摘要:土地流转是优化土地资源、提高土地利用效率、改善农村经济发展状况的主要途径,而流转模式是决定土地流转成功与否的关键。农村土地流转呈现多样化的形式,具体包括: 转包、转让、互换、入股、租赁等。随着重庆市成为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区,为了实现城乡的和谐发展,促进农村剩余劳动力的有效转移,形成了长寿区“农民承包地置换股份”和九龙坡区“农民宅基地置换住房、承包地置换社会保障”的土地流转模式。这些模式目前仍在探索进行之中,而把握探索过程中应注意的问题显得至关重要。
关键词:统筹城乡; 土地流转; 创新
一、我国农村主要土地流转模式
目前,由政府推动和农民自愿相结合的农村土地流转规模正在逐渐扩大,由沿海、市郊向内陆地区推开,其流转模式也呈现多样化。农村土地承包经营权流转模式可采取转包、出租、担保、互换、抵押、信托及股份合作等多种模式。[1]以浙江省温州市为代表的转包模式,即土地承包户将部分或全部承包土地的使用权转让其他农民,保留承包权。这种方式运作简便,有利于提高土地产出率,但转包期限短,可能出现掠夺式经营,不利于农业可持续发展。以新疆沙湾为代表的农地互换模式,即以地换地。这种模式能解决地块零散、不便于耕作等问题,但实行这种模式必须得到发包方同意,并重新签订新的土地承包合同。以四川省为代表的担保模式,即担保公司主要对土地承包经营权、林权等流转行为进行担保,农民可利用各种权证证明质押或融资担保,对农民房屋、宅基地等抵押进行融资担保。以安徽省为代表的出租模式,即农村集体将农民承包土地回租过来,再返租给农业企业或其他农民; 或农民承包户将全部或部分承包的土地直接租赁给其他经营者从事农业生产活动,其承包权保持不变。以福建省为代表的抵押模式,即农民将承包的土地取得的物权性质的承包经营权向银行抵押,获取一定数额的贷款。这是一种担保,具有一定的风险性。以浙江绍兴为代表的信托模式,比较适用于经济发达地区。以广州佛山为代表的股份合作模式,即承包方将土地承包经营权量化为股权,农民凭股权入股、按股分红,有利于土地规模化经营和农民分享土地增值权益,但有比较严格的条件限制。
转包、互换、担保、出租、抵押等模式关系比较单一,土地在农民个体之间流转,流转范围较为狭窄,流转交易信息在供需双方中相对对称,土地的流转行为大多是在农民之间的自发行为,其延续的时间可长可短。因此,土地的流转模式较为灵活,对农业生产没有严格的限制条件,流转的数量也没有限制,因此容易达成流转协议。但也存在一定局限性,如流转行为大多不规范,有的农民碍于情面、怕麻烦等不签订书面合同,导致农民利益损失; 在流转时大多数农户保留了土地使用权,在流转后,并没有带来明显的经济效益。因此,这些模式不能从根本上解决农村家庭联产承包制责任制存在的根本矛盾———市场化、社会化与生产经营分散之间的矛盾,仅是土地集中流转模式的过渡。[2]而信托公司制和股份合作制模式,对农民增产增收和农村社会经济的发展,有一定的推动作用,但在某些方面突破了现行法律、政策的限制。一些具有地方特点的模式大多是在一些地方政府的组织引导下,按照当地经济社会发展水平及当地农业生产的需要,因地制宜,采用适当流转模式,取得了较好的经济社会效果。同时,由于不同地区的客观条件有所不同,这些模式的适用范围受到了一定的限制。
二、重庆农村土地流转模式的创新
重庆市是国务院批准的“全国统筹城乡发展综合配套改革试验区”,预计到2020 年,全市城镇人口将达到2 160万人,城市化率将达到70%,届时将有1 000万人口从农村转移到城市。要完成城乡统筹这一目标,必须推行土地集中、规模化经营管理,促进土地流转改革,为此,农村土地的合理流转,显得极为重要和紧迫。[3]重庆市进行了大胆探索和创新,突破了传统农村土地管理模式,最典型的模式是重庆市长寿区麒麟村的“农民承包地入股”模式和重庆市九龙坡区的“宅基地置换住房、承包地置换社会保障”模式。
( 一) 长寿区麒麟村的“农地入股”模式
重庆市长寿区石堰镇麒麟村与澳门恒河果业公司就土地集中流转于2005 年10 月达成合作协议,澳门恒河果业公司将在长寿区石堰镇麒麟村建设优质柑橘生产基地,恒河果业公司提供种苗、技术指导和果品市场销售,柑橘生产仍由该村村民负责。于2006 年3 月,在当地工商行政管理局以农地入股的方式登记注册公司———重庆宗胜果品有限责任公司。该公司的注册资本金为362. 03 万元,其中,实收资本278. 42 万元,土地评估作价为253. 42 万元,占实收资本的91%; 以现金投资货币资金25 万元,占实收资本的9%;经营期为20 年零7 个月。每亩土地评估作价250 元/年,折算为麒麟村508 户农户每户出资15万元,恒河公司出资现金10 万元。宗胜公司中农民股东拥有96. 6% 的股份,居绝对控股地位,恒河公司拥有3. 4% 的股份。该公司成功登记注册,表明农村土地走向实有资本化。合资成立的宗胜公司实行企业化管理,对公司资产包括土地使用权按公司章程统一进行经营管理,公司可聘请有技术、懂管理、责任心强的股东( 农民) 作为专职技术员,由公司统一支付报酬,将果园分成七个管理片区,每个片区落实人员管理。公司对所有管理人员( 管理人员—股东—农民) 实行风险抵押金制度管理,管理人员( 管理人员—股东—农民) 的劳动报酬与柑橘的生长态势、病虫害的防治情况挂钩考核,如果达不到考核指标的要求,管理人员( 管理人员—股东—农民)不但得不到劳动报酬,还要视情况按比例从所缴纳的风险金中扣除。公司利润按股份的比例分红,农民也可以选择自己的去留,将农民从土地中解放出来,实现城乡统筹。
这种模式将农业生产企业化管理,明晰产权关系与利益分配关系,保障农民的利益,同时,进行企业化管理也有利于农业科技成果的转化、农业生产技术的推广和普及,有利于实现农业生产的规模化、标准化经营管理。
( 二) 九龙坡区“宅基地换住房、承包地换社会保障”模式
重庆市一户农民的非农建设用地平均约为250 平方米,如果农民进城安家落户后,平均用地为50 平方米,这样鼓励进城农民,并自愿退出原来所有的土地,并相应给予补偿,这就意味着每户进城的农民,仅增加50 平方米用地,农村土地就能节约200 平方米,不仅有利于增加农村土地耕地量,同时也给进城农民提供更好的生产生活保障,有利于实现城乡统筹。九龙坡区作为重庆市土地流转改革的先行示范区,在现有的产权制度不变的前提下,让农村土地在市场上实现了自由流转,产生了效益,在符合国家有关法律法规的前提下,探索出了以宅基地变换住房、以承包地变换社会保障的新型流转模式。
1. 用宅基地置换住房、承包地变换社会保障的土地流转模式。重庆市九龙坡区根据城市发展的要求和城乡统筹的安排,为缓解城市土地供应不足的矛盾,以740 亩农村宅基地中的20%的土地,兴建城市化住宅小区,置换农民的原农村宅基地余下的80%的土地,作为城市建设用地。第一例是重庆市九龙坡区花卉苗木产业示范园区( 以下简称花卉园区) 与辖区内的3 个自然村的农民进行协商,由园区兴建城市化生活住宅小区置换农民的宅基地,每户农民平均获得90 平方米的住房,住宅的成本价为900 元/平方米,出售给农民为580 元/平方米,差价部分从城市建设用地的土地出让金收益中支出,农民原有旧房拆迁后补偿为270 元/平方米,农民实际付款仅为310 元/平方米,并安置了1 200户农民。将原740 亩宅基地的80%转换为城市建设用地,这样不仅增加了城市的建设用地,也探索出城市拆迁的新路子,缓解城市用地紧张的新办法。[4]
2. 用承包地置换农民社会保障,实现城乡统筹发展。农民将承包地集中租赁给村集体,再由村集体通过租赁等方式流转至农业经营公司( 户) 。花卉园区将3 个自然村的3 000多亩承包地以每年每亩1 500元的价格租下来,用作花卉产业的发展。扣下每亩150 元用作村级管理经费、村民小组管理经费,农民实得每年每亩1 350元,同时,农民可享受到城市居民的各项社会保障。以前这种“两换”方式曾经在其他经济发达城市出现过,大多数是一次性征收,无条件地给予住房,开发商需要巨额资金支撑。重庆市九龙坡区的方式是渐进式的,以宅基地变换住房是由农民和政府共同出资,土地流转出让金用于进城农民社会保障,是一种长效可持续的转换机制。
宅基地换住房、承包地换社会保障模式是一种较优的模式,它可以解决农民脱离土地后的一系列社会保障问题,并能够使农民在农地流转中获得较高的收益,因此,这种模式在土地流转制度改革中值得参考。宅基地换住房、承包地换社会保障这种模式的背景以工业化为前提,比较适合于城乡结合部,经济实力雄厚的地区。如果在其他农村地区,采用农地入股模式是否更好这还待进一步的探索和研究。[5]
三、土地流转模式创新应注意的问题
( 一) 因地制宜,选择适合当地社会经济发展的土地流转模式
首先要综合考虑当地经济实力的强弱、社会保障制度的完善程度、法律法规的健全程度、农村土地市场的发育程度、非农产业吸纳农村剩余劳动力的能力、农业企业产业化程度、政府政策及政策的执行力度等因素。目前,在重庆市进行城乡统筹改革试验中,实行一圈两翼的发展战略,一圈是指以重庆市主城区为核心、通勤距离1 小时为半径的都市经济区,包括重庆市主城9 区,以及合川、潼南、大足等23 个区县。这个区域相对于两翼而言,经济发展情况良好,因此可稳妥推进土地股份合作制。两翼是指渝东南和渝东北两个区域共17 个区县,是重庆市经济不发达的贫困地区,远离主城区。这两翼的环境保护和生态建设压力很大,因此该区域应以区域特色主导产业进行试验新的模式。
在土地流转模式改革中,根据区域内的产业发展特色,开发各区域的名、特、优产品,建立健全基层合作经济组织,集中进行流转,建设各具特色的农业生产基地,实现企业化经营管理,为粮食安全提供保障,为城市丰富菜篮子建立生产、加工、流通基地,增大农民土地流转规模并保证农民在土地流转后的收益有较大幅度增长。
( 二) 设计相应配套措施,降低土地流转风险
在土地流转的几种模式中,企业对农用地的租用,可能带来粮食安全问题,并对耕地保护造成很大压力; 抵押土地的方式同样让农民承担很大风险,这主要是由相关法律的不完善所造成的。因此,土地流转的确存在着风险————农用土地的流转会导致粮食安全问题的发生; 土地流转的方式之一股份制也存在配套问题,即产权问题; 农民的生存保障也面临风险等。因此,必须设计一系列的配套措施降低风险。为了降低土地流转风险,重庆市有的区县建立了较为完善的服务机构。如,重庆市忠县建立健全县、乡( 镇) 、村三级的土地流转服务机构。承担政策引导、规范服务、收集发布信息以及监督合同签订等责任,保障农民的合法权益。九龙坡区已着手研究土地信托流转管理制度,促进以资本形式的土地自由流转。总之,土地流转方式的改革,必须满足两个基本条件,保障粮食安全、农民生产生活水平有所提高。
( 三) 协调国家、经营者与农民三者之间的利益关系
在农村土地流转过程中,要协调国家、经营者与农民在农村土地收益分配中的关系。在土地流转中要让农民成为土地流转的最大的受益者。这是选择流转方式时必须考虑的重要问题。如果不能正确理解这一个重要问题就不作出正确的选择和判断,这种改革注定要失败。
企业化经营以出租、转让、入股为主,但各个主体之间的利益分配有很大程度的不同。如果以企业经营为主,企业在土地经营管理中以企业利益最大化为目标,可能会发生国家利益与企业利益、社会效益与经济效益之间的矛盾。土地是农民最基本的保障,在选择合理的土地流转方式时,应确保农民相应的收益分配,只有保证农民收益长期稳定增长,才能实现经营者和农民的双赢,是土地流转能够成功的重要保证。
( 四) 构建和完善土地流转的服务体系
要顺应农村土地流转市场发展需要,建立农村土地流转中介服务组织、农村土地纠纷仲裁机构。通过建立一个开放、有序、竞争、公平、规范化的土地流转市场,引入市场机制,合理确定土地等级、地价、租金。土地流转市场的正常运行首先解决好政府的定位问题,其次要解决产权问题,这两个问题解决好了,土地流转市场才能真正繁荣。完善农村土地流转中介组织,第一,要建立健全土地流转中介机构的管理制度,减少政府的行政直接干预,同时,赋予土地流转的中介机构的合法地位、权益,给予其合法、自主经营的地位; 第二,充分利用各种信息网络,建立健全土地资源供需双方的信息发布、获取平台; 第三,完善土地勘测、估价、法律咨询、合同管理等业务项目,提高服务能力来满足农民的需求,加强中介机构自身的建设;第四,强化服务意识,通过诚信教育提高中介机构服务的诚信度。
农民、农村和农业“三农”问题历来都是党和政府十分重视、关心的问题,它不仅涉及农民个人切实的生产生活问题更是我国粮食安全、社会稳定的大事,所以在积极稳妥推进农地改的进程中不可急于求成,先进行试点,再由点到面逐步推开,所有的政策措施都要以农民的利益为前提和根本出发,才能取得良好的效果,实现城乡统筹的战略目标。
参考文献:
[1]吴丹妮.中国农村集体建设用地流转研究[J]. 重庆大学学报( 社会科学版) ,2010,( 1) .
[2]郭心毅,吴萍.现行农村土地使用权流转模式分析及述评[J]. 现代管理科学,2011,( 1) .
[3]鞠畅,王晓东.基于城乡统筹的重庆市农村土地流转研究[J]. 国土资源科技管理,2008,( 3) .
[4]刘健,郭立. 重庆九龙坡区探索解决户籍和土地两大难题[EB /OL]. 新华网,2007 - 06 - 22.
[5]肖轶,魏朝富,等. 重庆市两种典型农地流转模式比较分析[J]. 中国农村观察,2009,( 3) .