【内容摘要】中国经济长期可持续性增长将取决于农村改革的成败,而农村改革的关键在土地制度的创新,本文试图探讨农村土地流转下的土地金融制度的演进与发展,从土地金融的角度来考察“三农问题”并就完善与创新我国现有农村金融资本市场,提出自己的若干见解。
【关键词】农地流转 农地金融 农地资本化
“农村、农业与农民”问题正成为制约中国经济社会发展的难题,改革开放三十多年来,城乡差距不断扩大;另一方面,城乡二元结构失衡又造成了农业经济落后,农业生产集约化程度低下,土地抛荒浪费惊人,国家粮食安全迫在眉睫!农民日益贫困化与边缘化。中国是一个农业大国,有八亿农民,农村又是一个庞大的内需市场,“三农问题”对中国宏观经济的影响力愈来愈大,在中国经济正面临由投资与出口向内需转型的“阵痛期”,农村的萧条将导致宏观经济的内部严重失衡,不利于内需的增长。“三农问题”的关键在于土地制度,农村改革需要广泛和深入的制度创新。近几年来,政府加大了解决这一问题的力度,不少地方进行了土地流转的实践,并取得了一定的成果,土地合作社与土地银行也不断应运而生,重庆独创的地票,嘉兴等地尝试的“以土地换社保”,广东拟上报土地证券化等等,尤其是农民自己创造的带有草根特色的土地金融与类金融令人叫绝。本文试图探讨农村土地流转下的土地金融制度的演进与发展,从土地金融的角度来考察“三农问题”并就完善与创新我国现有农村金融资本市场,提出自己的若干见解。
一、土地金融与农地流转
土地金融是指以土地为信用工具而产生的一种长期融资制度,它属于土地经济学的范畴,民国时期著名土地经济学家张德粹认为:“所谓土地金融的简单意义,是利用土地为获取信用的保证,因而获得金融(资金)的通融,所谓土地金融通常是利用土地为长期信用的担保品,而作长久性金融流通的措施,称为土地抵押信用”[1]。
从长期来看,土地是不断升值的资产,因此,它是很好的抵押品,在特定的时期,土地甚至与黄金一样成为一国的硬通货,如18 世纪的欧洲某些国家曾以土地的总价值为基础发行流通的票券来取代纸币。从这个意义上来看,作为最大不动产的土地与生俱来就孕育着金融的因子。土地不像金银等货币等价物那样容易增减,它又是生活必需品,以土地为信用保证来替代金银既可以不受金银实有数量的限制,又具备不断升值的物质为基础的信用保障。为此,南京国民政府时期,以萧铮等人为代表的经济学家,曾力主政府法币发行应与土地资产挂钩而脱离金银的束缚,针对抗战时期的通货紧缩,这些土地经济学家们从货币政策上来推动土地金融[2]。土地资金化就是以土地为担保,发行土地债券,使得固定资本流动化,从而冻结于土地所有权或土地抵押权上的资金得以反复运用。土地债券是土地资金化的集中表现。南京国民政府时期,中国农民银行曾尝试过包括土地金融贷款与土地债券在内的土地金融实践,尽管收效甚微,但国民党退居大陆后在台湾的土改中却获得了成功。
历史翻开了新的一页,近代中国苦苦追求的“耕者有其田”的理想早已成为现实,然而,如何盘活农地资产,促进农村经济的繁荣仍是当今中国的一大难题。在这里,我们所说的土地是特指农民的承包地与宅基地,他们不同于城市的商业用地与居宅,后者可以用来抵押融资,而前者则不能,农民的承包地属集体所有,宅基地也不拥有完全产权,因此,农民的“一亩三分地”与宅基地在现有的金融制度下,基本是不能变现与流动的不动产,政府减轻农民负担,增加农民收入固然重要,但如何增加农民的财产性收入,让其不动产“动”起来才是问题的关键。任何土地作为重要的生产要素,不流动,不进入市场,是没有价值的,土地只有与资金、人力资本等要素相结合,在不断流转中才能产生现实的生产力。
土地流转是家庭承包经营制度的延伸和发展,主要是土地使用权流转,土地使用权流转的含义,是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。农地流转是指在不改变农民承包地性质的前提下,让闲置的土地流动起来,从而实现土地要素的价值。十七届三中全会决定,在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益[3]。这被认为是中央层面开始推动集体建设用地流转,但在实际运作中却存在很多问题:比如农村集体用地的产权和收益归属等问题。目前,由国土部负责制定的集体建设用地流转管理办法尚未出台,但国土部已经多次强调,制定流转办法的一条政策红线仍是“三个不得”:不得利用农村集体土地建设商品住宅,不得建设高尔夫球场,不得建设其他违反国家产业政策和土地政策的项目。但实际上不少地方总是想方设法进行“变通”操作,农民的“一亩三分地”的权益不断受到侵蚀。我们知道,土地的价值包括土地自身的增值与土地的资本化两部分,具体到农村土地,农民的承包地的增值部分源于其产出与投入的剩余;土地资本化是地租的资本化,即土地用作它途时的收益。
1978—1988 年十年间,是中国农村改革与发展的黄金时期,联产承包责任制解放了农村生产力,“交足国家的,留足自己的”,农民的剩余显著增加;农民集体企业———乡镇企业异军突起,“苏南模式”与“温州模式”巨大成功显示了中国农民的巨大创造力。经过十年的努力,中国农村基本解决了八亿农民的温饱,并且诞生了许多诸如“华西村”之类的城镇化乡镇;他们的成功除了制度因素外,乡镇企业分享了农民集体土地资本收益也是一个不可或缺的条件, 被征用土地的农民得到妥善的安置,转为城镇户口并解决就业。进入90 年代后,随着政府对农民集体土地的控制力的不断增强,各地开发区的兴起,相当数量的土地资本收益被地方政府与开发商所瓜分。农民在得到一次性的征地补偿后,未来的生活保障却无法落实。现行征地方式没有形成一个公平合理的利益分配机制,农民无法参与土地增值收益的分配。在实际操作中,土地增值收益的绝大部分都落入了地方政府开发商的腰包,并成为“土地财政”的重要支撑。
另一方面,与市地的过渡金融化相比,农地金融明显不足。主要表现为农村土地不能像市地那样可以用来抵押。究其原因在于农村土地制度中的产权模糊,农民集体土地所有权虚置,村委会并不能完全代表农民集体的利益,农民不愿或不敢对土地进行长期投资,其土地不能以抵押等方式融资,与城市土地不同,农地基本丧失了融资功能,农民的土地资产不能转化为资本化收益。土地流转旨在增加土地的流动性,促进农民土地资本化,为农村和农业发展提供持续的资本积累,近年来,农村土地流转多半是在村委会主导下完成的,农地流转市场虽初步形成,但尚未形成较大规模。至2009 年底,全国农村土地承包经营权流转面积已达1.5亿亩,占全国承包耕地面积的12%。农地流转的地区性差异较大,较发达省市的农地流转规模较大,而中西部地区参与农地流转的农户比例偏低,至今仍未建立统一、规范的农地流转市场,主要原因是我国现行的农地家庭承包经营的土地产权制度安排仍然存在很多缺陷,农地承包经营权缺乏明确性、排他性、可转让性以及管理的规范性,而且其法律属性不够明确,这些因素必然阻碍我国农地市场的发育。农村土地的权属边界比较模糊,土地流转的利益主体很容易被虚化,模糊的产权边界及其虚化的土地流转利益主体已阻碍了土地流转市场的形成。另外频繁的土地调整不仅影响农地产权的稳定性,还影响农户对土地投资的决策,进而减少土地的长期性投资,侵蚀农民的土地使用权。我国农村土地制度的不完善性造成了我国农地流转的现实困境[4]。
促进农地流转的产权制度安排固然重要,无论是土地私有化还是国有化都离不开土地金融市场的培育与发展。促进农地的流转必须建立和完善各种形式的土地流转中介组织。不同类型的中介组织对促进农村土地的流转发挥着积极作用,当务之急是要规范各类土地信用社和所谓的土地银行,重构现有的农村金融体系,尽快建立有中国特色的土地金融市场,促进我国农地的资本化与证券化。
二、土地流转行为的金融分析
(一)土地类资金化:土地信用社或土地银行的“平罗”模式
其基本思想是将传统的银行资金存贷业务嫁接到土地的流动上,农户把承包的土地,像把钱存入银行或从银行贷出一样。不耕种者将土地存到信用合作社获得“存地费”,需要耕种者从土地信用合作社贷出土地并支付“贷地费”。土地信用社所得收入主要用于“存地”农民的“存地费”,留少量用于发展经济与公共事业。土地信用社之类的“土地银行”根据地理位置、土地肥沃程度、升值潜力等,对农户的土地确定一个比较合理的储存价格;农户在自愿的基础上,将自己的土地定期“存入”土地银行;土地银行将农户存入的土地进行适当打包、整合或适度改造,在维持基本农业用途不变的情况下,贷给其他土地需求者(如农业企业、种养大户等),土地需求者向银行支付土地的储存价值、整理开发价值以及前两者之和的同期“贷款”利息,银行再把储存价值兑现给农户。这既保证了土地的适当集中和规模化经营,实现土地开发的效益最大化,又从根本上保护了农民利益,达到“三赢”的目的。
2006 年以来,宁夏平罗县对土地承包经营权流转和土地适度集中规模经营进行探索和创新,在全县成立了39 个“土地银行”即农村土地信用合作社。宁夏平罗县率先在全国推行的农村土地信用社试点工作这一举措,引起了巨大凡响。农业部有关专家[5]对平罗县土地合作社试验进行了调研,并总结了平罗农村土地信用社特点。一是存贷自由,坚持农民自愿的原则,存与贷均由农民自己做主。二是促进土地经营权的流转,为形成适当规模经营创造了条件。三是提高了土地的利用率,避免因外出打工而难以有效经营的缺陷。四是保持了农民土地承包权的稳定,免除农民的后顾之忧。五是合作社成为土地经营权流转市场的载体,使土地经营权能够有序、透明、规范地推进,避免出现“暗箱操作”之弊端。六是通过合作社与企业合作经营,“存地”农民还可分享耕地的增值效益。
土地信用社在不改变农地承包经营权权属的前提下,有利于促进农地组织化、制度化的流转,有利于解决务工农民的后顾之忧,也有利于农村公益事业筹资,前途广阔。农村土地信用合作社对农民存入的土地,可由合作社直接经营,可由合作社与一些企业合作经营,也可由合作社转包、出租、入股经营。这样将企业直接建在农村,吸纳农村劳动力进厂务工,既带动当地经济的发展,又能把农民工创造的剩余价值留在当地。此后,全国各地的类似土地信用社的土地银行风起云涌,重庆、山东、河南、江苏与湖北等十多个省市都建立了基于土地流转之上的“土地银行”。
实践表明,这种新的土地类金融制度安排不仅使当地农民收入提高,还就地解放剩余的劳动力,为破除城乡二元结构、促进城乡一体化发展奠定了良好的基础。无疑,“平罗模式”的土地银行或土地信用社不仅是对农村土地制度也是对传统农村金融的一次革命,深入研究“平罗模式”可发现,它是指为了促进土地流转而专门设立农村土地金融组织,该模式中的农村土地银行并不进行土地抵押贷款业务,它也不是政策性金融机构,仅是土地流转中介组织,也不承担土地的开发、整理、储备业务,它所进行的业务表面上看来类似于商业银行的存贷款业务。其实质就是土地金融中介,将不能流动的土地一定程度上予以资金化,从而提高土地流转的效率。由于目前我国出现的农村土地信用合作社的多半是由地方政府主导推动的,由村领导担任基层社的负责人,通过政府行政审批而设立。地方政府或村集体为了追求自身利益在某种情况下有可能过度干预农户的行为,从而违背土地流转的自愿性,进而侵害农民的土地使用权。
(二)土地股份化“: 嘉兴模式”
近年来,在我国部分城市郊区农用地流转开发过程中出现了一种新的经营模式。其基本作法是:由村一级行政干部出面组织、发动农民以土地使用权入股组建股份有限公司,由公司负责土地的统一规划和开发,实现土地的集中经营;公司以出租土地或以合股的方式招商引资,吸引业主投资土地。这种模式类似于20 世纪90 年代在珠江三角洲地区与山东出现的“股田制”,但比之更完善。由于土地使用权入股在现行法律中存在障碍,许多地方便不把它称为“股田制”,而是叫做农业开发公司,在城市化进程较快的地区,特别是大城市郊区,在当地政府的支持和鼓励下,这种模式正在逐渐推广。
嘉兴市为探索农村集体建设用地使用权的流转而于2007 年开始启动的“两分两换”试点新政,之前,成都、重庆等地早已开始了这方面的经验探索。成都等地试行政府主导下的规模化运作,进行土地集约使用、增加耕地,由政府主导各地的主要农作物生产、工业生产,由政府建设农民新村让农民腾出宅基地搬进新居,而政府以土地收入等投入新农村建设所需要的道路、水力等基础设施建设。而嘉兴模式中的“两分两换”,指的是通过宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开,以宅基地(住房)置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障的做法,实现“土地节约集约有增量,农民安居乐业有保障”的目标。通俗地说,就是按照自愿、有偿的原则,农民用原有的宅基地置换成城镇房产,原有住房按照评估价得到相应的货币补偿,再以优惠价格购置城镇房产。嘉兴的具体方式是通过成立投资公司的形式进行企业化运作,由公司与农户进行土地置换、估价、补偿、签约、安置等一揽子工作。
《新民晚报》曾以该市南湖区余新镇明星村为例对“嘉兴模式”进行了分析[6]:该村农户自家的承包地、宅基地可以每亩年租金600 元的价格租给该镇的“渔里投资开发有限公司”(简称“渔里公司”,下同),每三年租金上涨10%,签约期限到2028 年底;凡年满60 岁的老人每月由“渔里公司”发放200 元生活费;承包地为苗木、果树、鱼塘等的,都有相应的赔偿条款;宅基地签约户,在经专业评估公司评估后,享受地上建筑部分的一次性赔偿款;签约户可自行选择:商品房、自建房和货币三种安置方式。商品房安置标准为平均每户230 平方米,自建房的土地标准根据家庭人口数量从90-120 平方米不等,货币安置的标准则是在房屋评估价外,另外按每平方米建筑面积发1000 元的标准补偿。该村平均每户的评估补偿款发放为14 万元左右,基本能支付商品房或自建房的费用,略有盈余的还占了多数。“渔里公司”通过流转取得了这些土地使用权之后,则将原承包地进行农业项目的招租,引进各类农业公司的成规模项目,目前暂定的起租门槛标准是500 亩。宅基地则在复耕后,经国土部门确认后换取土地指标,在临近城镇的地区进行商业和工业用地规划。
“两分两换”得到大部分村民的认可和支持,其实与嘉兴乃至整个浙江的乡镇经济生态模式是密不可分的。该地区的农业人口中,真正以农业为生的数量相当少。另一个被广泛叫好的原因则在于对老年人生活的保障。尽管“两分两换”的首要原则是农民自愿,但个别农户的拒签,势必会影响到土地的集约使用。另外,置换出的农村土地去向涉及“农地入市”等敏感问题,容易引发政策干预。“嘉兴模式”的核心是土地的资本化,该模式的优点,主要体现在以下方面:一是盘活了土地资产,增加了农民的财产性收入,农民的承包地与宅基地的未来收益得以变现,二是有利于探索农村城镇化的新模式,改革现行农村土地征用方式。三是“嘉兴”模式下,进入的资本对土地实行了集约化、规模化开发,大大提升了土地产出的价值。但是,也必须看到,该模式在实践中也存在着一些弊病:其一,土地用途管制的难度加大,商业用地有搭便车侵占农用地的嫌疑;其二,“以土地换社保”不能从根本上解决失地农民的工作与社会保障问题。
三、农地金融与资本化的若干建议
农村土地资本化是大势所趋,无论是土地银行还是土地股份化与证券化,均需要建立与之配套的市场与中介。农地流转,不动产的动产化,需要重新设计农村土地金融制度,目前,我国的农村土地金融尚在探索之中,虽然各地出现了许多“土地银行”,但基本是个停留在概念上的土地中介,与真正意义上的银行相差甚远,2008 年12 月4 日,重庆土地交易所成立,“地票”开始交易,广东等发达地区正在上报农村土地证券化的试点,标志着我国农村土地资本市场的雏形初现。
(一)发行土地债券,建立现代土地银行
目前,各地出现为数众多的所谓“土地银行”多半是经营土地流转业务的土地合作社等中介组织,与真正意义上的土地银行相差甚远,在实际运作中极易引发纠纷与潜在的金融风险。这就需要专设特种土地金融机构,以其所有的资金进行放款,对土地所有者而言,获得土地抵押放款后,由此能获得土地抵押权,有了土地抵押权,土地就能够再度获得资金,如此一来,冻结在土地所有权或土地抵押债权上的资金得以反复利用。但如果仅凭土地金融机构的自有资金来完成这一过程显然是很困难的,抵押债权的资金化,其核心就是土地金融机构发行一种表示土地抵押债权价值的有价证券,使之面向投资大众流通获得资金。所以土地债券实际上是用来调节土地所有者与抵押债权者供需关系的主要工具,同时又是土地金融机构获得长期低利资金以完成土地资金化的必要条件。土地债券持有人,除了土地所有者外,投资大众也可持有。与民国时期旨在配合国民政府的平均地权政策而发行的土地债券不同:其一,土地制度不同,前者为土地私有,而目前是土地公有下的集体所有,农民是拥有实实在在的“佃耕”权,即使用权,土地债券是以土地使用权为基础资产而发行的债券;其二,债券持有人的主体由地主变为农民,民国的土地债券主要功能之一是收买地主土地,而目前是为了促进土地在农民之间的流转;其三,土地债券的实质是农民土地使用权的证券化,它是由土地银行发行的载明土地使用权资本化收益的凭证。我们想要建立的农村土地银行是一个金融中介机构,但它又不同于一般的银行,土地银行主要标的物是土地,二者存在根本的区别。它也不同于土地储备机构,土地储备机构并不开展土地抵押贷款,它不是真正的金融中介机构,不具备信用创造功能。新型的土地银行不仅仅执行土地的存贷业务,即将某一区域的农民的承包地使用权、农村集体技术用地使用权以及“拆屋并屋”之后的农民宅基地使用权分类整合,“零存整贷”。而且还进行与土地有关的金融服务业务,如发行土地债券,以土地使用权为抵押,向客户发放抵押贷款等。土地银行的载体只是在借贷的利息上体现为货币,其流程为:农户把从集体承包来的土地自愿交给农村土地银行,后者再根据其土地的等级、位置、存“地”期限等因素确定存“地”的利息,并发给农户存地证,土地的最终承包权仍属于农户,在承包期间农村土地银行有最终处置权,可对土地进行整理、开发、投资,经过整理的土地可连成大块,再根据借地者的需求贷出土地,并向后者收取一定的土地使用费,存贷之间的差额就是农村土地银行的收入。土地债券的发行,农民集体土地便可以凭借自己的物权权益与土地债券等金融产品的结合,产生流动性[7]。
为此,必须提高现有的土地银行设立的准入条件:一是要由地方政府出资但不宜控股,并报当地金融监管机构批准,在目前的过渡环境下,可考虑以当地的中国农业银行为依托,充分利用农行的网点资源、人力资源与业务等优势,其二,明确农民承包地与宅基地的各类权益避免地方政府或村集体过多干预农民的选择行为,更能符合依法自愿有偿原则,并充分利用市场机制流转土地、优化资源配置。
土地银行其最初资本金来源于国家财政拨款,要拓宽其融资渠道,建立多元化的融资机制。一方面建立起由财政参与、以财政为主要后盾的资金保障体系,另一方面发行土地债券、再贷款、吸收存款等多种手段,建立灵活的融资模式。土地债券是将农地的资产价格予以了资本化与证券化,它反映了区域内农地未来收入流的预期水平, 它可以买卖与抵押,为保证债券持有人的利益,土地银行应经常对土地受让方的行为进行监督, 并有权限制借地者用农业用地从事非农业活动、明确土地的使用范围,在合同结束后根据情况决定是收回土地、归还农户还是继续签订合同。
(二)扩大土地交易所功能,促进土地流转的证券化
重庆的土地交易所只是土地流转的二级市场,其独创的“地票”买卖的标的并不是土地本身,而是土地流转的指标,它将不能流动的土地流转指标予以了证券化。重庆土地交易所在实际运作中已形成了一定的规模,促进了当地的土地流转市场的发展。据重庆农村土地交易所统计,“地票”交易一年间,总共有六场地票交易,总成交44 宗地票,共计8300 亩建设用地指标,成交总金额7.38 亿元,均价每亩9万元[8]。这种农民自己认可的“地票”为我国的农村土地证券化进行了非常有益的探索,随着我国城镇化规模的不断扩大,土地流转与资本化的程度愈来愈高,建立全国范围的,多层次的土地证券交易所很有必要,“地票”之类的初级土地证券、土地银行发行的土地债券、农业开发公司的股票以及土地证券化其它证券均可在此交易,在农民的土地仍属集体所有的前提下,我们所说的土地证券化其实是其土地使用权的证券化,农民的土地以出租使用权的方式转租给土地开发公司,农民不仅获得了固定的租金收入,还可以通过受雇于土地开发公司或者外出打工获得预期的收入,从而为农村经济的进一步发展,建立了能适应较高农业生产力的农村土地金融体系,实现农业的产业化,加快城镇化的进程。土地证券化应针对各地农村的不同情况采取不同的模式。“长三角”与“珠三角”等发达地区的农村人均占地相对较少,土地资源十分有限,农民可以以承包的土地入股专门的土地开发公司,成为农业开发公司的股东;而对欠发达的边远地区,农民可以其土地折成土地银行发行的土地债券,获得固定收益。
在实际操作过程中必须注意两点:一是作为委托代理人的村委会如何在信息不对称的环境下减少其违规行为,二是如何限制大资本对农村土地金融市场的操纵等行为需要继续深入研究。
参考文献:
[1]张德粹.土地经济学[M].国立编译馆,1969.
[2]萧铮.民族生存战争与土地政策[M]. 武昌中国地政学会,1938:40- 48.
[3]新华社北京
[4]蔡继明,邝梅.论中国土地制度改革[A].中国土地制度改革国际研讨会文集[C].中国财政经济出版社,2009.
[5]参见农民日报[N].
[6]新民晚报[N].
[7]陈家泽:土地资本化:农村产权制度改革新探索,上海证券报[N].
[8]21 世纪经济报道[N].2009- 12.