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  • 王德福:国家与基层组织关系视角下的乡村水利治理
  •  2012-08-13 11:26:34   作者:王德福   来源:   点击:0   评论:0
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    内容提要 国家与基层组织的关系决定了乡村水利的治理状况。研究表明,明清以来乡村水利治理经历了“民间自治”-“国家动员+基层组织”-“国家退出与基层组织”-“市场化与农民合作”的演进轨迹,这是由国家性质和农民组织状况共同决定的。当下乡村水利治理的困境正是由国家缺位和基层组织弱化造成,因此,国家应积极介入乡村水利治理,着力重塑基层组织的行动能力,实现国家支持与基层组织的有效对接,建立水利治理的长效机制。

    关键词  乡村水利组织 国家介入 基层组织

    作者单位 华中科技大学中国乡村治理研究中心  湖北武汉  430074

     

    水利是农业的命脉,是现代农业建设不可或缺的首要条件。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出,农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤,加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面任务越来越艰巨,因此必须大兴农田水利建设。“坚持政府主导。发挥公共财政对水利发展的保障作用,形成政府社会协同治水兴水合力”被确立为加快水利改革发展的五项基本原则之一。可以说,实现国家与乡村社会的协调配合,是完善基层水利治理体系的基础。本文梳理了明清以来乡村水利组织的演变轨迹,从国家与乡村社会互动的视角审视农田水利治理的历史经验,并依据现实条件指出其可能的路径选择,以期为相关研究和政策实践提供一定的参考。

    一、乡村水利治理的演进轨迹

    我国是一个农业古国,有着数千年的治水历史,其中大江大河的治理是历代中央政权必须承担的责任[1],相比之下,乡村社会的小型水利却陷入主体模糊的治理困境。

    (一)明清以降的传统时期:民间自组织

    明清时期,随着国家赋役制度改革,水利事业在乡村社会逐渐成为地方社会力量的自治事务,血缘和地缘组织在其中发挥了主导作用,南方地区以圩垸为单位组织,如江南乡圩体系和两湖堤甲制,北方地区则以渠系为单位组织,如华北闸会和山陕地区的渠甲制。

    这些民间水利组织的共同特点是取资于民,按照“计亩劝资”“计亩出役”等方式筹资筹劳[2][3],水利事务由民间精英直接管理,政权机构基本不参与。主持民间水利组织的精英多为田土多的大户,这些大户在南方也多为宗族长老或乡绅,其阶级属性为地主、富农[4]

    但是,这种组织形式常因为大姓强族把持垸长、圩甲职位,导致宗族之间发生纠纷甚至械斗[5],官府屡次整顿都没能根治,导致水案频发[6]。乡绅、大户为主的中上“利户”凭借修渠前期投入大的优势,可能结成具有渠长人选资格的水权控制圈[7],当职位无利可图后,便会疏于管护,而且其组织能力也存在问题,民众互相推诿、搭便车甚至破坏水利设施的行为非常多[8]

    综上所述,明清以降的传统时期,各地乡村水利组织非常发达,众多的水利组织在基层水利事务中发挥着举足轻重的作用,它们将分散的小农组织起来合作应对生产生活中用水风险,但与此同时,由于其利益边界往往囿于地域的限制,由其带来的水利纠纷也非常之多,而且随着组织领导职务日益操控在地方豪强手中,内部盘剥较为严重,组织运行成本较高,凝聚力和行动力受到削弱。

    (二)新中国成立后至农村改革前:国家动员与基层组织

    新中国成立初期,各地曾发展出一些季节性或常年性的灌溉组织,农民通过变工换工的方式进行互助合作。比如霍泉流域出现了村级的包浇组和村级以上的斗渠委员会等基层组织,前者由组长和村民签订包浇合同,后者由群众民主推选,负责统一规划、全面安排,但由于不是全体农民都进入了集体化,水利纠纷和资源浪费情况仍然存在[9]

    1958年开始,全国迅速推进人民公社化, 1962年确立“三级所有、队为基础”的体制,人民公社此后稳定地存在了20年,成为乡村水利治理的主体。

    人民公社体制下的乡村水利治理具有如下特点:第一,产权明晰。人民公社制度下的集体供水,由于有公社或生产队来充当集体的载体,所以“当时集体的界定清晰,农田水利工程产权明晰,供水服务对象、目的明确”,在外部性仍然为公有制的情况下,“大大减少交易成本,增加了决策和实施的力度”[10]。第二,强大的权威。集体的权威首先来自新政权的高度合法性,我们党在长期的革命斗争中,以自己的实际行动向全国人民展现了其区别于一切旧政党、旧政权的优秀品质,树立了崇高威信。而且集体对资源的全方位掌控也使得农民不得不依附于组织。第三,有效的劳动激励。除了前面提到的工分制这一基本的物质刺激手段外,集体时代还提供了强大的舆论氛围和精神支持[11]。这一时期,舆论宣传上基本上保持了一致,还配套了具体的形式多样的制度化手段,比如开会、学习、广播等,奖惩机制健全而且有效。另外,党给农民描绘的美好未来,使构造的舆论氛围成为国家建设与管理的有效手段,这些文化与精神上的正负激励,保证了思想上的统一,大大提高了人们行动上的一致性。

    人民公社体制将几亿农民编织进同样的组织体系内,国家可以顺利地自上而下地贯彻自己的意志,有效地动员了巨大的劳动力资源投入水利建设。同时,国家计划超越了分散的小农家庭、村社,有利于更大范围内的建设规划,实现更高层次的合作。因此,“解放后,水利改进的关键在于系统的组织,从跨省区规划直到村内的沟渠”[12]

    但是,这一时期乡村水利建设的物质和劳动力成本基本由基层组织负担,也就意味着农民的个体利益受损,公共建设与利益分配之间的矛盾积累,是这种治理体系难以长久维系的重要原因。

    总起来看,人民公社体制从组织资源、行动能力等各方面都比传统时期有了实质性的巨大进步,突破了传统时期的地方性限制,使得各地的水利事业都同样地获得了大发展,并为水利设施的使用和管护提供了较好的组织基础,但是由于其内在的制度缺陷和现实条件约束,导致其无法长期维系,最终被新的体制取代。

    (三)农村改革后至税费改革前:国家退出与基层组织

    20世纪80年代初,乡村治理体制发生重大变革,同大集体时期相比,国家权力已经从乡村社会收缩,农民生产生活自由度显著增加。同时,由于国家对农民仍然有税收要求,乡村基层组织作为一级中介,仍然在农民生产生活中发挥着作用。

    为了适应形势变化,乡村水利治理制度也不断进行改革完善。水利部于1986年提出设立乡镇水利站,1988年水利站人、财、物管理权下放乡镇,农村水利建设和管理权利也被逐步赋予乡镇水利站。分田到户后,农民开始以家庭为单位实行分散经营,小农的分散性与水利的公共性的矛盾再次凸显出来,基层水利事务一度陷入恶化的境况[13]

    1989年国家正式确立劳动积累工制度,使乡村组织有了征调劳动力的法理依据,同时,“三提五统”的税费设计也为其汲取必要的物质资源提供了制度保障。这样,在国家财力有限,无法承担起乡村水利建设物质成本的情况下,基层组织的水利建设仍然可以获得基本的物质与劳动力资源。此外,由于税费征收成为考核乡村干部的关键指标,也就给农民以此为工具,要求乡村组织提供必要的公共品(包括水利)创造了可能。仅从制度设计上来看,乡村组织虽然不再拥有集体时代那样的权威,但仍然具备一定的组织资源和行动能力。

    但是,乡村组织搭着税收来收取共同生产费,同时“两工”制度由于现实原因逐步蜕变为“以资代劳”,成为新的收费项目,农民负担日益沉重,削弱了乡村组织的合法性。

    与此同时,作为一级水管部门,乡镇水管站几经改革,体制不稳,自身运营困难重重。由于经费得不到保障,且缺乏监督和衡量机制,乡镇水利站提供的灌溉服务态度和质量均不佳,经常延误灌溉。工程的运营和维护经费需要由乡镇水利站向政府或农业开发部门争取,而“小农水”的维护责任如渠道的维护则交由村委会组织农民投工投劳。

    总体来看,这一时期的基层农田水利事业经历了20世纪80年代的短暂衰退,从20世纪90年代初期开始逐步有所恢复,乡村水利体系的改革,一方面保证了新形势下农业用水的基本供给,另一方面一些深层次问题也逐步积累暴露出来。

    (四)税费改革后:市场化与农民合作

    税费改革后,农民“两工”义务被取消,乡村组织退出农民生产事务,不再具有强制征用劳动力的法理依据,农业型地区地方财政紧张,财权小而事权多,地方政府无力为农民提供相对充足的公共品。为了确保村庄社区内能够完成基本的公共品供给,国家开始推行“一事一议”政策,但筹款难、监督难、执行难等制约了其作用的发挥,农村公共品供给陷入困境,原来由基层组织负责的农田水利事务变成农民个体的事情。

    同时,水利体制改革也在不断推进,具体到乡村水利组织来看,主要包括两个方面:

    一是水管站体制改革。2002年国务院体改办发布《水利工程管理体制改革实施意见》进行水管单位体制改革,即“小农水产权改革”,其核心是政府进一步脱钩和加速市场化进程。乡镇水管站随之改为“水利服务中心”,水利工程单位由企业化管理的事业单位转变为自收自支的“准企业”单位;水资源由公益品变为商品,水费征收也由行政性收费转变为经营性收费。水利部门成为一级市场主体,与农民之间变成用水市场上的交易双方。改制后水利服务中心普遍面临人少事多的困境,本来希望“减员增效”反而导致“减员低效”甚至无效,而且由于没有执法权,面对破坏农田水利设施的情况无法进行惩处。同时水利工作者对自身定位出现普遍困惑。

    二是农民用水户协会。这一制度设计是水利市场化改革的必然要求,国家希望通过用水户协会这种组织形式,将分散的农户统合起来参与市场交易。目前的用水户协会完全由政府推动成立,而非农民自发组织,农民参与性较低。仝志辉曾指出该组织目前存在四大困难,其中无法有效惩戒违规者,即克服搭便车行为,严重制约协会发展[14]。罗兴佐则指出了用水户协会实践中的区域差异[15],农民用水户协会不可能普遍成功[16]

    总之,税改后所有的乡村正式组织都不具备足够的行动能力,而以个体或联户组织为单位“买水”的农民难以保证水在渠系间流动时的排他性,无法在灌溉过程中克服集体行动的合作困境[17]。市场化改革与农民合作的难以达成导致了目前乡村水利的困局。

    二、乡村水利治理的历史经验

    乡村水利组织的不同形式,实际上反映了不同的水利治理模式,一种模式的形成机制及实践效果,既与国家对乡村社会的治理诉求有关,同时又受制于乡村社会自身的性质,“农田水利问题及其解决机制的演进成为乡村治理过程中国家与农村互动关系发展的现实体现。以水利的兴修和管理为基础,农村与国家连接了起来,对水利问题和对国家政治统治与控制的分析统合在了一起”[18]。黄宗智在研究近代以来的地方行政实践时,发现了“国家——社会”框架不能解释的一个治理领域,即“通过准官员和纠纷解决机制进行治理的半正式的简约行政方法”,他将这种治理方式称之为“集权的简约治理”[19]。这对我们理解水利治理的演变极具启发意义。

    (一)传统时期:国家力量介入过少,民间组织作用有限

    传统时期,乡村水利治理的自治性主要是由于国家对基层社会控驭能力有限决定的。明代早期,国家通过里甲制对包括水利在内的基层社会事务进行治理,乡居地主等经济社会精英在其中发挥着关键性的中介作用,此时,由于乡居地主对“农奴”、佃户拥有超经济权力,为国家征调民力提供了方便,但是,赋役制度改革后,地方政府财力有限,“缺乏动员劳役的必要资力”[20],同时,随着商品经济发展,乡居地主没落,而拥有徭役免除权的城居地主登上历史舞台,他们“对水利事业兴趣甚微”,导致维持和管理圩田水利的社会性组织出现了划时代的变化,取而代之的就是“照田派役”与“业食佃力”方式,实际上表明国家已经放弃对乡村水利的直接干涉,转而依赖民间力量自行治理,此后,国家甚至对治理的效果无法进行有效的监督,使得这一时期虽然各地兴起了大量的民间水利组织,但其发挥的积极作用有限。可以说,传统国家由于无法从过密化的小农经济抽取足够的财力,以满足基层公共品需求,国家只能选择通过民间组织来动员农民,将组织和监督成本转嫁给乡村社会和广大的小农。从现有的历史材料看,建立在血缘或地缘基础上的民间组织,在这类公共事务上并不能总是发挥积极作用,且由于这些组织的领导权容易落入豪强恶霸手中,而国家又缺乏民间组织的有效监管,导致小农非但未受其利反遭其害,所以,乡村水利事务在很长的历史时期内处于自生自灭的状态,束缚了传统农业的发展。简单来说,传统时期乡村水利治理的困境在于,国家介入过少,而民间组织自我监管和运行成本过高,依靠其单方面的力量是薄弱的。

    (二)新中国成立后到农村改革前:国家力量选择性介入,基层组织与农民负担高昂成本

    新中国成立以后,国家通过人民公社体制将农民重新组织起来,现代国家政权建设取得了历史性的突破,国家正式权力机构直接介入农民的生产生活事务,有学者称之为“总体性社会”[21]。这时期的国家政权建设目标是要在短时期内实现工业化,在外部环境限制下,只能采取内部调用资源的方式,从农业中汲取剩余进行原始积累,也就是说,这时的国家仍然是要通过从过密化的小农经济中抽取资源。由于国家汲取的有限资源主要用于工业化建设,而对乡村社会本身的反哺较少,乡村社会的公共品需求主要的只能依靠自身来解决。这一时期制度设置的关键在于,国家虽然仍将水利治理的成本转嫁给小农,但基层组织得到来自国家的强大支持,其对小农的组织能力远比传统时期的民间组织要强大和有效得多。也就是说,这一时期乡村水利治理体制实现了国家与基层组织的有效配合,国家为基层组织提供组织农民的法理依据和意识形态支持,被为其配置了复杂严密的内部结构,基层组织得以将分散的小农统合在自己庞大的体系之内,水利事务成为小农必须为基层组织完成的公共义务之一,无论是建设还是管护,由于有了明确的责任主体,这些事务都被基层组织有效执行起来。这一体制的问题就是,基层组织和小农长期承担了组织运行和公共品供给成本,导致其可持续发展能力受损,也注定了其必然要退出历史舞台。有学者将这一时期包括农田水利建设在内的基层公共品供给制度称为“制度外供给”[22]可以说深刻揭示了这一本质。

    (三)农村改革到税费改革前:国家力量介入减弱,基层组织和农民负担成本显化并加重

    农村改革以后,国家仍需继续从农业中汲取剩余,基层组织仍然承担着汲取资源的任务。因此,此时期的基层组织仍然获得了来自国家的巨大支持,以使其能够完成必要的任务,同时承担社会管理和公共品供给的责任。从本质上看,这一时期的乡村水利治理体制仍然是国家支持下的基层组织自我管理,组织运行和公共品供给成本仍然由小农承担,但是,由于没有了人民公社制度中将小农个体利益消化于集体利益中的机制,基层组织与小农个体利益之间的矛盾显露并且恶化起来,最终演变成较重的农民负担,导致基层组织的组织动员能力弱化,其治理能力也日陷困境。同时,作为专门的基层水利管理部门,乡镇水管站很快被推给乡镇政府,随后的以市场化为旨向的水利管理体制改革又将其与政府脱钩,自主经营,自负盈亏,其作用的发挥也受到限制。也就是说,包括水利在内的公共品供给依然延续着“制度外供给”的模式。这时期,国家对乡村社会的资源反馈依然较少,基层组织动员和组织农民的能力不断弱化。

    (四)税费改革以来:国家力量介入加强,农民组织化程度减弱

    随着国民经济发展中工商业比重增大,我国实现了由农业型国家向工业型国家的历史性跨越,国家已经不再需要继续从农业中汲取税收,于是才有了21世纪初的取消农业税,以及国家财政涉农投入的大幅增加。在水利建设上,国家通过项目制的方式大力推进工程建设,虽然取得了很大的成绩,一定程度上改善了水利基础设施老化失修的问题,但问题是,由于同时期基层治理体制变革,基层组织治权弱化,国家又绕过其进行水利建设,致使在乡村水利治理中,基层组织的角色被忽视,国家转而寄希望于重新扶持农民自愿组织起来的用水户协会。同传统时期的民间组织相比,用水户协会缺乏后者所拥有的约束搭便车行为和惩罚不合作行为的强制能力,却同样面临合作成本的困境,导致其难以有效发挥作用。也就是说,目前乡村水利治理体制的基本特点是,国家通过输入物质资源的形式直接介入,依靠农民自愿合作的民间组织——用水户协会的运行存在制度困境,而具有制度优势的基层组织却因治权弱化而难以有效发挥其动员和组织功能。

    因此,乡村水利治理的思路需要迅速调整,重新思考基层组织在连接国家和农民、组织农民进行公共事务管理中的作用。

    三、乡村水利治理的现实状况

    对乡村水利治理历史变迁的梳理和分析表明,农田水利治理紧靠乡村社会本身无法自力承担,需要国家力量的介入,而国家力量介入也需要一个中间组织将其与分散的小农对接起来,历史经验表明,在血缘或地缘社会组织、基层组织和农民合作组织(用水户协会)这三种组织形式中,基层组织能够更好地将现代国家和农民连接起来。

    《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确指出,水利具有很强的公益性、基础性和战略性,事关经济安全、生态安全和国家安全,决定了国家必须承担不可推卸的责任,而现在,国家也有能力对乡村水利建设进行大幅资源投入,这就为乡村水利建设创造了前所未有的发展契机。如何将国家介入的资源优势转化为乡村水利事业切实的发展成果,是我们必须慎重思考的重大问题。下面,我们分别从水利建设和水利管理与使用两个方面,分析国家介入和农民组织的现状。

    (一)水利建设:国家介入为主

    目前看来,国家介入乡村水利治理的主要方式还是工程建设,也就是说,国家通过财政资源支持,直接对乡村水利工程进行整修或者重建,这其中包括各种形式的国家独资建设和以财政奖补方式进行资助的小农水建设。独资建设的方式不需要国家与农民直接打交道,尽管其中也必然涉及到工程规划、土地调整等与农民相关的问题,但总体来看,目前的操作方式还是以对外发包,由工程商完成为主。这种项目建设的投资方式优势很大,但由于涉及的部门众多,部门间职能交叉、政策要求不同、信息沟通不畅,导致协调不够,暴露出重复建设、点多面广、资金分散等诸多问题,而且受部门分割、条条管理和专款专用制度的制约,支农资金的使用中没有得到有效整合,总量很大的项目资金难以形成合力,项目成果的影响力辐射力不强,甚至其自身效果都受到影响。此外,如何与农民的需求偏好有效对接起来也是这种建设方式亟待解决的问题。由于某些地方政府追求政绩,许多项目被建成形象工程、“花边工程”,这种局部建设很容易发生项目之间的断裂,破坏原有水利体系的系统性和公共性,不但无益于项目区功能的发挥,而且可能破坏整个水系的畅通,影响非项目区。这样,一些水利建设可能非但没有满足农民的现实需求,反而恶化原有的水利状况。

    财政奖补方式的资助,直接对准的是农户,实践起来就是农民以家庭为单位进行小微型的农田水利建设,如打井挖堰,基本上没有组织介入。这种方式虽然调动了农民参与水利建设的积极性,但其导致的一个后果是,农户个体化的水利建设加剧了水利设施的私有私用程度,水利的公共品性质被扭曲,造成了农户用水中的不公平,甚至会引发纠纷。也就是说,这种直接针对农户的个体激励,非但无助于农民合作和组织化程度的提高,反而加剧了其分散化,对农民合作用水或组织用水产生了一定的消极影响。

    也就是说,在农田水利建设方面,当前的国家介入虽然提供了巨大的物质资源支持,并且也取得了一定的积极效果,但仍然存在一些亟需解决的问题。国家力量的介入,应当有助于重塑农民的合作和组织意识,鼓励农民的合作与组织行为,从而实现有限资源输入的最大化产出。

    (二)水利管护与使用:国家力量与基层组织双重缺位

    在农田水利的管护和使用方面,特别是与农民直接相关的“最后一公里”的小微型农田水利设施的日常管理和使用方面,国家力量没有也无法直接介入,这些事务恰恰与农民日常性的生产生活关系最为密切,需要农民的积极参与,因此,更加突出地表明了农民合作和组织起来的重要性。前面已经指出,用水户协会这种依靠自愿建立起来的合作机制,在组织农民合作用水方面成效不大,而以前承担这些责任的基层组织,因为治权弱化也难以发挥功能。这样一来,就导致当前的水利设施管护严重不到位,不仅人民公社时期修建的水利设施面临老化破损加剧的问题,而且近年来新建的水利设施也同样破损严重。在农村调查,经常可以看到田间沟渠和堰塘水库中被堆放垃圾,或者被开垦搞种养殖业,泵站无人看守,设备被人偷走变卖,水利体系在利益驱动的自私行为下被切割破坏,无法发挥应有的功能。同样的,近年来国家投资修建或修复的水利设施,也由于缺乏后期管理,整洁美观的工程设施很快就遭破坏,导致发展农业生产的项目目标落空。

    水利设施的日常管护与使用,是国家力量不可能介入的,必须依靠基层水利管理单位和农民的参与,后者尤其重要。用水户协会目前不可能具备这样的行动能力,更好的方式还是依靠基层组织。基层组织与用水户协会相比,其天然的制度优势在于,前者可以采取奖惩措施,具有强制性和约束力,并且仍然是农民认同度最高的组织形式,后者则基于自愿达成,成员可以自由退出,无法实施有效的奖惩,且目前农民的认同度还比较低。换句话说,基层组织应该是并且依然是乡村社会进行水利治理最有效的组织形式。

    四、乡村水利治理的走向判断

    2011年中央一号文件出台以来,农田水利建设取得了明显成效。不过,我们也要清醒地认识到,农田水利建设仍然任重道远,建立更加完善的乡村水利治理体制才是确保水利事业发展的长久之计。

    乡村水利治理,需要国家力量的积极介入,国家的财政支持将为乡村水利治理提供坚实的物质基础,也需要公益性、专门化的水利服务体系来提供充分的技术支持和服务保障,尤为重要的是,还需要积极发挥基层组织的作用,将分散的农民组织起来,有效接应国家力量支持,参与到这项公共事务的治理中来。历史经验和现实条件充分表明,实现国家力量和基层组织之间的协调配合,是建立完善乡村水利治理体制的基本原则和有效路径。那么,如何才能重新激活基层组织的活力,使其在乡村水利治理中发挥应有的作用呢?又如何重新定位国家介入的形式,调整国家与基层组织的角色作用呢?

    (一)以有利于提高农民的组织意识,强化基层组织的行动能力为基本原则,重建农民组织用水的机制,完善乡村水利治理体制。国家的资源输入,既要重视资源投放瞄准率和使用效率问题,规范项目实施与验收,加强垂直监管,也要尽量扩大基层组织和农民参与程度,简化和优化参与方式,塑造农民对乡村水利事业的主体性和责任感,增加基层组织发挥作用的空间,促进和改善其职能运作。

    (二)适当调整国家在水利建设方面的资源输入方式。第一,对那些适合由国家或地方政府直接投资建设的项目,在项目规划和实施过程中,也要注意发挥基层组织的作用,吸收基层组织对农民需求偏好的表达意见,开放基层组织参与到项目规划、实施和监理中来,保证建设项目能够更好地契合农民需求,更好地适应地方情况,更好地实现建设效果。第二,对那些可以交由农民自主建设的小微型水利建设项目,在不断完善监管机制的同时,将国家独资建设的财政资源拿出一部分,与财政奖补的资源合并起来,并考虑与其他相关的资源进行整合,这些资源不是直接用来激励农户的个体化建设行为,而是激励其组织行为,鼓励农民在基层组织的统一领导下,按照村民自治的要求,由村民委员会组织农民,通过协商治理的方式,统筹运用好国家资源,将其应用到最合适的建设项目上去。政府和基层水利部门可以通过提供技术服务、加强资金使用监管等形式参与其中。

    (三)强化基层水利部门与基层组织在水利设施管护和使用方面的职能。一方面要完善专门化的基层水利管理单位,明确其公益性质,基层水利体制改革应该朝着有利于乡村水利治理的方向进行,不应该简单地进行市场化运作,片面追求经济效益,同时也要妥善处理好这些部门改革的专业化与地方性之间的关系,既提高基层水利工作者的技术水平,也要吸收从地方成长起来的,拥有丰富地方经验,但在学历、年龄等方面不具优势的人员加入进来。另一方面,应着力恢复基层组织作为一级主体,代表农民参与用水市场的正当性,通过强化基层组织建设,赋予其更大的行动能力,给予其必要的奖惩权力,以便于约束个别农户的搭便车行为和破坏行为,确保组织用水方式的有效运行。当前的社会条件下,不宜强制性地推广用水户协会模式。

    总而言之,乡村水利治理未来的发展路径是实现国家力量介入与基层组织有效作为之间的平衡,国家通过物质资源输入和强化基层组织建设这两个方式介入进来,基层组织将分散的农户组织起来,既有效对接国家的资源输入,又可以较好地实现水利设施的日常管理和使用。

    我国现代化建设事业的快速发展,综合国力的迅速提升,为我们创造了国家资源反哺农业农村农民的物质基础和空前的历史契机,把握这个历史契机,实现国家力量和基层组织的协调配合,构建更加完善的乡村水利治理体制,既是建设现代农业的必然要求,也是其题中应有之义。

     

    参考文献

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    State Intervention + Grassroots Organization: the Historical Experience and Real Possibility of Rural Water Conservancy Governance

    Wang Defu

    Abstract: The relationship between state and grassroots organizations decided the rural water conservancy governance status. Since Ming and Qing dynasty, studies show that rural water conservancy governance experienced the evolution of "folk autonomy", "national mobilization + grassroots organization", "national exit and grassroots organization", marketization and farmer cooperative " . It is determined by national nature and peasants’ organization jointly. Then the plight of rural water conservancy governance because of national absence and weakening grass-roots organization, therefore, states should resume intervene rural water management, put effort to reshape the grassroots organization's operations capabilities, to realize effective docking between national support and organization of peasants, establish long-effect mechanism of the water conservancy governance.

    Keywords: Rural Water Conservancy organization   National intervention    

     Grassroots Organization

     

     

    作者简介:

    王德福:男,山东临邑人,华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员、博士研究生,主要研究方向为乡村治理与农村社会学。

    本文发表于《重庆社会科学》2012年第7期



    [*]基金项目:教育部人文社会科学规划基金项目农村公共品需求表达与供给效率研究批准号:10XJA63006

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