摘要:本文在分析我国农村土地流转现状的基础上,探讨了法律视角下农村土地流转面临的困境与出路。我国现阶段农村土地流转有着鲜明的特点:全国缺乏统一的农村土地流转市场、农村土地流转的行为不规范、土地流转行为纠纷发生率高、区域差异大等现象突出。而我国农村土地流转面临的困境主要是农村土地大规模流转的条件不成熟、农村土地分布零散、土地流转过程中纠纷较多、缺乏土地流转的专门服务体系。应对上述问题可以通过农村土地流转形式的多样化、有关土地流转的法律制度体系化、农村土地产权改革深入化、促进农民就业机制多样化等途径寻求解决措施。
关键词:农村;土地流转;权益保护
在分析我国农村土地流转的问题之前,我们可以对比一下国外的土地流转制度。就拿美国为例,美国现行的土地制度是土地私有制,美国联邦各州都有自己相关的土地法律制度规定,大致的规定是土地可以自由买卖。美国土地流转,包括土地所有权流转和土地使用权流转。美国所有的土地都实行有偿使用,在政策规定许可的范围内, 土地是可以自由进行交易的, 包括买卖、租赁、抵押等等。不管土地的产权性质是公私,在交易过程中双方地位都是平等的。政府对于土地交易是不进行干预的,土地交易纯粹是私人之间的行为,而且交易的手续很简单,政府在双方自愿的基础上征收相关的税金并予以登记。美国各个州都有对于土地流转的相关法律制度规定,这些规定是土地流转的制度保证。从这些制度上可以看出, 美国对于土地流转给予了极大的自由,美国是土地流转最自由的国家,即使是政府征用土地也必须建立在土地所有者完全自愿的基础上,只有所有权人同意政府才能进行使用,政府无权任意征用与拆迁。同时美国政府采取一系列的经济手段和各种优惠政策,鼓励指导家庭农场规模化的适度扩大。
我国的土地流转与美国有很大的区别, 就从法律制度上看,我国法律对土地流转的有关规定经历了不同发展阶段。目前,我国涉及土地流转有关的法律主要有《宪法》、《民法》、《物权法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法》等,这些法律对于对农村土地流转主体、流转中的权利义务、土地流转的方式、土地流转相关职能部门等作了相应规定。但是我们不难看出这些法律法规仍存在一定的不足, 导致我国现今土地流转过程中出现很多矛盾,因此对我国土地流转问题应该进行深入的研究,以便完善我国相应的立法以期解决实务问题。
一、我国农村土地流转现状分析
我国农村土地的流转现象自从1984 年家庭联产承包责任制推广以来一直存在。随着经济社会的发展进步,国家对土地的流转的政策也在发生着变化。原来的的《土地承包法》中规定,为了体现公平,政府要根据人口的变化、土地的情况对土地作出调整,这一做法从某种程度上阻碍了农村土地的流转。党的十七届三中全会中发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、农业部2008 年颁布的《农业部关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》、2005 年《农村土地承包经营权流转管理办法》等文件中均提到了要强化我国农村土地的适度规模化经营、要建设农村土地流转市场。在国家未制定高位阶的法律的情况下,地方省市在土地流转方面也制定了很多地方性法规及政府规章,仅以齐齐哈尔市(该市为国务院指定的经济计划单列市,在黑龙江省比较有代表性)为例,目前就有2008 年市政府办公厅发布的《齐齐哈尔市人民政府办公厅转发市农委关于促进全市农村土地适度规模经营意见的通知》、2008 年齐市人民政府发布的《齐齐哈尔市土地市场管理办法》及2010 年市政府办公厅发布的《齐齐哈尔市人民政府办公厅关于进一步加强和规范国有土地使用权转让管理有关问题的通知》。在各个省市及中央各部门的改革尝试下,我国关于土地流转的法律在时机成熟时会颁布出台。
此外,国内法学学者对于土地流转的问题进行了深入的调查研究。调研结果表明我国农村土地的流转存在以下几个特点:
①全国缺乏统一的农村土地流转市场。我国由于经济、政治、环境等相关因素的影响,农村的土地流转还是局限于小范围内的人员,例如亲属、朋友、同村或邻村的农地之间的流转。这样就导致土地流转大多都是一种私下交易, 没有一个统一的交易市场,更不提土地流转过程中的规范控制了。
②农村土地流转的行为规范性差。在农村土地流转过程中,缺乏统一的操作规范,农民之间一般只是口头协商出让土地,并不签订书面协议,至于合同期限、费用的支付、违约的救济、定价的机制等问题根本就没有涉及。例如发生在黑龙江省大庆市大同区大青山乡的一个土地流转协议, 哥哥将自家承包的11 亩土地转让给弟弟,双方仅仅口头约定每年两千元费用,至于国家给的化肥补助、农业补贴贵哪一方、如何支付这笔钱都没有约定。后双方因费用问题诉至法院。
③农村土地流转行为纠纷发生率高。农村土地流转过程中,大多都是农民的私下教育,没有统一的市场,也没有规范的交易机制,缺乏相关部门的统一管理,大量的交易都是比较混乱的、比较随意的,这也必然会引发各种矛盾。因此农村土地流转行为的不规范就导致土地流转过程中的纠纷发生率非常高。
④存在农村土地流转的区域差异大。由于我国经济发展的不均衡,导致我国农村经济在南部与北部,中西部与东部的差异很大。这种经济之间的差异引发在土地流转方面也同样存在这样的区域差异。一般而言,在经济发达地区其土地流转率相对较高,土地流转规模也相对较大;反之,在经济欠发达地区其土地流转率就比较低,土地流转规模也比较小。
⑤农村土地流转的模式多样化。随着经济的发展,农村土地流转的模式也在发生变化。就拿经济发达的东部地区来说,以前土地流转基本上就是采取买卖的方式进行,而现在土地流转可以采取土地股份合作制、委托第三方经营等形式。由此可以看出土地流转的模式由过去单一的模式向多样化开始转变,土地流转的模式已经呈现出多样化的趋势。
二、我国农村土地流转面临的困境
1.农村土地大规模流转的条件不成熟
目前,我国农村土地流转还没有形成规模化。农民多数在农忙是回家去完成自己的承包地的种植,在农闲时到邻近的省市去打工,从事第二、三产业活动。虽然,农民到城里打工的人数与日俱增, 但是农民仍然不愿意将自己承包的土地转租给其他农户。造成这种状况的原因是, 农村土地大规模流转的条件还没有成熟。农地大规模流转的条件,笔者认为要抓两方面:一是政策条件;二是法律条件。农户将自己承包的土地转租出去,当国家要征用土地或者发生其他情形时,能够得到补偿的应该不只是土地的经营者。这就需要修改现行国家关于征用土地的政策。此外,随着人口的不断增长,人员的迁入迁出,根据《农村土地承包法》的规定,政府需要不断调整土地的分配,或3 年或5 年就调整一下,这种调整破坏了土地承包的连续性。土地承包的连续性遭到破坏就进一步影响了土地的规模化流转。总之,要促成农村土地的规模化流转,从根本上来说,最有效的方式就是修改现行的《农村土地承包法》和现行的土地征用政策法规。
2.农村土地分布零散
我国农村农户承包的土地面积小、分布零散,不能够连成大片土地,很难使用大规模农业机械作业,不能形成规模经济。造成这种局面的原因是历史遗留问题,很难在短期内得到解决。而且我国近几年在扩大城市化建设,大量征用农村土地,占用耕地。因此这个问题只会更加严重,而难以得到解决。
3.土地流转过程中纠纷较多
由于我国在农村土地流转方面没有统一的立法,而且各个省市均在试点规模化经营、城市化建设不断扩大规模、农地征用、占用这些活动中难免会产生纠纷。而且农民之间土地出让、转包的也经常出现纠纷。农民之间在转包土地时多采用口头协议形式、对于双方的义务、违约的救济等事项都没有规定,这就导致纠纷数量越来越多。同时,农民缺乏法律意识、各地方司法机关司法人员素质层次不齐等等这些方面的原因导致土地流转方面的纠纷很多。
4.缺乏土地流转的专门服务体系
迄今为止,我国农村土地流转活动绝大多数是农民之间自发产生的,可能是由于迁出到城里务工才将土地转包出去、或者家里缺乏劳动力自己无法耕种、或者土地太少不能够满足自身需要等等各种原因。这种自发进行的农地流转存在很多问题,容易导致纠纷发生。但是目前我国国内还没有形成专门化的土地流转中介服务体系。
三、促进我国农村土地流转的政策建议
1.农村土地流转形式的多样化
根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出的要加强土地承包经营权流转管理和服务,允许农民将土地以各种形式流转土地承包经营权,我国目前已经有很多有益的实践。土地流转的形式是多种多样的,根据国内比较流行的相关理论,土地流转的形式主要有:转包、出租土地、转让承包地、农村土地股份制合作、互换自耕地等。近些年出现的“公司+农户”的形式都是有意的探索。“公司+农户”的经营方式,主要是指由农业企业投资在农村建立农民合作组织或者在农村建设农业生态园,农户与农民合作组织或者农业生态园之间签订土地转包合同,由农业组织来负责经营土地,实现规模化经营。而出让土地的农民可以为农业组织工作赚取工资或者到城里打工,谋取其他的经济收益。这种做法在东南部一些省份比较常见。不论是什么形式的探索,只要有利于我国农业经济的发展,就有意的探索。
在探索丰富土地流转形式多样化的过程中,一定要注意保护农民的合法权益, 尽量让农民参与到土地的规模化经营管理中去,实现他们自身的经济利益,而且有利于社会的稳定。我国农民数量在稳步增长,估计再过10 年,农民的数量仍然是占人口数量的绝对多数,所以,农村稳定就意味着社会稳定,这是我国建设社会主义和谐社会的关键。
农地流转的形式可以是自发进行的,也可以是政府主导下进行的。当然政府的正确导向是非常重要的。尽量让农民在土地流转出去以后感受到经济利益没有受到损害。防止出让土地的农民利益不受损害的同时又能够鼓励他们出让土地的措施就显得弥足珍贵了。这样的措施,例如奖励措施,社会保障措施。奖励措施是指农民在将土地长期稳定的出让出去后, 给予其一定的奖励或者补助。社会保障措施主要是指出让土地的农民在没有土地的情况下在养老、医疗、失业等方面可以享受社会保障,这样就可以缓和社会矛盾,促成土地规模化经营的实现。
2.有关土地流转的法律制度体系化
目前调整农村土地流转的法律规范主要就是《宪法》、《农村土地承包法》、农业部关于土地流转的行政法规等,内容不系统、不全面。而且现行的《农村土地承包法》中关于政府调整农民所承包的土地的这一规定与国家实现农业用地规模化经营的这一目标之间存在的明显的矛盾。上述法律法规的条款比较原则,弹性很大,不利于在实践中实施,难以避免实践中出现各种纠纷。因此,急需修改《农村土地承包法》的内容,调整政府“调整土地”这一规定。
再则,在土地流转过程中,当事人之间所签订的协议不规范,应该在农村展开普法宣传,更重要的是在《合同法》的十五中有名合同以外应该再增加一种类型的合同, 作为示范性合同规则,即农村土地流转合同。
总之要将有关土地流转的法律制度体系化,需要的工作比较复杂,首先在《宪法》的基础上,修改《农村土地承包法》、制定有关农村土地流转的示范性合同、加强土地流转中介机构的管理规范、协调各个省市地方的土地流转地方性规定。经济发达的省份、城市给予一定的政策上的鼓励。
3.农村土地产权改革深入化
土地流转的前提是农村土地承包经营权的稳定性。土地承包经营权、土地使用权的产权关系越稳定、越明确,越有利于土地的流转。土地流转过程中当事人再签订明确规范的转让合同,就使得土地流转从形式到内容都会比较规范,因土地流转而产生的纠纷数量就会大大减少。因此,在分配土地时,需要做好土地登记、颁证、确权等方面的工作。在这些基础工作做好之后,再进而开展土地流转的工作。根据当地的经济发展程度、地方情况确定土地流转的形式。
4.促进农民就业机制多样化
促进土地流转, 就需要有效解决出让土地农民的在就业问题,因此,促进农民就业机制是非常重要的,可以说是推行土地流转的必要前提。目前这方面的法律法规有《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国劳动合同法》等。现有的法律法规对于促进农民出让土地后的在就业问题只是进行原则性指导,需要进一步出台配套措施来推动农民就业。可以现在各个省市进行试点工作,再汇总各地的有益的经验,之后上升为国家法律。
5.农村社会保障体系制度化
社会保障制度一般体现在四个方面:社会保险制度、社会救济制度、社会福利制度、社会优抚制度。其中社会保险制度是核心制度,是社会保障中的较高层次,主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等。社会救济制度和社会福利制度主要是针对贫苦人民实施的一种物质帮助,解决的是基础生存问题。社会优抚制度是国家和社会对优抚对象实行优待、抚恤及其他物质照顾和精神鼓励。由于经济发展水平、国家政策导向、社会承受能力等因素的制约, 导致农村的社会保障制度发展缓慢,满足不了农民的需求,存在一系列的问题。为了解决农民的后顾之忧,就需要加强农村的社会保障体系,在养老、医疗、失业等方面都需要给予农民保障。尤其是要建立最低生活保障制度。农民与土地之间的天然联系,导致农民在未来生活没有可靠保障的时候,农民是不愿意将土地转让出去的。目前农村的社会保障体系不健全,因此需要国家在此方面加强建设。□
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