• 摘要: 农村土地冲突不仅影响农村土地资源配置及其效率,而且对我国的社会转型、农村社会和经济稳定发展具有重大意义。分析了农村土地冲突的概念和类型,并从土地资源的天然局限性、农村土地制度的设计缺陷、农村土地的社会保障作用和村委会自治权异化的角度探究了转型期农村土地冲突爆发的原因,为进一步化解农村土地冲突提出努力方向。

    关键词: 农村; 土地冲突; 原因

    1978 年至今的中国农村土地制度变革是中国社会改革的先声,也是中国现代化转型的起点。在社会转型背景下的激荡,引发经济风险、社会危机的不确定因素也随之增加。农村社会也不可避免地陷入利益分配格局、市场经济、乡村文化、乡村治理模式的变革冲突之中。而中国农村的土地不仅承载着生产资料的功能,还承载着农民的社会保障功能; 既是生产要素,又是政策工具; 既是经济关系,又涉及多种社会关系。所以农村的经济、政治、文化的变革与发展无不围绕农村土地资源的利益分配展开,转型期农村土地冲突的频繁爆发实际上是乡村社会转型中新旧利益格局冲突的折射。探究农村土地冲突的原因,不仅是探索化解农村土地冲突的必经途径,更是为农村社会转型、中国社会转型的矛盾冲突寻找化解方式。

    一、农村土地冲突概述

    农村土地冲突究其本质是社会冲突的一种表现,美国社会学家科布和埃尔德提出: 社会冲突实质上是一种互动模式,是对于权力、地位等稀缺资源的争夺。而农村土地冲突是社会冲突的一种表现形式,指不同的社会主体在获取、争夺农村土地资源权益过程中,彼此间发生矛盾并激化的一种对抗性的互动过程。

    纵观改革开放以来中国农村土地冲突的累积、爆发的过程和表现,与中国的农村治理模式和土地制度改革的历史进程相印证,在不同阶段呈现出不同的表现形式:

    第一阶段,20 世纪80 年代至90 年代中期,农村土地承包经营制度确立、开展并逐步稳定时期,农村土地冲突主要表现为村集体内部农民之间和政府侵犯农民土地承包经营权的土地冲突。

    第二阶段,20 世纪90 年代后期至2004 年,1998 年《村民委员会组织法》实施以来,村民自治模式逐步推进,村民与村委会之间就土地的发包、调整、收益分配的冲突越来越多。尤其一些地方开始推行农村土地规模经营,许多农业大户和公司企业介入农业,在农村大量廉价租用土地。地方政府和村委会为获取更多的土地收益,强行收回农民承包地,大搞反租倒包,引发了大量的土地冲突。

    第三阶段,自2004 年国家实施税费改革以来,支农惠农政策大量出台实施,农村土地资源的经济价值迅速凸显,本阶段土地冲突集中表现为村民索要承包地、索回转包土地的冲突。

    总体上,中国正处于社会转型期和社会矛盾的多发期。尤其21 世纪以来,房地产业的发展和国家大规模的基础建设,使得农村土地的非农化收益在经济转型的刺激下不断冲高,农村征用土地程序的失范、收益分配的不公、失地农民权益保障的缺位等导致社会冲突频繁爆发,并且数量多、规模大,农村土地冲突诱发的群体性事件已经成为影响社会稳定的最为突出的问题,成为中国社会风险的信号。

    农村土地冲突表现出了等级的强度与手段的烈度上加剧、民众与政府直接对抗、群体性,以及组织化、规模化程度提高的趋势,探究引发农村土地冲突的原因具有重要的现实意义。

    二、引发农村土地冲突的原因分析

    ( ) 土地资源的天然局限性

    土地资源是人类谋求生存与发展的基础条件,从土地资源的自然属性角度分析,土地资源的位置固定性、面积有限性、供给稀缺性等自然特性,决定了区域范围内特定效用土地有效供给的有限性。就中国的人口众多和社会转型发展的现实情况以及人的需要的无限性而言,中国特定效用的土地供给越发不足,土地供给处于短缺状态或者不足状态,引发土地冲突。

    中国土地稀缺问题日趋突出。到2011 年底,中国耕地面积仅为18. 26 亿亩,比1997 年的19. 49 亿亩减少1. 23 亿亩,人均耕地面积由10 多年前的1. 58 亩减少到1. 38 亩,仅为世界平均水平的40%。人多地少是中国的基本国情。在面对经济发展、人口增长的情况下,人地矛盾越来越突出,由此而引发各种土地冲突。

    1. 人口增长和流动的压力

    中国持续的人口增长,给农村土地资源的供给带来巨大的压力。一方面,人口的自然增长,造成对农地需求的巨大缺口; 另一方面,人口流动趋势加剧,造成了频繁的农地调整,为农地冲突的发生创造了条件。

    截至2010 11 1 日,中国总人口为13. 7 亿人,从2000 年到2010 年的10 年之间,人口净增长7000 余万人。目前中国农村每年新出生人口1000万左右,死亡500 万人,净增加人口达到500 万。如果不考虑地域分布的差异,平均而言,每年向城市转移外来乡村人口600 多万人左右。迁移人口、死亡人口、新增人口的变动,使得农村土地资源的分配面临调整的需求,从而诱发土地冲突。

    同时人口的流动趋势加强。同2000 年人口普查相比,2010 年居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加11700 万人,增长81. 03%。在过去的10 年间,中国城镇人口比重提高13. 46 个百分点,是人口从农村向城市转移速度最快的10 年。2010 年全国常住城镇人口和乡村人口已非常接近,城镇人口为6. 6 亿人,占总人口的比重为49. 68%; 乡村人口为6. 74亿人,占总人口的比重为50. 32%。同2000 年相比, 2010 年城镇人口增加了2 亿余人,乡村人口减少1. 3 亿余人,城镇人口比重上升13. 46 个百分点。这反映出多年来中国农村劳动力加速转移和经济快速发展促进流动人口大量增加,这种人口流动不可避免地会引起农村承包经营土地的撂荒、转包、转租、托管等现象,成为引发土地冲突的诱因之一。

    2. 社会转型的压力

    社会转型是人类社会经济发展的过程和结果,城市化是社会转型的必然方向。随着社会转型、城市化进程的加快,农村剩余劳动力转移出现的人口机械增长和自然增长,对城市住房、交通以及城市其他基础设施建设提出了更高的要求,尤其房地产开发亦明显加速。十一五期间,中国累计竣工住宅面积80 亿平方米,人均增加住宅竣工面积6 平方米。2010 年,中国城市化率为47%,预计到2020 年将达到55%,期间1. 5 亿中国人将完成从农民到市民的身份转变。社科文献出版社发布的《国际城市蓝皮书》显示,中国正在加速城市化,未来10 年将有1. 5 亿农民转变为城市居民。可见,中国社会转型的加速推进和发展,导致对土地资源产生了更多的需求,从而使得因土地征收而引发的土地冲突呈现递增趋势。

    同时,在社会转型过程中,农业现代化、集约化发展模式和大量农村人口的流动对原有的农村土地资源的权益分配模式提出了新的挑战。诸如此类的转型变化必然触动围绕农村土地资源形成的政府、集体、家庭、个人之间的利益分配关系,诱发各种土地冲突。

    ( ) 农村土地制度的设计缺陷

    中国农村土地制度在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律和法规中均有相应规定,已形成了以集体所有制为前提,家庭承包经营为核心的制度体系。从立法技术角度分析,农村土地制度在农村土地的产权主体、流转程序、征收制度的设计等方面存在缺陷,导致了土地冲突的发生。

    1. 土地产权制度上所有权主体模糊

    《宪法》作为国家根本大法,从确立基本经济制度的角度确定农村土地集体所有。《民法通则》、《土地管理法》进一步确认农民集体为集体土地所有权主体,肯定农村集体土地不同所有权主体并存的局面,指出农村土地所有权主体包括村农民集体、村内的两个以上的村民小组或其他农民集体经济组织、乡( ) 农民集体经济组织等。最后,明确农民集体经济组织、村民委员会对农村土地享有的权利是经营和管理权。

    可见,《宪法》及其他基本法律法规对农村土地所有权主体采用集体这一称谓,并赋予村民委员会等自治组织对集体土地的管理权限。但是没有明确农民集体经济组织、村民委员会的法律地位,从而使经营、管理权的界限和性质也变得模糊和不明确。对于农村集体具体的法律界定、集体成员资格的认定、权限范围等并没有详细、规范的法律规定,也缺乏相应的制度实现对村民自治组织滥用自治权行为的监督、约束及责任追究。显然,从立法技术角度审视,法律对集体的模糊界定,为村民自治组织虚化农民的土地权益提供了机会。

    2. 农地流转制度上国家公权力的过度约束

    《农村土地承包法》规定,农村集体经济组织可以将荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地发包给本集体经济组织以外的人,但需要报经乡( ) 人民政府批准,同时规定了诸多的限制条件。如《农村土地承包法》第41 条规定: “承包方有稳定的非农职业或者有稳定收入来源的,经发包方同意,可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户,把土地承包经营权转让的受让方限定在有稳定的非农职业或者稳定收入农户; 《农村土地承包经营权流转管理办法》第13 条规定: “以转让方式流转的,应当事先向发包方提出转让申请,把发包方同意作为土地承包经营权转让的前提;《农村土地承包法》第49 条和《农村土地承包经营权流转管理办法》第34 条规定: 土地承包经营权的抵押限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证的土地。

    可见,对农村土地资源流转的诸多限制规定,体现了国家公权力的直接干预,造成了一定的流转障碍,妨碍了农民土地利益的全面、充分实现,容易引发土地冲突。

    3. 土地征收制度中公权力的被滥用

    《土地管理法》规定: 国家为公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。集体经济组织将其土地提供给其成员或其所设立的企事业单位用于非农建设,需要报经县级以上人民政府批准,实践中还需要先由乡( ) 政府审批。所以,根据规定村集体不得将集体经济组织的建设用地直接出让给本集体经济组织以外的人,只有政府将集体土地征收为国有土地之后才可以出让。

    可见,土地征收行为是实现公共利益的一种具体行政行为,其取得及执行不以相对人同意为前提。县级以上地方政府实际掌握着耕地向城镇用地的转化权,即控制着农地转用市场( 征地) 的运作。这种欠缺制度约束、监督的土地管理、征收职权往往被滥用,地方政府任意地扩张征收征用权,甚至房地产开发、建造休闲娱乐场所等都被视为出于公共利益需要而征收农村集体土地,导致农村土地的大量流失。

    《土地管理法》第48 条规定: 对征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《土地管理法实施条例》、《征用土地征用办法》中对此条均有相应的规定。如《土地管理法实施条例》第25 条规定: “征用土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征用土地所在地的乡( ) 、村予以公告。……征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。虽然《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等均指出应听取农村集体经济组织和农民的意见,但对不同意见的研究、采用的决定权,在于审批征地的市、县人民政府。可见,在土地征收过程中,法律虽赋予被征地农民对土地征收的目的、方案等表达意见的机会,但显然此种表达机会并没有实现农民对拟定的征地补偿、安置方案的参与权。而最后指出相关的争议不影响征用土地方案的实施,完全地剥夺了农民的知情权、协商权、参与权。公权力对集体土地产权的控制直接损害了集体土地所有权的处分与收益权能,对集体土地的过度征收与征用直接危及集体土地所有权的存续和土地流转权益的保障,引发土地冲突。

    ( ) 农村土地所承载的农民社会保障的压力

    土地历来具有多重的属性,首先,土地作为稀缺资源,承载着重要的经济价值; 其次,土地是农业生产中重要的生产要素。而就中国农村而言,土地是农村人口的生活保障、就业保障、养老保障。中国社会保障制度实行的是城乡二元化体制,农民的社会保障基本处于缺位状态。由此,当农民没有充足的财富积累时,依靠土地收获物供给基本生活资料,或以土地收入作为维持最低生活水平和抵御社会风险是一种必然的选择。农村土地承载社会保障的社会功能是农村社会保障制度缺位状态的正常折射。社会保障功能在中国特殊的政治制度和社会环境下被过分注重,从而导致农村土地制度的设计上注重农地的均分承包、稳定性以确保实现农民的社会保障功能,造成农村土地资源利用效率的损失,引发土地冲突。

    ( ) 村民自治模式的局限

    中国农村实行村民自治,其核心是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。根据《宪法》及《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。法律赋予村民委员会自治性功能及其在农村土地管理中的地位,为村委会发挥在农村土地管理中的作用奠定了基础。

    现实中,村委会的管理权一方面受国家公权力的制约,另一方面管理权的被滥用虚化了村民的集体自治权,从而易引发土地冲突。

    首先,公权力的控制制约了村委会作用与职能的有效发挥。根据《村民委员会组织法》规定,乡政府与村民委员会之间的关系应当定位于指导、支持与帮助。然而现实中,很多地方乡( ) 政府甚至县级政府仍把村民委员会看成是其下属机构,代替其执行任务的机构,过分地干涉村民自治事务。

    其次,村委会管理权的滥用扩张异化土地集体所有权主体。村委会与村民的关系基于代理关系,即村民通过选举授权一些人来代表他们管理村里的事务,村委会的经营、管理权来自全体村民的权利授予。因此,在村内组织机构中,村民会议、村民代表会议是权利机构,村民委员会是执行机构,最终向全体村民负责、受村民的监督。实践中,由于缺乏有效监督,村民自治权往往被村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等机构的干部操纵,造成了土地集体所有权异化为村委会所有权。村民集体成员的意志不能完全充分体现,村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等机构的干部往往成为实际的决定主体,从而发生损害农民土地权益的现象,引发土地冲突。

    三、结语

    世界各国现代化的历史经验表明,对土地问题的处理是否得当,直接影响到一个国家从传统社会向现代社会的转型。伴随着社会转型的加速推进,社会转型已经成为新农村建设的大环境、大趋势,农村土地关系到农村经济、农民利益、农村民主、乡村伦理的建设,乃至关系到整个国家经济、社会的兴衰,化解农村土地冲突不仅直接影响资源配置效率,而且是缓解农村社会矛盾、保证社会转型平稳发展的首要问题。

    参考文献:

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