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  • 曾培炎:推进形成主体功能区 促进区域协调发展
  •  2012-10-03 17:57:41   作者:sn   来源:   点击:0   评论:0
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  • 曾培炎:推进形成主体功能区  促进区域协调发展
     
    曾培炎
    2008年01月16日13:20   来源:《求是》
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      推进形成主体功能区,是优化国土开发格局、促进区域协调发展的重大举措。党中央、国务院对此高度重视。中央“十一五”规划建议、国家“十一五”规划纲要都提出明确要求。党的十七大报告进一步强调,加强国土规划,按照形成主体功能区的要求,完善区域政策,调整经济布局。胡锦涛总书记多次作出明确要求,指出要分层次推进主体功能区规划工作,为促进区域协调发展提供科学依据;加快形成主体功能区,逐步构建合理的空间开发结构。温家宝总理也作出重要指示。国务院印发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发〔2007〕21号,以下简称《意见》)。要认真贯彻落实《意见》精神,统一思想,提高认识,全面推进全国主体功能区规划编制工作。

      一、充分认识编制主体功能区规划的重要意义

      促进区域协调发展,是我们党和国家的一贯方针。党中央、国务院审时度势、高瞻远瞩,确立了区域发展总体战略,做出了一系列重大决策,并制定了相应政策措施。通过不懈努力,我国区域发展协调性不断增强,各地区经济平稳快速发展,基础设施加强,社会事业全面进步,能源资源节约和生态环境保护取得进展,人民生活水平明显改善,经济社会发展都取得显著成绩。

      同时必须清醒地看到,我国区域发展中仍然存在有待解决的矛盾和问题。一些地区开发强度超过资源环境承载能力,一些地区发展潜力还没有充分发挥,全国经济布局和人口分布不尽合理,区域公共服务差距仍在扩大。对此,必须采取有效措施加以解决。

      编制全国主体功能区规划,是区域发展总体战略的落实和细化,也是“十一五”规划工作的一项重要内容。主要目的是,以尽可能少的资源消耗、尽可能小的环境代价,实现区域经济社会尽可能好的发展。主要任务是,根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,确定主体功能定位,合理划分优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发区域,统筹谋划全国经济布局、人口分布、资源利用、环境保护和城镇化格局,明确各地开发方向,控制开发强度,规范开发秩序,完善开发政策,逐步形成可持续发展的国土开发格局。

      在新的形势下,做好主体功能区规划工作,对于深入贯彻落实科学发展观,落实“五个统筹”,实现经济社会又好又快发展,具有十分重要的意义。

      做好主体功能区规划工作是促进区域协调发展的战略举措。我国国土辽阔,但是真正可利用的地域相对有限,必须规范开发秩序,促进资源合理配置。推进形成主体功能区,在那些开发密度已经比较高、资源环境承载能力正在减弱的地区,实行优化开发,有利于提高经济发展的质量和效益;在那些资源环境条件比较好、发展潜力比较大的区域,实行重点开发,有利于逐步缩小区域发展差距;在那些重要生态功能区、生态环境比较脆弱的地区,通过限制开发或禁止开发,有利于促进环境保护和社会进步。纵观世界,一些已经实现现代化的国家和地区,其主要企业及人口,往往集中在部分资源环境承载能力较强的区域,形成工业和服务业密集区;其他大部分国土为农林牧渔产业区,或保持自然状态。例如,按工业、居住、交通等建设用地占国土总面积比重这一开发强度来衡量,日本只有8.3%,德国只有12%,荷兰只有13%,人多地少的香港地区也只有25%。当前我国工业化、城镇化进程明显加快,必须合理规划国土开发,引导不同区域产业相对集聚发展、人口相对集中居住,这有利于促进经济社会和人口资源环境相协调,促进生产要素空间优化配置和跨区域合理流动,形成区域分工协作、优势互补、良性互动、共同发展的格局。

      做好主体功能区规划工作是加快转变经济发展方式的必然要求。目前,资源与环境状况对全国以及各地经济发展已经构成严重制约。例如,一些地区超强度开发,一些城市“摊大饼”式地发展,超过了当地资源环境承载能力。全国656个城市中,有400多个城市缺水,110个城市严重缺水,水资源制约十分突出。又如,一些地方开发区设置过多过滥,城镇建设遍地开花,不仅侵占了大量良田,而且造成城市结构和经济布局的扭曲。全国耕地面积已从1998年的19.45亿亩降至2006年的18.27亿亩。还要看到,我国人均资源短缺,资源分布与经济分布不一致,能源储量主要在西北地区,而能源负荷则主要在东南地区,资源和产品长距离运输的成本比较高。此外,在一些重要生态功能区、生态脆弱地区、风景名胜区,也存在盲目开发的现象,造成河湖干涸、土地沙化、生态退化,使国家和地区生态屏障遭到破坏。全国水土流失面积已经占国土总面积的37.1%,沙化土地面积占18.1%。这种状况继续下去,势必影响可持续发展,影响中华民族的未来。编制主体功能区规划,可以根据经济、人口、资源和环境条件优化经济布局,合理发挥不同区域经济发展、人口集聚、社会事业和生态保护的功能,有利于促进经济发展方式转变,提高资源空间配置效率,实现集约节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展。

      做好主体功能区规划工作是促进公共服务均等化的有效途径。我国区域发展的差距,不仅表现为各地区人均可支配财力的不平衡,而且表现为人均公共服务的差距。东部、中部、西部地区人均GDP的比例约为1∶0.48∶0.41,人均财政收入及人均地方财政支出的比例差距大。长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大都市圈,经济总量约占全国的36%,而常住人口只占全国的15%左右,与中西部地区相比,人均收入和人均财政收支差距甚大。同时,由于城乡二元结构以及体制、政策等方面原因,流动劳动人口及其家庭享受不到就业地提供的公共服务,也导致了差距拉大。推进形成主体功能区,就是要坚持以人为本,通过经济合理布局、资源合理利用、人口合理分布,促进区域均衡发展,逐步实现公共服务均等化,最终实现共同富裕。

      做好主体功能区规划工作是保持经济平稳快速发展的重要措施。当前,一些地区仍然存在盲目攀比、重复建设、产业结构趋同等状况,不利于产业结构和布局结构的优化,不利于经济增长质量和效益的提高,不利于地方和全国经济又好又快发展,加强和改善宏观调控的任务繁重。而我国地域辽阔,各地发展条件和发展基础差异较大,发展的阶段和发展中存在的问题也不尽相同,宏观调控不能一刀切。如果不考虑地区的特点和差别,用同一标准去衡量各地发展,评价就难以做到客观公正;用同一政策去指导各地发展,措施也往往缺乏针对性和有效性。推进形成主体功能区,有利于按照区别对待、分类指导的原则,明确各区域的主体功能和发展方向,有针对性地制定区域政策、实行绩效评价,从而有利于促进区域科学发展、和谐发展、协调发展。
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