均亩产值提到50年、80年,钉子户还是钉子户。
住房安置是按人头点的,没办法多要,也没什么争议,要扯皮也就是扯集体经济组织成员权问题,谁家的媳妇、上门的女婿算不算、算几个等问题,与拆迁关系越来越远,解决起来也不难。锁定户口、确定身份,政府另出钱安置都是办法。不会出现异质化需求与同质化供给的矛盾。
社保补贴的供给方式完全是另一套体系,社保部门根据人均土地面积、征地面积占集体经济组织土地总面积的比例计算出到底该给多少不同年龄段的人补贴,以助其买社保,村里面管这个叫社保指标。由于土改加承包后土地是零碎加分散,征地一般无法对应家庭,大部分情况是张家征一亩、李家征三分。所以,村民们普遍采用抓阄来处理,高级点的还用上了拍卖,拍卖所得大家分。所以社保也不能成为异质化需求的载体。
能够拿来作为异质化需求载体用的,本身必然须具备异质化的条件,在农村主要就是房屋和青苗。青苗赔偿差异主要出现在不同苗木方面,所以承受不了太大的需求,一般多要个几千上万,就差不多了。而房屋则是最好的载体,城里人、农村人无不是拿房子的差异来说话。农村建房是个体行为,几十年来建的有大有小,材料有好有坏;道路修通后,位置也就变得有好有坏。用途也各自不同。大部分是用来住,也有用于养殖,更有一些靠近路边的用于办厂;环境好的还可以办农家乐。异质化需求由此而生。有些需求可以解决,比如建房材料,房屋面积差异都好解决,材料好的多补点,面积大的多得点,其他人没意见。但用途、位置(所谓口岸)就难以评估其价值了。准确说来是找不到让众人都没意见的价值。矛盾由此而生,当然大部分愿当钉子户的一般都要借题发挥。其实借什么题根本不重要,关键是以此坚决抗争,如何解题?
现实中的解决办法千奇百妙,让人称绝。征地拆迁通常涉及百户千户,赔偿总量数额巨大,几户钉子户多要点钱,不是什么大事;哪怕是城市拆迁涉及的钉子户,多要几十、几百万也不是难题。这一点,拆迁办的主任们都认同。钉子户多要补偿,早在拆迁包干经费的预算之中,从来没有给不出钱的时候。当然也有远郊农村钉子户索要千万的特例,村民们笑其为想钱想疯了。关键的问题是怎么把多出一般标准的钱,顺顺当当、不留后患地给出去?
对拆迁方官员而言,能不给出超过一般被拆迁户标准的补偿是最好的结果,钉子户如坚持其异质化需求,则双方在时间、工期不紧迫的情况下,慢慢熬是普遍采用的办法。如果上级一催,目标督查一上,下面的办事人员就要着急。奇招妙招此时就会一起上。下策也是用得比较多的是私下多给,部分或全部满足其异质化需求让钉子户走人,此办法一般用于钉子户要求不高,态度不是很硬的情况。但缺点是容易引起其他拆迁户反弹。到时干部们只有打死都不认多给了钱,此为笨办法。上策则是创造特殊理由满足其异质化需求,这理由就千奇百怪了。试举两例:拆迁官员与钉子户争吵打架,造成伤情,多赔损失,于是顺利走人,旁人明知其中有诈,但也无从发难;更妙者是拆迁官员请钉子户全家吃饭,双方你来我往早就非常熟识,在确定家中无人情况下,派一个施工机械从钉子户房边路过,一定要“不小心”挂倒房屋、砸坏家居物品,多赔几万,一切OK!
找到或创造异质化的理由,满足其异质化的需求,让接受同质化补偿的其他被拆迁户无话可说。这就是基层拆迁人员的怪招,也是大部分拆迁得以顺利实施的原因所在。但在极少数找不到或无法满足钉子户高昂异质化需求的情况下,强拆或放弃则必取其一。放弃对城中村实施改造的案例比比皆是,并不见得比强拆案例少。但如果目督办逼得紧,领导那边催的急,项目本身规模庞大,牵扯面广,强拆则不可避免。强拆一定是找不到办法的办法,一定是压制异质化需求、强行实施同质化补偿的办法。稍有不慎,则悲剧连连。由于此类钉子户一般诉求巨大,所以抗争必然激烈。伤及生命,时有发生。但诡异的是,本人发现凡伤及生命之强拆案件发生后,拆迁工作反倒顺利实施。此事当真难解之谜。
5月15日,看到黑龙江电视台《新闻夜航》报道,在大庆市萨尔图区,强拆致被拆户与司机两人死亡。悲剧眼前再度重现,再受谜题困扰。
恍惚间猛然悟道,强拆死人是悲剧,而司机同死,则说明强拆致死并非预谋,但在客观上,悲剧却充当了满足异质化需求的理由!
死了人后赔得再多,也不会引起其他被拆迁户的反弹!
逻辑上,死人悲剧与打架受伤、“不小心”挂到房屋居然同理!
25日晚在孝感三汊镇与雪峰的博士们聊及此处,皆言此分析冷血之极!无奈,我在2006年斯德哥尔摩关于中国农民工生存状况的研讨会上谈及反对当时行最低工资制时就已获“冷血”之名,今后怕是只有认下了。事实如此,我奈之何?26日叙与雪峰及吕姓弟子,大言有“顿悟”之意。
同质化的供给与异质化需求如此之解法,实非正道。这主要是指其发展无收敛之象,制度选择的导向趋于更加负面,与收益正相关的因素竟然是“要想富就当钉子户”。此机制刺激的是异质化需求越加猛烈,而满足此类需求的办法会越来越少。
27日与雪峰高论一整日后,深夜飞抵杭州。调研杭州之留地发展机制。一路走下去,居然发现些解决异质化需求与同质化供给矛盾的另一解法。今日夜深,改日再写。
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