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  • 对各地开展城镇与农村建设用地挂钩试点工作的一点看法
  •  2012-10-03 18:01:18   作者:sn   来源:   点击:0   评论:0
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  • 在规范的基础上搞试点
    ——对各地开展城镇与农村建设用地挂钩试点工作的一点看法
    国土资源网 (2005年12月6日  10:38)
    编辑部:

     

      部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》下发之际,恰逢党的十六届五中全会召开,各地都在积极落实中央精神,开展社会主义新农村建设。这为开展农村建设用地的整理提供了很好的契机。目前,挂钩工作正在各地试点运行。记者在采访中了解到,各地在试点中都遇到了一些问题,有的理解存在差异,因此,需要在实践中把握好几个关键环节,以确保试点质量,把握好整个工作的方向。

      ——要正确看待指标的作用。根据《意见》,挂钩试点的规模控制和管理,通过下达一定数量的周转指标来进行。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制。据记者了解,许多地方对指标的理解和部的要求是一致的,一是“专项使用”。大家表示指标是用于项目区内“建新”的,不能用来干别的。二是“有借有还”。大家明确上级下拨试点的要地指标是周转借用,两三年后归还。但是,记者也了解到,不少地方对周转指标的关注度太高,期望值过大,甚至表示开展这项工作的积极性之所以这么高,主要就是冲着指标去的。由此,有的地方提出周转指标的规模过小,不解渴;有的提出,指标在小范围内运转,不能解决地方的需要,建议跨乡镇、跨县域使用。

      这就涉及试点的目的问题。这个文件出台,是为了贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,优化城乡土地结构和布局,推进土地节约集约利用,促进城乡统筹发展,从而维护农民权益,让农民在政府的帮助下共享城市化带来的繁荣。而周转指标则是国土资源部门为了推进这项工作赋予地方的一个政策工具。但是一旦将挂钩整理与为了追求用地指标结合起来,这项工作就完全改变了性质,甚至会出现为了多要指标,脱离实际地大拆农民房子的后果。当然,多争取建设用地指标并没有错,如果通过土地整理,增加了耕地,优化调整了城乡布局,加快了城镇建设,这可以视为开展挂钩试点的一个结果,但却不是试点的唯一目的。各地在实践过程中切不可本末倒置。

      ——要注意与相关规划相衔接。这也是许多试点的地方遇到的共性问题。《意见》提出,项目区的规划既要符合土地利用总体规划,也要符合城镇村建设规划。这就要求作好规划衔接。一是要和乡镇规划衔接。目前,许多地方正在作乡镇布局规划,与村庄整治密切关联,有的国土资源部门的同志说,我们不要求数量上、规模上吻合,但是要求“点”上吻合,在空间布局上应该是不矛盾的。二是要和土地利用规划相衔接,特别是与正在进行的规划修编相衔接。

      据了解,上个世纪 90年代编制现行土地利用总体规划时并没有过多考虑挂钩工作,而现在规划修编还处于前期研究阶段,那么现阶段怎么办?有的地方的做法是,在这个期间,先把项目区的规划作好,这个规划既不是总体规划也不是土地整理专项规划,而是挂钩的项目区规划,并与修编的土地利用总体规划相一致。避免通过村庄整理整出来的耕地,在以后的规划里面又作为建设预留区。一些地方花了很大价钱整出来的耕地,过几年又变成建设用地,这种情况并不少见。

      ——要按项目区运作。《意见》规定,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区,挂钩试点涉及的农用地和建设用地的调整、互换、使用,必须统一纳入项目区,按项目区整体审批。目前对于“拆旧”的意见基本是一致的,但对于建新,各地的认识还不统一。主要认为建新区要明确定位,可操作性不强。例如先没项目来怎么办?项目选址的时候不愿意到这里来怎么办?有的地方提出项目区不需要一个个具体落实下来,验收时算总账就可以了。

      对于这一点,部有关方面的态度很清楚,不在项目区的建设占地已有明确的法律程序和规范途径,已能解决满足相关问题。项目区的目的是优化布局土地整理,不是“开口子”。因此,项目区必须确定下来,不能“飘着”。这样才可操作可考核可监督。就像开发区一样,在区内享受一系列特殊政策,出去就不行。如果是“飘着”的,只是一些数据和概念的东西,不属于周转指标管理的范畴。

      ——要坚持从实际出发。记者在采访中了解到,同是江苏省,苏南、苏中、苏北,实际情况不同,所选择的整理方式也不一样。金坛市采取的是小步快走的方式。三五户的小村向附近的村庄迁并,住的可以是村里空闲的房屋,花费不多,但腾出来的宅基地马上可以复垦为耕地。而大村再逐步向集镇转移。市国土局领导介绍,全市几千个村庄,由小到大,先易后难,逐步减少。这样既解决了农民的生产生活,而且不需大拆大建,没有资金和指标的压力,又避免了重复建设,二次搬迁。

      无锡市则是采取直接进城的方式,因为这里的农民基本上已经不种田,应该通过进城解决就业问题。无锡市计划到 2007年完成村庄整理的 1/6,2010年完成 1/3。

      南通市先选了 13个小康示范村做试点。市国土局同志认为,当地的经济不如苏南,但又比苏北强。一方面没有财力将旧房全部拆除重建;另一方面,这一轮农民建房时间还不长,房屋档次比较高。根据实际情况,他们采取了三种方式建农民集中区:一种是直接进城镇,第二种是公寓式农民社区,第三种是农民自建。在选点上,为了避免二次拆迁,规定几个碰不得:大的重点工程碰不得,开发区碰不得等。市里提出要稳步推进、因地制宜,不能为了集中而集中。必须实现梯度转移,不能急于求成,一步跨到小城镇。原来自然村落的形成,毕竟也是有规律的,与本地的水乡特色有关,并不是完全散乱的。南通市计划用 20到 30年完成这项工作。

      ——要更多的依靠政府的积极性。各试点单位的共同看法是,村庄整理是统筹城乡发展的重要手段,是政府的重要目标,不是国土部门一家的事情,国土部门更多的要进行相关政策的研究。

      实践证明,凡确实有需求、有实力、有积极性的地方,这项工作就进展得快。根据浙江省的测算,村庄的拆迁成本和复垦成本,每亩平均需要 5万元~6万元。每年财政要拿几亿元。试点地方的同志说,目前这项工作难度较大,全面铺开行不通,政府有实力,有积极性才行。

      我国农村居民点,点多面广,用地量大。据统计,农村居民点占地面积达 2.28亿亩,占全国建设用地总面积的 52.5%。由于村镇规划长期滞后,村镇布局分散,宅基地严重超标,空心村、闲散地大量存在,村庄整理潜力很大。但是,挂钩整理直接涉及农民的土地、房屋等切身利益,切不可脱离实际,违背农民意愿,盲目追求速度,把推进村庄整理片面地理解为投入大量资金建新村,大拆大建搞集中。

      此项工作极为浩繁复杂,是一个长期的过程。因此,必须开展试点先行一步,而试点工作又必须在规范的基础上运行,以便探索出成功的能够推广的经验。

     

                        毕小曼 田春华

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