• ——基于成都市的个案研究*

     

    摘要改革土地管理制度,促进城乡土地资源的有序流动,使农民获得土地收益权和财产权,是统筹城乡发展的关键环节。完善农村宅基地流转制度,是土地管理制度创新的重要内容之一。成都市自2003年开始实施城乡一体化发展战略,20076月被批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”,在农村宅基地流转实践方面先后创造了入股、置换、联建等模式,有效地保障了农户的合法权益和壮大了农村集体经济,促进了土地的集约节约利用和城乡经济社会的统筹发展,但也面临着农村宅基地入市的法律困境、粮食生产安全困境、上楼农民生活质量保障困境。要突破这些困境必须在制度创新中尊重农民的首创、尊重农民的意愿,建立合理的农村宅基地流转收益分配制度,完善城乡建设用地增减挂钩办法。

    关键词:统筹城乡发展;农村产权改革;农村集体建设用地;农村宅基地流转

    中图分类号:C912.82 文献标识码:A文章编号:

     

    A Case Study Of Improvement on Rural House Land System

    ------------ On Chengdu

    Wang Xi-ming

    Research Center for Construction of New Countryside in Western China, Southwest Jiao-tong  University, Chengdu, Sichuan 610031China

    Abstract: The reform of land management system to promote the orderly flow of land resources between urban and rural areas to make peasants gain access to land and property rights interest plays a key role in urban and rural development. Improving the transfer system of rural residential land is an important part of innovation on land management system. Chengdu, since carrying out urban and rural integrated development strategy in 2003 and being adopted as "Rural Comprehensive Reform Testing Area" in June 2007, has made a great progress in Rural Residential Land transfer system and accumulated much experience, which effectively protected the peasants’ legitimate rights, strengthened the rural collective economy and promoted land conservation and land intensive use and economic and social development in both urban and rural areas.

    Key words: Land ManagementRural Collective Land for Construction; Case StudyRural House Land TransferHarmonious Development in Urban and Rural Areas; Rural Property Rights Reform; Chengdu.

     

     

    中共十七届三中全会决定明确提出:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。”依据民法理论,用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法将享有占有、使用和收益的权利。因此,宅基地使用权人也应该对农民集体所有的宅基地享有占有、使用和收益的权利。(龙翼飞、徐霖, 200928-32)对于“收益权”是否包括流转权,尽管现行法律——如《土地管理法》、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等做了严格的限制性规定,但大多数学者持肯定态度,他们认为,完整的宅基地用益物权应包括能够在统一的城乡建设用地市场依法流转的权利,其理由主要包括发展市场经济特别是建立城乡统一的建设用地市场(蔡立东,2007;诸培新、曲福田等,200926-29)、推进农村土地的节约集约利用(刘亭、庞亚君、赖华东、陈林,2009119-123;刘庆、张军连、张凤荣等,200431-33)、促进农民财产性收入增长(邱道持、洪斌城等,2009219-224;陈锡文、韩俊,2002)等。事实上,经济发达地区和城郊村一直就没有停止过农村宅基地流转包括被法律明确禁止的向城镇居民流转,“小产权房”是其结果;《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法(国土资发[2008]138号)》颁布后,农村宅基地向城市流转(又称置换)变得更加普遍,形式更加多样,农村宅基地流转也成为经济学、政治学、管理学的研究热点。现有的有关农村宅基地流转研究多数属于应然研究,如上面提到的文献;少数实然研究,往往关注于一个个案或其中的一个方面(袁丰、陈江龙,20091378-1385;王璐、刘增宏等,2009260-263陈国君,20081563015631;凌申,200916009-16011),而较少多个案的比较研究和综合性的制度设计。本文将以“全国统筹城乡综合配套改革试验区”成都市为例,通过比较分析不同农村宅基地流转模式,以统筹城乡发展为视角探讨完善农村宅基地制度的基本原则和现实途径。

    一、    成都市农村宅基地流转的几种主要模式

    改革土地管理制度,促进城乡土地资源、资产、资本的有序流动,使农民获得土地收益权和财产权,是统筹城乡发展的关键环节。促进农村集体建设用地特别是农村宅基地的有序流转是土地管理制度创新的重要内容之一。成都市自2003年确立城乡一体化发展战略后就开始探索建立新型农村宅基地和房屋产权管理制度。中共成都市委、成都市人民政府于200426签署了《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》,明确提出要“着力探索完善城乡居民房屋统一管理制度,实现城乡居民住宅产权属性和社会功能等同化。”成都市国土资源局于2005331签署《关于推动城乡一体化有关用地问题的意见(试行)》,对规划建设区内和土地整理中的农民宅基地使用权流转进行了明确规定:原有宅基地腾出的土地面积扣除集中建房用地后的剩余部分,在符合规划的前提下,可置换集中安排使用;原址符合规划的,可在原址作为建设用地使用。

    20076月,成都市被批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”,加快了农村宅基地流转制度的完善步伐。成都市委、市政府经过反复酝酿、多方征求意见于2008年初出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》(成委发〔20081号文件),明确提出要探索建立对农民自愿放弃宅基地的补偿机制和建立城乡统一的房屋产权流转制度

    5·12”汶川大地震后,成都市将农村宅基地流转制度的完善与灾后重建结合起来,先后颁布了《成都市人民政府关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建意见(成府发[2008]46号)》、《成都市国土资源局关于支持灾后农村住房重建的实施意见(成国土资发[2008]332号)》,明确规定,在规划确定的集中安置点,经农村集体经济组织三分之二以上村民同意,可由集体经济组织引入社会资金进行综合整理和产业开发,在为受灾农户提供人均建筑面积不低于35㎡的住房后,节约的宅基地面积就地按照规划用于发展旅游业、服务业、商业和工业。

    在成都市市委、市政府的支持下,成都市各地充分发挥农民的首创精神,在提高农村宅基地资源配置效率方面创造了不少模式,比较有代表性的主要有以下几种:

    1.入股模式

    这一模式由龙泉驿区龙华村首创,又称龙华模式。主要应用于城郊或经济开发区土地整治,其特点是:农户以宅基地使用权入股,成立具有“集体土地资产经营管理公司”性质的股份合作社,将农民集中居住后原有宅基地腾出的土地面积扣除集中建房用地后的剩余部分用于股份合作社搞商业开发。其实质是由集体企业代替房地产开发商直接在集体建设用地上进行建设和经营,将政府垄断的土地增值收益和开发商获得的超额利润还给农民集体。

    龙华村地处成都市近郊城乡结合部,属成都国家级经开区新区,是成都中心城区与龙泉新城区的连接带。龙华村是一个典型的长期以果蔬种植为主的近郊传统农业村,农民分散居住,草瓦房占70%以上,人均宅基地达130 m2 村内道路不通畅,基础设施落后,村级集体经济年年现红字。20046月,龙华村利用经开区征地和土地整治机会,按照“群众自愿、创新实践、专家论证、民主决策、两委操作、政府引导”的原则,用农民的宅基地和征地补偿款入股申请注册了龙华农民股份合作社(所有的集体成员都是股民),推动农民集中居住、产业集中发展、土地集中经营。龙华股份合作社共整理出宅基地372亩,其中130余亩宅基地用于新居工程,修建安置村民的电梯公寓,全村754户都免费分得了人均建筑面积35m2成套公寓;在新居工程周边口岸用40亩宅基地集中新建了4.3万㎡商铺,每人有10㎡的虚置产权(只保底分红,由村集体统一招商);其他200亩被政府征用后建成商贸区10万㎡和商品房60万㎡,可提供2000个左右的就业岗位和7000多套住房。耕地由大户集中经营,主要发展观光休闲农业及种植花木。2007年基本实现了龙华股民“三个一”(人均固定资产积累10万元,人均年收入1万元,“5060”人员人人享有1套社会保障[1])的目标。

    2.置换模式

    这一模式,又称“双放弃”模式。最初被温江区用于在城市有固定收入、自愿放弃农村宅基地使用权和土地承包经营权的农户,后来被龙泉驿区用于生态移民。其实质是用农村的宅基地使用权、农村土地承包经营权、农村集体成员权换取城市的居住权、就业权和社会保障权等权利。

    温江区于2006年开始实施“双放弃”政策,最初是为了解决温江区远郊进城务工农民在温江城区的购房、社保和子女入学问题。温委发[2006]66号文件规定:凡家庭人均纯收入高于5000/年且80%以上来自非农收入的农户,如自愿放弃农村宅基地使用权和土地承包经营权[2],可转入城市户口,享受与城镇人员一样的社会保障制度[3]和就业安置政策(人均9000元),在城内优惠购买商品房[4]子女可就近入学。对于入住集中安置区的,3年物管费全免,水电气补贴每户每月20元,后2年物管费减半征收,水电气补贴每户每月10元。2009年,温江区有257703人被安置在春江路大同上郡。大同上郡全部为11层电梯公寓,房屋有四种类型,供农户选择;楼层及单元由房主抓阄决定,照顾残疾人。这257户放弃宅基地217.5亩、承包地656.5亩,而这257户住房用地不到20亩,节省建设用地近200亩。

    龙泉驿区的生态移民开始于2007年,主要是为了统筹解决龙泉山脉深处农村发展困难和龙泉城区建设用地指标紧缺等问题。龙泉驿区计划用5-10年时间完成龙泉山区几万农民的整体移民,首先完成的是大兰村整体移民。大兰村面积13878.8亩,人口1654人,因地处龙泉山脉深处,水资源匮乏,交通不便,全村群众长期面临“出行难、饮水难、就医难、上学难、购物难、就业难、通信难、发展难、增收难”等问题,但大兰村宅基地面积人均达170 m2。龙泉驿区政府在充分调研并与大兰村民反复协商的基础上,出台了大兰村生态移民的办法:大兰村农户自愿流转土地承包经营权、宅基地使用权、自留地(山)使用权、林地使用权给乡政府并放弃集体经济组织成员权,政府给予农户人均35 m2的安置房[5]、每人7000元的装修补贴、失地农民的社保待遇[6]、免费就业培训和原有住房拆迁费、宅基地(含林地、自留地)与承包地上附着物补偿费[7]200910月,大兰村村民全部搬迁完毕,基本实现了“移民五同步”:住新房、就新业、进社保、享福利、分股益,20104月已完成宅基地复垦验收,面积有373亩。

    3.联建模式

    联建模式主要用于“5·12”汶川大地震后的极重灾区的农房重建,分为内部联建(包括统规统建和统规自建)和外部联建两种,其实质是灾民通过集中居住和原宅基地复耕节约建设用地,然后通过出卖建设用地指标筹集部分建房资金。

    统规统建就是县乡政府为灾民在集中安置点统一建房。其特点是,灾民拆除自己已毁坏的房屋,放弃宅基地,并将宅基地复耕,以换取统规统建的安置房或者异地安置的补偿。自愿选择入住集中居住点安置房的农户,可免费分配一套人均35㎡的住房,人平36-50㎡部分按成本的一半(700/㎡)支付,超过50㎡的按成本价(1400/㎡)支付。房屋拆除后,搬进去之前,每人每月补150元,超过一年的每月补200元。入住时交2000元保证金,原宅基还耕验收合格时退还。安置房的建设资金来源主要有:(1)政府灾后建房专项补助金,平均每户2万元,最少1.6万元,最多是2.6万元,根据受灾农户的经济状况与人口数量分类分档,其中人口以2008512受灾时的户籍人口为准;(2)社会建房捐赠资金,其中红十字会给每人捐8000元;(3)挂钩项目资金,每户2万元,主要用于住房配套的基础设施建设;(4)宅基地还耕后多出的建设用地指标出让金,成都市以每亩15万元收购,平均每户可节省约0.4亩的宅基地,获得约6万元的出让金(王维博,200931-33)。自愿选择异地安置的农户,按每人3万元的标准给予货币补偿。

    统规自建,就是集体经济组织的内部成员按照规划集中建设自己的住房。其特点是,灾毁农户拆除自己已毁坏的房屋,放弃原宅基地,并将原宅基地复耕,在本集体经济组织的集中规划点上按占地面积不超过人均30㎡的标准重新申请宅基地,建几层由户主自定,建房资金除上述四项资金外还需自筹也可贷款。

    外部联建,又称开发重建,就是集体经济组织联合开发商(业主)建设灾毁农户的住房与业主的经营性用房,主要应用于风景旅游区的灾后重建。其办法是,受灾农户将宅基地使用权交给集体经济组织综合开发以换取人均建筑面积不少于35㎡的住房,集体经济组织将节约的宅基地面积流转给开发商建经营性用户,用于发展商业、旅游业和服务业。

    二、    成都市在完善农村宅基地流转制度方面的创新之处

    成都市在完善农村宅基地流转制度方面的最大创新之处就在于充分体现了农民主体理念,能够对农民赋权让利,以确保广大农民群众能在农村宅基地流转中普遍受益;充分贯彻了统筹城乡发展的战略,着力探索完善城乡居民房屋统一管理制度,以实现城乡居民住宅产权属性和社会功能等同化。主要体现在以下几个方面:

    1.              建立了农民民主参与制度,在有关宅基地制度改革的方案设计中,充分尊重农民的首创精神和农民的意愿,给农民充分的知情权、决策权。

    不论是灾前的土地整理,还是灾后的重建,只要涉及宅基地,就要提供多种方案供其选择。如温江在实施“双放弃”政策时不仅必须由符合条件的农民主动提出书面申请,而且允许农户中途退出[8];成都市公布的灾后重建方式有五种[9],受灾农民可根据实情任意选择。在涉及到整个集体的宅基地流转时,还要广泛征求所有农民群众的意见,是否流转、如何流转、其流转收益如何分配都要由农民民主协商,其方案必须经三分之二以上村民同意才能实施。如龙华村在股权认定时对“嫁出女”、“迎进郎”等难题的解决方案就是由广大村民在民主协商的基础上经2/3多数同意的。

    农村宅基地流转的基础是确权。成都市为促进流转,自2008年开始推行以确权为核心的农村产权的制度改革。在农村宅基地使用权确权时,为保证公平与公正,充分尊重了农民的意愿和发挥了农民的首创精神。政府没有制定具体的确权方案,所有的确权方案都由村民小组内的群众讨论决定,所有问题都由村、组成员民主协商解决。如何解决农户宅基地面积超标与人均拥有面积严重不均的问题是农村宅基地使用权确权的最大难题。成都市政府规划批准的农村宅基地是人均35㎡,但目前各农户实际拥有的宅基地面积都严重超标且农户间人均相差较大,最多的农户达到人均1亩,最少的农户人均不到50。温江等地农民经过反复讨论与协商,终于想出了一个他们认为公平的制度:农户依法取得的宅基地按当前宅基地现状分别确权到农户,但农户宅基地面积超过规定面积的在土地登记卡和土地证书内注明超过标准的面积,在房屋拆迁或重建前仍由农户无偿使用;拆迁或重建时按规定面积重新确定使用权,原超出部分退还集体。征地时超出部分的土地补偿费属于集体,青苗费属于农户。村民认为这一制度公平的主要理由为:农村宅基地是依成员资格无偿取得的,其宅基地使用权必须由所有集体成员平均享有,法律保护的农村宅基地使用面积必须人人相等;在拆迁或重建前不改变宅基地现状,在拆迁时对现有宅基地上所有建筑物与其他附属物(含苗木)进行补偿,是为了保持社会稳定和保护房屋的财产权;流转收益特别是安置房的分配并不是根据农户原宅基地面积的大小而是根据其家庭内的集体成员数量平均分配,就体现了农户宅基地使用权只能凭集体成员资格取得的原则。这一制度创造性地解决了宅基地使用权流动与房产权稳定的问题,既保证了宅基地使用权公平分配,又保障了房屋产权的神圣不可侵犯,其效果类似于“动账不动田”[10]

    2.              建立了农民分享农村集体建设用地增值收益的制度,既保证了农民普遍受益,又促进了集体经济的发展壮大。

    为了引导农民通过流转农村宅基地特别是集中居住,在耕地面积总量不减少的情况下,为工业发展和城市化建设节省出大量的建设用地,成都市制定了一系列激励制度,不仅提高了拆迁房屋的补偿标准和购买安置房的优惠待遇,其补偿费足以购买配套的安置房,有效地保障了农民的居住权;而且规定,农民住房集中区建设,除按规定的标准建设应安置农民住房面积之外,可增加修建不超过30%的商业用房或居住用房或配套用房面积,以保持农民有长期的收入来源。前面提到的置换就是这一系列制度的体现,置换后农户的住房条件均有不同程度的改善。

    为了在农村宅基地整理中增加农民的收入来源和发展集体经济,还建立了新增集体建设用地指标出让制度,允许集体经济组织出让通过集中居住节约出的宅基地指标,并允许有条件的集体经济组织成立集体企业直接参与节约建设用地的开发利用,如前面提到的龙华村。

    为了提高被征地农民的生活质量和收入水平,成都市不仅建立了强制性纳入城市居民社会保障体系的制度,而且还建立了为有劳动能力的人提供免费就业培训直到就业的制度。

    3.              建立了有利于城乡房产统一管理的配套制度。最重要的是城乡统一规划制度、农村房屋产权和宅基地使用权确权颁证制度、新增集体建设用地指标出让制度、集体资产公司化运营与民主化管理制度。

    为了打破城乡规划分割的格局,促进城乡经济、社会、自然和人的协调发展,成都市在2004年就建立了城乡统一的规划制度。此后,农村新建或改建住房必须符合规划,有效地防止了农村房屋的乱建,促进了农民的集中居住,节约了土地。

    为实现农村房屋与城市房屋“同证同权”和农村房屋上市流转,成都市于2008年开始建立农村房屋产权和宅基地使用权确权颁证制度(成委发〔20081号文件):为农村房屋所有权人统一颁发或换发建设部监制的房屋权属证书和国土资源部监制的宅基地使用权证,建立城乡房屋的统一登记制度,将农村房屋产权档案纳入统一的房产档案管理信息系统;经市区县人民政府批准修建的农民集中居住区房屋,参照划拨土地补交出让金标准向土地所有权人交纳相关费用后,自主上市流转。

    集体建设用地指标出让制度充分利用了“增减挂钩”政策 (国土资发[2008]138号文件):原有零星分散的集体建设用地(主要为宅基地)复垦为耕地,复垦的耕地面积扣除新建农民集中居住区用地面积后的新增耕地面积指标可以出让用于城镇建设。2008-2009年,成都市政府收购灾区新增耕地面积指标的价格为每亩15万元(王维博,200931-33),出让金主要用于灾后的农村住房重建。其中大邑县2008年出让6000亩指标,获得9亿元的灾后重建资金(成都市社会科学院,200954)。非灾区的出让金可用于发展集体经济。

    为了加强对农村集体经济的管理,成都市要求各村都要建立集体资产公司化运营与民主化管理制度,对集体经济进行股份制改造,用村民(股民)选举产生的股东代表大会、董事会分别行使决策权、管理权。

    三、成都市农村宅基地流转制度创新面临的主要困境

    1.法律困境。根据我国土地管理法和有关政策,农村集体建设用地一律不得搞商品房建设,集体建设用地必须先经国家征用,然后才能拍卖给房地产商搞商品房开发。其结果是政府和开发商垄断了土地增值收益,农民的利益被剥夺。根据国务院发展研究中心的一项调查研究表明,在目前“合法的”房地产开发过程中,原集体所有土地的增值部分的收益,只有20%30%留在乡以下,其中,农民的补偿款仅占5%10%;地方政府拿走土地增值收益的20%30%;开发商拿走土地增值收益40%50%(裴亚洲,2008)

    以集体建设用地为主要资产成立的龙华农民股份合作社直接用集体建设用地建商品房,明显是违法,但确实是农民最大限度地分享土地增值收益的最有效的途径。

    2.粮食生产安全困境。现行的城乡建设用地增减挂钩试点管理办法和建设用地指标出让制度,只强调了耕地面积不减少,而忽视了耕地粮食生产力的增加,其结果是用远离城市的农村宅基地换城郊平原的耕地,偏远农村的宅基地即使复耕,其农业生产力也很难与城郊平原耕地相同。

    3.上楼农民生活质量提高的困境。农民集中居住特别是在城市公寓或集中居住点的楼房居住后,虽然居住条件有所改善,但生活成本会明显增加、农业生产的不便也会提高,很容易出现上楼致贫的现象。

    四、完善农村宅基地流转制度的建议

    完善农村宅基地流转制度应遵循的总原则为:以农民为主体,尊重农民的首创精神、尊重农民的意愿,促进广大农民群众增收和农村的和谐发展;培育和发展城乡统一的土地市场,消除城乡的制度性差异,促进城乡差别的缩小和城乡统筹发展;严格土地的用途管理,促进土地的节约集约利用和耕地保护。具体来说,应注意以下几点:

    1.尊重农民的首创、尊重农民的意愿

    要相信广大农民的创造力,给农民的制度创新留下足够的空间;政府只宜在充分调查的基础上总结全国各地农村宅基地制度创新的经验,为完善农村宅基地制度提出一些原则性的建议。这不仅是因为包括农村宅基地在内的农村土地在法律上归集体所有,农民集体有权决定;也不仅是因为我们对当前农地制度的认识还非常有限,而我国的伦理和政治学正处于转型阶段,还没有定型,在这种情况下政府所能做的也许只能是接受农民自己的选择 (姚洋,2000: 54-65);而且还因为中国农村疆域广大,发展很不平衡,各地宅基地制度实践存在很大的区域性差别。如关于“一户一宅”制度,有的地方理解为一个成年儿子必须有一个宅基地,有的地方理解为一个家庭只能有一个宅基地而不论儿子多少、分家与否。又如农村宅基地流转收益(包括安置房)的分配依据,在成都是农户集体成员的数量而不管原宅基地的面积,在江苏吴江城郊是原宅基地的面积而不管农户的人口。

    应还权赋能,将宅基地的所有权明确给村民小组,由村民小组的全体成员民主决定有关宅基地的制度,以确保农村集体成员能平等地享有农村宅基地使用权。

    当然,为了防止农村干部滥用集体所有权,一定要强调,凡涉及新增农村宅基地的审批、宅基地的确权、宅基地流转及其收益的分配必须经过集体成员民主协商并得到三分之二以上成年成员或五分之四以上农户代表签字同意,不能以代表会的意见代替全体会议。

    2.建立合理的农村宅基地流转收益分配制度

    以农村宅基地为主要构成的农村建设用地流转收益被地方政府拿走,是阻碍农村宅基地流转的重要因素。如在芜湖农民集体所有的建设用地流转收益分配中,市、区级地方政府可以分享土地30%的收益,镇级政府拿走土地50%的收益,而作为土地所有者的最终收益仅为20%(程世勇、李伟群,2009:71-75)

    农村宅基地流转收益分配制度应遵循收益初次分配基于产权、二次分配基于税制的原则,将流转收益归相应的集体产权人所有,国家可以通过营业税、增值税、所得税等,对收益进行合理的二次分配。(刘丽,200313-16)至于集体内部的分配,应实现集体所有权与农户使用权利益的最佳分配。可参照中山市的“5311”模式,即50%用于村民的社会保障安排,30%分配给村民,10%用于发展集体经济,其余10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设,同时鼓励村民将分配所得收益以股份方式投入,发展股份集体经济。(王璐等,2009:260-26

    3.建立农村宅基地退出机制

    根据相关资料统计,近年来,东部发达地区有5%至10%的农民在城市里购房,约有1 500万户左右宅基地处于闲置、空巢状态(侯丽艳、赵亚霄、胡蝶,2009:39-41)。中西部农村宅基地使用效率更低。导致目前中国农村宅基地利用效率低的根本原因是农村宅基地退出机制的缺失。

    建立农村宅基地退出机制的重点是建立农村宅基地收回补偿制度、健全多元化的农村住房保障体系、实施农村宅基地有偿使用制度和健全农村宅基地整理、置换、复垦机制。其中合理的补偿标准应当是基于宅基地的住房保障特点,以宅基地使用权人放弃宅基地换取在城镇或社区新村的相当住房保障为标准。(欧阳安蛟、蔡锋铭、陈立定,200926-31

    其宅基地的补偿基金应主要来源于地方政府的土地收入,这笔收入是相当大的。如A省的几个地区的土地收入(直接税收、间接税收、部门收费以及土地出让金净收益四部分的加总)占预算外收入的6080%,占预算内收入的3040%,而且是近年来推动预算内财政收入增长的最主要的力量。土地的间接税收与直接税收在地方预算内收入中的比重从2001年的30.5%增长到2003年的38.4%。(周飞舟,2007:45-84

    4.集中居住应因地制宜,量力而行

    目前,我国农村宅基地确实存在着浪费现象。国土资源部土地整理中心专家徐雪林指出,至2008年我国农村居民点用地高达16.4万平方公里,人均用地185平方米,且用地布局散乱分散无序,粗放利用现象严重(胡传景,2008)。村庄建设用地中,“空心村”内老宅基地闲置面积占10-15%。(刘贵丰,2009)据测算,如果实现对废弃及闲置宅基地的再利用,通过对“空心村”的治理或退宅还田措施实施,可以增加有效耕地约4 000多万亩。(张春娟,200483-86)但不能为了节约土地而盲目地推行农民集中居住。因为农村宅基地包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白基地,一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地以及生活用房中的生产场地。(刘俊,2006313-317)其中建筑物兼有生产、生活功能,除了住房外,还包括存放生产工具与生产资料的库房、喂养家禽与家畜的场院;有的庭院内还含有菜地和花园。因此,对于以农业生产为主的农户,一般不宜大规模集中居住。不能仅仅考虑节约土地和生活方便,还应考虑是否方便生产;对于需要异地安置特别是需要在城市安置的农民,除了保障农户的住房外,还应保障他们有稳定的就业。

    5.完善城乡建设用地增减挂钩办法,确保耕地生产能力提高和农业功能多样化。

    城乡建设用地增减挂钩不能仅仅局限于耕地面积增加,还应注重耕地的生产能力有所提高并能从事多样化的农业,以使我国农业能在现代化进程中可持续发展,并发挥多元价值:在经济方面,保障食物安全,充当危机时的减压阀;在生态环境方面,净化大气、储存净化水资源和保全国土资源,改善生存环境;在社会文化方面,具有循环性、多样性、互动性以及自我创造性,实现人性的综合([]祖田修,2003:150)。在当前,尤其要强化农业的食物保障功能、原料供给功能、就业增收功能;彰显生态保护功能、观光休闲功能、文化传承功能(回良玉,2007:3-13)。

     

    参考文献:

    []祖田修,2003,《农学原论》,北京:中国人民大学出版社。

    蔡立东,2007,《宅基地使用权取得的法律结构》,《吉林大学社会科学学报》第3期。

    陈国君,2008,《城乡统筹视角下近郊土地流转模式研究:以成都市龙泉驿区大面街办龙华村为例》,《安徽农业科学》第35期。

    陈锡文、韩俊,2002,《如何推进农民土地使用权合理流转》,《中国经济时报》422

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    *本文受西南交通大学科学基金项目“公共服务的基层政府供给能力研究”(编号:2008C01)和国家社科基金西部项目“农业税取消后的农村制度创新与农村治理研究”(编号:09XZZ001)的资助。本文的部分内容曾在中国土地学会2009年年会上交流,与会者的观点对本文的修改完善贡献很多。本文的资料除注明外均来自作者的实地调研,文中的问题也由作者负责。

    [1]指男60周岁、女50周岁以上人员(简称“6050人员)可领取城镇居民基本养老金,最初为352/月,2009年上调到594/月。

    [2]原有的房屋及其附属物必须拆迁,其拆迁费按温江区2002年的征地标准,其中砖木平房的拆迁费为140/㎡;原有承包地退给集体,按每亩1.35万元给予补偿;原有宅基地(包括林园地和自留地)退给集体,其补偿标准为6750/亩。双放弃农户应得宅基地、承包地补偿面积按所在组人均面积计算。

    [3]6050人员,一次性交缴9100元,从次月开始领取城镇居民基本养老金同时享受住院医疗保险待遇;男50-60岁、女40-50岁人员(简称“5040人员),个人每缴足一年城镇居民基本养老保险、基本医疗保险,政府补贴1800元给本人,共补贴10年;男40-50岁、女30-40岁人员(简称“4030人员),个人每缴足一年城镇居民基本养老保险、基本医疗保险,政府补贴800元给本人,共补贴15年。

    [4]在城区集中安置区买房,人平35㎡内每平方按340元计算,超出部分在25/人内按建筑成本价1500/㎡计算,超出部分超过25/人的按市场优惠价2500/㎡计算。自主购房的,人均35㎡以内的仍可获得每平方米安置价与成本价之间的差额补偿。

    [5]其住房全部是20多层的商品房楼盘,2008年房价大跌时的购买价为2750/㎡,20104月房价已上涨到4000/㎡。大兰村农户入住时,人均35㎡以内的免费;超过部分以2500/㎡的成本价购买。

    [6]待遇与温江“双放弃”农户基本相同。

    [7]房屋拆迁费类似于温江区“双放弃”农户,附着物(主要是树木)每亩在4000-8000元,大兰村农户所获得的拆迁费及各类补偿合计每户8-10万元。

    [8]温江区申请“双放弃”的农户最初有4300户,经三审三示筛选后只剩下403户,最后参加的只有257户。

    [9]主要指统规统建、统规自建、原址重建、异地安置、开发重建。 参见《成都市人民政府关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见(成府发[2008]46号)》。

    [10]“动账不动田”是成都等地农民发明的对承包权进行局部调整的方法,旨在既维持农户之间人均承包权的相等又保持农户承包地的稳定。其方法是,在每年或每三年的承包地调整时,由于人口减少按规定必须退田的家庭,可以只在村组的台账上反映但实际不退田,只需按当地的市场行情有偿使用,将退田部分的租金交给集体组织或需要进田的农户。如张家因家庭成员死亡需退田1亩,李家因生了儿子且将户口上到本村民小组需进田1亩,在2008年承包地调整时村组台账上张、李两家都做了变动,但实际上张家可以不退田,只需将这1亩地的租金(每亩每年1200斤大米)交给李家就行了。“动账不动田”有效地解决了地权(土地承包权)流动与地块稳定的矛盾,既保障了承包权的公平分配又不妨碍对土地的长期投入,是公平与效率的最佳结合。(王习明,2009a149;王习明,2009b512-516

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