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  • 王明生:行政区域界线在林权争议处理中的应用
  •  2012-07-03 15:15:26   作者:王明生   来源:作者赐稿   点击:0   评论:0
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  • 摘  要:毗邻地区发生的林权争议,是林权争议处理中的难点。行政区域界线是实施行政管理的依据,毗邻地区的建设项目、木材采伐、林权登记等,应当由本行政区域政府或其主管部门行使职能,越界无效,在有林权争议的区域也不例外。行政区域界线不能作为处理林权争议的依据,但在毗邻地区无证林地划界、重复登记林地划界、确认林权证书记载的四至位置等情形时,有一定的参考意义。

    分别属于两个行政区域,特别是县级以上行政区域的单位或个人,在毗邻地区发生的林权争议,是林权争议处理中的难点。行政区域界线是国家实施行政管理的依据,在有林权争议的区域也不例外,对林权争议的处置有其指导意义。在林权争议处理实践中,行政区域界线不作为划分林地权属界线的依据,但在一些特殊情况下,行政区域界线在处理毗邻地区林权争议时,有一定的参考意义。
    一、行政区域界线,是行使行政管理权的依据,在林权争议处理实践中有其指导意义
    《林木林地权属争议处理办法》第五条第二款规定:“在林权争议解决以前,任何单位和个人不得采伐有争议的林木,不得在有争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动。”《浙江省森林管理条例》第四十九条规定:“有争议的森林、林木和林地在纠纷解决前,应当维护现状,任何一方都不准进入争议区域砍伐林木或者从事其他相关林事等活动……”。但在一些特殊情况下,在两个行政区域毗邻地区发生的林权争议,即使经争议双方同意可以从事上述活动,行政区域界线也是实施行政管理权的管界,在林权争议处理实践中有其重要的意义。
    (一)跨行政区域界线的建设项目,应当经过相邻两个行政区域政府或其主管部门的审批
    甲县安岭乡下里村与乙县大源镇黄山村在甲、乙两县毗邻地区有一处名叫“李吴常”的纠纷山,纠纷发生于1964年,面积约500亩,1968年以来,双方曾发生过多次冲突。2006年以来,某业主经乙县有关部门批准,在乙县大源镇与甲县安岭乡毗邻地区建造水电站,该电站的主体工程在乙县大源镇境内,设计中,须打一山洞,穿过“李吴常”山场,向流入乙县的安仁坑引水,引水洞口和拦水坝在县界的甲县一侧。动工以来,双方再次发生冲突。最后,因水电站工程涉及甲县行政区域,审批时未经甲县有关部门同意,审批的合法性受到质疑。
    (二)跨行政区域界线的争议山场,不得越界审批木材采伐
    上世纪七十年代,丙县黄南乡(现为岩坦镇)在与甲县毗邻地区创办乡林场,因林场造林涉及“仰天河”山场,甲县淡竹乡朱坑里村提出争议。丙与甲两县的行政区域界线穿过“仰天河”山场。2008年黄南乡林场单方面判卖树木,有违“在林木、林地权属争议解决以前,任何一方不得砍伐有争议的林木”(《中华人民共和国森林法第十七条第四款》)的规定。即使双方达成一致意见,可以先砍伐林木,在审批林木采伐时,跨越行政区域界线的林木也有一个采伐审批管辖权的问题。
    (三)跨行政区域界线的争议林地,本区域一侧的政府和有关部门负有管理职责
    甲县横溪镇苍岭坑等四村与乙县壶镇镇南田村之间的“龙潭坑”林权争议,争议山场位于甲、乙两县毗邻处,面积约4000亩,上世纪六十年代就发生了林权争议,一直未能解决,上世纪九十年代行政勘界时,行政界线穿过“龙潭坑”争议山场。该山的甲县一侧历史上有一个“龙王殿”,“文革”中毁坏;2003年两县边民自发筹资重建龙王殿,2012年3月失火被毁。在龙王殿重建问题上,龙王殿所在的行政区域政府和有关部门,主动做工作,另一方的政府和有关部门积极配合,共同维护毗邻地区的稳定。
    (四)行政区域界线是确认林权证书有效性的重要依据
    《中华人民共和国森林法》及其实施条例规定:森林、林木和林地的所有权和使用权由林地所在地的县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认权属。这里所说的“所在地”,指县级以上行政区域界线所圈定的全部范围,跨越行政区域界线颁发的林木林地权属证书,可以认定无效;在本县(市、区,下同)行政区域界线内,如果插有属于外县的山林,县级人民政府颁发给外县的单位或个人的林权证书可以认定有效。
    二、行政区域界线在林权争议处理时有一定的参考意义
    (一)行政区域界线可以作为无证林地划界的参考
    《中华人民共和国森林法》第三条规定:“森林资源属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四条第二款:“未确定使用权的国家所有的森林、林木和林地,由县级以上人民政府登记造册,负责保护管理。”《浙江省森林管理条例》第四十五条第四款:“有争议的无证林地属国家所有。”《国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》(国发〔1996〕第32号)规定:“行政区域界线的勘定,原则上要与自然资源权属相一致。特殊情况必须分开的,在划定边界线的同时,要明确跨越边界线的自然资源权属。”因此,在两个行政区域毗邻地区发生的无证林地权属争议处理时,除考虑经营管理状况、自然地形等因素外,行政区域界线可以作为一个重要的参考因素。
    (二)行政区域界线可以作为重复登记的林地权属争议划界参考
    《浙江省森林管理条例》第四十五条规定:“土地改革时重复分配的森林、林木和林地,其权属应当根据有利于生产经营管理和兼顾双方利益的原则协商解决,已协商解决的,核发权属证书予以确认;协商不成的,森林、林木和林地按双方各半结合自然地形划分……”。《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定:“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的,应当协商解决;经协商不能解决的,由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则,并结合实际情况确定其权属。”在调处毗邻地区的林权争议时,这里的“自然地形”、“实际情况”,除包括经营管理状况等因素外,行政区域界线也可以作为划界参考。另外,在行政区域界线确定后,毗邻地区重复登记的林地,至少有一方是跨越行政区域界线发证,其跨越界线部分的林地权属证书的合法性就受到质疑。
    (三)行政区域界线可以作为确认林权证书记载的四至位置的参考
    《林木林地权属争议处理办法》第十条规定:“处理林权争议时,林木、林地权属凭证记载的四至清楚的,应当以四至为准;四至不清楚的,应当协商解决;经协商不能解决的,由当事人共同的人民政府确定其权属。”如果争议山场位于两个行政区的毗邻地区,四至不清楚、不能确定,又协商不成,人民政府在确定权属时,行政区域界线可以作为确认林权证书记载的四至位置的参考。如1998年甲县横溪镇后山根村与湫山乡抱龙村毗邻山场发生山界争议。争议山场位于两乡镇的山林交界处。双方都出具了《山林所有权证》。从《山林所有权证》登记的四至对照现场,抱龙村“东:垅至尖”的“垅”与后山根村“西:垅”的“垅”所在位置,就是两村的山界所在。但双方对“垅”的指认有异。后山根村指认的“垅”的位置,刚好在两乡镇的行政区域界线上。在调解无效后,甲县人民政府根据有关规定,除参考了经营管理等因素外,也参考了两乡镇行政区域界线因素,作出确定山界位置的决定;法院一审、二审均维持了县政府的处理决定。
    三、小结
    行政区域界线是实施行政管理的依据,对毗邻地区的林权争议处理有其指导意义。在林权争议处理实践中,跨行政区域界线的林权争议,本区域一侧的政府和有关部门负有管理职责,但不能越界管理。行政区域界线不能作为处理林权争议的依据,但在毗邻地区争议山场无证林地划界、重复登记林地划界、确认林权证书记载的四至位置等情形时,可供参考。

    (浙江省仙居县林业局  王明生  2012-6-28)
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