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    接点治理:理解国家与农民关系的新视角

    ———以鄂西北王村为例

    袁明宝[]

    摘要:税费改革之前,国家通过接点治理的形式来处理与农民的关系,接点治理是指国家利用乡村组织等体制性中介和乡村社会体制外精英进行治理的方式。接点治理的有效性在于其同时具备了国家政权赋予的合法性和地方社会赋予的认同感。接点治理经历了三种模式,集体时期的吸纳模式、税费时期的授权模式和后税费时期的结合模式。税费改革后,国家试图绕开基层组织以实现与农民直接对接,接点治理转变为直接治理,带来了混混等灰黑势力进入乡村和基层治理内卷化的危机。

    关键词:接点治理,合法性,认同感,基层治理内卷化

     

      Junction governance: a new perspective for perceiving the relationship between the state and peasants

     

    Abstract: Before the Tax and fee reform, the country handled the relationship with peasants through junction governance. The Junction governance refers to a governance style in which the country takes advantage of the rural organizations and the elites outside the system in rural society. The effectiveness of the Junction governance is that it possesses the legality awarded by the state power and the identity endowed by the local society in the same time. The Junction governance undergoes three modes: absorbing mode in collectivization period, authorization mode in Tax and fees period, combination mode in post-era of tax and fee reform. After the Tax-for-fees Reform, the country attempts to bypass the rural grass-roots organizations, which promote the Junction governance transform into direct governance. As a result, the Gangland enters the rural society and the rural governance confronts the involution crisis.

    Key words: Junction governance; legality; identity; rural governance involution

     

    一、文献回顾与问题的提出

    对国家与农民关系的研究一直是中国乡村政治研究中的热门话题,而且从国家与农民关系的视角来分析基层社会或地方社会的政治、治理结构实际上是延续、借用了西方理论上的国家—社会二维分析框架。在西方政治学传统上,对国家—社会的研究是放在现代民族国家的建立(吉登斯,1998[1]以及国家政权建设(蒂利,2007[2]的背景下来讨论的,就是如何在现代化进程中建立公民社会、市民社会,实现国家对社会的控制,包括成功地汲取资源以及恰当地分配资源、规制人们的日常行为(亨廷顿,2008[3]。在西方政治传统的基础上,中国学者关于国家与农民关系的研究不是局限在关系结构中的两端,而更关注连接两个端点的中间接点。

    关于中国国家与农民关系的研究大致可分为四个阶段。第一是晚清民国传统时期,国家农民关系在“皇权不下县”的情况下,最先呈现出的是“士绅模式”(王先明,1997[4],并形成了以士绅为中心的“双规政治”结构(费孝通,1998[5]。随着20世纪上半叶国家政权的扩张、乡村社会“权力的文化网络”被打破,传统士绅被新兴的“劣绅”取代(黄宗智,2000[6],使得国家赖以控制社会的经纪人从“保护型经纪”演变为“赢利型经纪”,由此陷入了“国家政权的内卷化”(杜赞奇,1995[7]。第二阶段是新中国建立前三十年时期,这一时期乡绅体制瓦解,乡村基层治理逐渐形成了“三级所有,队为基础”的人民公社体制。在“全能主义政治”下(邹谠,1994[8],国家权力实现了对农民的直接控制,并用权力的组织网络(强世功,2003[9]代替了权力的文化网络,使得旧日的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系,被新的国家政权与农民的双边关系所取代。第三阶段是前税费改革时代,自20世纪80年代初期起,随着人民公社体制的解体和家庭联产承包责任制的建立,中国农村政治进入了“乡政村治”的治理阶段(张厚安,1982[10],在乡镇以下推行“村民自治”,使得村处于国家和社会的交接处(徐勇,1997[11]。国家权力部分退出乡村社会,使得基层治理中的非正式和非规则性特征体现得更加充分,同时压力型体制下的乡镇政权出现了“对上服务、向下要钱”的职能错位现象(程同顺 李秋兰,2005[12],县乡村形成“利益共同体”共同剥夺农民利益(贺雪峰,2003[13],乡村社会出现了“治理性危机”(肖唐彪,2003)[14]和合法性危机(李锦顺、毛蔚,2007[15]。第四阶段是后税费改革时期,税费改革使得基层政府的公共服务能力下降,基层政府由“汲取型”转变为“悬浮型”政权,形成了基层组织“软指标的硬指标化”逻辑(申端锋,2007[16]。在税费改革实行后的几年时间里,乡村社会出现了新一轮的治理性危机(杨华、田先红,2009[17]

    对国家与农民关系的研究,一部分学者是立足于西方市民社会的理论框架,试图在中国寻找公民社会、市民社会等公共领域,这是对西方理论的借用而没有对中国社会的结构和性质进行理解和把握的结果。中国农村社会是建立在血缘、地缘认同基础上的村落共同体,不是西方意义上的公民社会。所以,国家在处理与农民关系时必定要经过农村社会内生或者外生的乡村组织等中介进行。徐勇通过对群体性事件的县域分析提出了“接点政治”概念,他认为县级政治和县域社会在整个政治结构和社会结构中处于承上启下的接点位置,而这一接点在政治体系中是“政治应力”最为脆弱的部位,所以最容易发生群体性事件(徐勇,2009[18]。而笔者要讲的接点恰恰与徐勇的“接点”相反,接点不仅不是国家与农民关系上的脆弱部位,反而是最强有力的连接部位。在机构设置上主要指乡镇政府、村级组织等,在具体行动者上主要指村组干部这一体制内精英以及在村庄中具有认同感的体制外精英,依靠这一接点才能顺利实现国家与农民关系的对接。在这个意义上,本文尝试从鄂西北王村[]的具体治理经验来展演接点治理产生的变迁模式及其产生的影响。

    本文的经验材料来源于华中科技大学中国乡村治理研究中心于20107月在鄂西北王村进行的为期一月的实地调研[]。王村现有5个村民小组,551户,共2081人;耕地面积达4205亩,其中水田面积3205亩,人均耕地面积两亩。种植结构以水田为主,旱地较少。王村在地理位置上处于鄂西北地区,这一地区的村庄大都形成于明朝时期“湖广填四川,江西填湖广”的移民潮[19],而且在建国后也不断有移民迁入,这就使得村落呈现出杂姓混居的特征,村庄中没有主导性的大姓和家族,而且祖先崇拜、宗教信仰等传统观念也很淡薄,与北方或者南方宗族性村庄正相对反,这里的村民认同与行动单位不是超越个体之上的家族、宗族或者小亲族,每个人都是一个个“马铃薯”,这样,村庄性质就可以定性为原子化村庄。另外,在每个村民小组下都还有若干个小组,这在当地人的话语中就是“湾子”。这些湾子一般居住着20户左右的村民,成为一个标准的生活单元。户数少的湾子可以与相邻的湾子再结成一个满足生活、生产等各方面需求的大湾子。这样,湾子就成为当地村民主要的居住单元,一个湾子就是一个天然的生活共同体和生产共同体。湾子这种自然生活单位的特点构成了当地村庄治理的基础。

    二、接点治理的模式变迁及其影响

    中国乡村社会从传统时期在治理结构上就存在着上下分离的两个组成部分,上层是中央政府,并设置了一个自上而下的官僚系统,其底层是地方性的管制单位,由族长、乡绅或地方名流掌握(王先明,1997)。学界也对传统中国社会这一治理结构比较认同,但随着人民公社体制的建立,传统时期的士绅模式逐渐解体,基层社会形成了“三级所有,队为基础”的政权体制,就将生产队的作用凸显出来。人民公社解体以后,中国农村政治便进入了“乡政村治”的治理阶段,国家的行政性权力上收至乡镇一级,在乡镇以下推行“村民自治”(张厚安,1982)。

    这三个时期的治理结构都显示出国家权力对农村社会的介入并不是直接的,而是通过接点来实现治理的,如传统时期的士绅模式、人民公社时期的“三级所有,队为基础”和分田到户后的村民自治。这可以说明要想对乡村社会进行治理必须经过“接点”才能实现,因为中国社会不是西方意义上的法团社会或公民社会,无法实现国家与农民的直接对接,国家权力总要寻找可以依附的治理主体以实现治理目标。

    对于鄂西北农村地区来说,因为不具备“权力的文化网络”,且村庄原子化程度较高,在这种背景下国家权力要想介入到乡村社会,就无法依靠宗族、家族等载体。但是,在鄂西北农村社会,受移民历史的影响,当地村民为了建立起一定的生存基础就要通过人情来建构人际网络。最终,形成了具有约束力的人情单位[],进而内生出村庄权威力量如村庄中“有行市”[]的人,并被国家权力纳入到治理结构中。这就形成了鄂西北农村地区特有的治理结构,就是乡村组织借助村庄权威人物实现村庄治理,并在土地调整、纠纷解决、治理钉子户和公共品供给等方面发挥了重要作用。

    1、接点治理的合法性与认同感

    接点治理的实现必须具备一定条件,具体来说就是国家权力赋予的合法性以及地方社会赋予的认同感,只有将合法性和认同感结合起来才能实现良好的接点治理。

    表一:

     

    有合法性

    无合法性

    有认同感

    接点

     有行市的人

    无认同感

    村组干部

    混混

    根据表一,我们可以根据合法性和认同感两维变量,对乡村社会的主体做出区分。

    有合法性而无认同感的村组干部

    村组干部是国家权力在基层政府合法性的代表,从而取得了体制性、制度化的身份和地位,并成为村庄治理的合法主体。但在现实中,村干部虽然具备国家权力所赋予的合法性,却没有完成与其身份相匹配的职责、任务,村干部治理村庄的任务在很多时候都被“有行市的人”所代替。在王村,村干部在村庄治理上的缺失体现的很明显,因为在王村这种村组布局结构下,村干部在村民小组内很难获得村民对其的认同感。所以,即使村干部有权力的合法性,但因为缺失认同感,同样难以实现对村庄事务的直接治理,而只能借助有行市的人。当然,因为村干部所具有的国家权力的象征性身份,可以利用权力的合法性对村庄事务进行治理如纠纷解决等,但村干部实现治理的成本是相对较高的,甚至根本不能实现治理。因此,村干部因为只具有合法性而没有获得村庄认同感,所以在治理层面上必须借助有行市的人进行,否则就会加大治理成本并可能带来村庄事务较差的治理绩效。

     有认同感而无合法性的“有行市人”

    在王村,不管是村干部还是一般村民都会提及有行市的人,这正说明有行市的人在村庄政治结构中所处于的重要位置。一般村民提及有行市的人主要基于其能代表一般村民的话语和利益,从而可以与乡村组织对话实现利益的合理表达。因为,一般村民同村干部接触时,村干部“有时候理都不理”,这样就必须通过有行市的人达成与村干部的沟通。同时,有行市的人又能够对村干部的行为进行监督甚至提出质疑,并能动员村庄力量形成对村干部的挑战。另一方面,村干部之所以重视有行市的人是因为其可以代表村干部实现对村庄事务的解决,如解决钉子户难题和集体行动中的搭便车者,这是因为有行市的人在村庄中所获得的权威地位。村干部还可以通过处理好与有行市的人关系,减轻其在当政期间的压力,进而可以获取一些“灰色收入”。

    相对于村干部只具有合法性而没有认同感的现状,村庄中有行市的人在起始阶段则只有认同感而没有合法性,即有行市的人具备的是自然性的认同感和建构性的合法性。而对于村庄中大部分有行市的人来说,他们不一定能够获得这一建构性的合法性,只有那些位于权威结构上层的人才有机会获取国家权力所授予的合法性。这样,有行市的人因为缺少合法性的支持而仅凭认同感也很难调动村民进行村庄治理,“有些事情是为大家做事却成了大家反对的”。当有村民在村庄中组织其他人维修道路或水渠时,别人就会说“你又不是一级组织,又有什么权力组织”。这表现出当地村民不仅有对认同感的需求,同时又有对合法性的诉求。

    无合法性无认同感的灰黑势力

    当前,在村庄治理结构中除了以上所提到的村干部、有行市的人,还有混混等灰黑势力。混混群体是既没有村庄认同感也没有权力合法性的,但他们在当下的村庄治理中也开始发挥一定作用,他们所依靠的就是社会性的暴力。这样,混混因为没有村庄人情单位的约束,就更容易对村庄以及村民利益造成危害,而不会形成保护村民利益的“保护型经纪”。在王村,村庄集体资源如山林、堰塘以及集体财产等大部分都承包给了村庄中有行市的人,但也有一部分承包给混混,村干部因为没有足够的治理权力以及乡镇政权等合法性暴力的支持如派出所、司法部门等,所以就无法对抗混混这一社会性的力量,不仅对混混侵占村庄利益的行为坐视不管,还会让渡一部分利益和好处。

    混混对村庄集体资源的攫取以及对村民利益的侵害,正是与其缺乏在村庄人情单位中的建构有关。混混是独立于村庄社会结构的,其行为面向存在于村庄之外,而且行为逻辑主要是利益诉求的逻辑,这样就使得混混在进入村庄后能够肆无忌惮的破坏村庄秩序、掠夺村庄利益。另一方面,税费改革后,乡村组织缺少了治理权力和手段,无法应对混混势力的进入,而且在一定程度上还与混混结成了利益合谋关系,就使得整个乡村政治生态发生了变化,进而使得乡村政府的合法性受到质疑。

    以上主要分析了影响村庄治理结构的几个主体,主要是代表乡村组织权力的村组干部、有行市的人以及混混等社会性力量。这几类人群因为受乡村社会结构的影响在村庄治理中发挥着不同的作用,在信访工作考核“一票否决”和稳定压倒一切的考评压力下,村干部总的行为逻辑在当下情势下是“不出事逻辑”(贺雪峰.2010[20],村干部既不能利用自身的权力对村庄实行积极治理,满足村民对公共品供给的需求;又不能保护村民利益免受混混等灰色势力的侵害,在导致村庄资源流失的同时带来了合法性资源的流失。有行市的人在村庄社会结构中因其所具有的认同感基础,可以调动村民达成集体行动;但因为缺乏国家权力的合法性,就不能名正言顺地调动、组织村民。混混等灰色势力因为既不具有认同感也不具有合法性,就成为村庄利益的掠夺者。

    在村庄治理结构中,只有接点治理同时具有认同感和合法性,这样才能成为村庄治理的重要力量,主要表现在有集体时期生产队下属的湾子里的小组长、税费时期时由生产队长转化而来的村民小组长以及当前被村干部纳入到治理结构中的有行市的人。所以,接点治理的关键在于将国家权力的合法性表征与村民的认同感结合起来,只有这样才能达成对村庄的有效治理并节省治理成本,而且,国家权力也可以顺利地实现与村庄的对接。也就是说,在当地,乡村组织充分借助村庄有行市的人这一精英群体可以很好地将合法性与认同感结合起来,从而在村庄治理上达到良好绩效。

    2、接点治理的三种模式

    在不同的历史时期接点治理经历了不同的模式,总的来说,接点治理经历了集体时期、税费时期和后税费时期三个阶段,在三个时期都具有适合历史形势和时代要求的不同模式,分别对应为集体时期的吸纳模式,税费时期的授权模式以及后税费时期的结合模式。而三个时期模式上的差异主要是因为每个时期村组集体所面临的任务以及环境上的不同,从而使得接点治理的形态出现了差异。但总体上,这三种治理模式是当地乡村基层组织所寻求的最好治理方式,在最大程度上将人情单位中的认同感与国家权力的合法性结合了起来,塑造出了每个时期具有可行性的接点治理。

    吸纳模式

    以人民公社体制为标志的集体时期在一定程度上实现了国家与农民关系的直接对接,乡村社会面临的主要任务是总体性的工作,包括完成农业生产的指标和任务,集体出工完成基础设施建设任务如修建水利工程、道路等。这一时期乡村组织也掌握了对基层社会进行控制的大量资源和手段,有物质资源,包括集体财产、土地、社办企业等;有人力资源,包括一切劳动力及半劳动力;还有权威性资源,包括制度、政策、领袖指示、意识形态、政治运动、阶级斗争,以及属于职能机构在乡村的资源、权力和设施等;还有传统资源,包括血缘认同、人情面子、地方权威等等。这些资源是乡村治权的基础(杨华,2010[21]。在这种条件下,生产队长在面临上级安排的各种任务时就可以调动物质资源以及人力资源,利用可以配置的治理资源达到目标的完成。

    集体时期的王村,生产队设置了七个干部,主要是队长、两个副队长、会计、保管员、妇女队长和民兵排长,大体上与生产大队的干部设置相同。因为每个生产队都有三四百人,而且分布在三四个湾子里,队长不可能挨家挨户安排工作和任务,包括粮食生产指标以及出工指标和社会治安状况等。这时就需要每个湾子里的组长发挥作用,生产队安排的各种任务和指标就由他们去具体执行。生产队下的小组设置开始于上个世纪六十年代,这种设置主要基于两个原因,一个是生产队长要负责的面太大,要到每个湾子里安排工作任务比较困难也很耽误工;另外,将湾子设置成小组,由湾子内部选出组长负责生产队安排的任务比较方便,因为湾子内部的组长对湾子的情况比较熟悉,而且当选组长的一般是湾子里有行市的人,他们在社员中有一定的认同感,“在湾子里说话能起作用、而且比较负责,做工作时有威信和说服力”。 虽然湾子这一小组不属于体制内的设置,但却为组长赢得了一种体制内的身份,这就是生产队给予的“组长”名份。只要具有了生产队长所指定的组长身份,就使得组长在做工作、安排任务时具有了合法性。

    这样,集体时期的治理正是借助了湾子里有行市人的帮助,他们在生产队的任命下成为小组的组长,从而依靠其在湾子里的认同感实现对湾子的治理。小组长因为在湾子里有村民认同的基础,再加上生产队长对其的任用,就可以将体制性的身份和民间身份结合起来。即,集体时期有行市的人被吸纳进村庄政治中去,成为生产队设置下的小组长,就既具有了生产队所赋予的合法性象征,又有村民对其的认同感,这样小组长在处理小组事务时就可以理直气壮地进行。而且,这种吸纳模式无需生产队长到场就可以依靠组长指挥带领村民进行农业生产以及集体建设等各项治理目标。

    授权模式

    随着人民公社体制的解体,乡村社会的主要任务也不再是之前的总体性工作,事无巨细的都要管理和控制。这一时期的主要任务仍然是从乡村社会提取资源以支持国家现代化建设,表现在基层的任务主要是税费制度、两工制度以及计划生育政策贯彻等。乡村组织能够凝聚和配置的资源主要包括物质性资源(如乡镇企业、土地及收益调整)、人力资源(两工的调用)、权威性资源(国家政策、属于国家职能部门在乡村的设施、资源和权力)和传统性资源(人情面子、地方权威),比人民公社时期大为减少。而且人民公社体制的解体使得以湾子为单位的小组随之解体,村组集体无法再将湾子中有行市的人吸纳进村庄正式的治理结构中。所以,乡村组织就必须寻求新的治理模式。

    授权模式主要是指在分田到户以后,集体时期以湾子为单位的小组被取消,村组集体缺少了对湾子进行治理的手段,即不再能够将有行市的人吸纳进村庄政治中,但却可以采取授权的非正式方式将其纳入到治理中来,就是村干部在分配工作任务或者进行集体动员时,口头上临时指派村组中有行市的人去负责具体工作。

    所以,村干部对有行市的人就比较倚重,经常到这些人家中了解情况,“与他们谈下心”。而且,有行市的人因为可以帮助村干部解决问题,村干部也要有所回报,主要是物质性的回报。比如,村集体会把一些挣钱的工作优先分配给有行市的人来做,或者帮助有行市人的子女解决就业问题,如王村村干部可以凭借关系将有行市人的子女安排到县钢铁厂上班等。这样,村干部就能实现与村组中有行市人良性的互动,有行市的人在村干部“授权”下可以在村庄治理中起到积极的带头作用,并能代替村组干部实现国家权力“在场”。

    村干部正是象征性的将国家权力的合法性授予了村庄中有行市的人,使得有行市的人具有了做村庄工作的权力。虽然他们在这一时期没有得到像集体时期那种体制性的身份,但依然可以在税费时代得到很多好处,如村干部在分配集体利益时优先考虑有行市的人。有行市的人不仅得到物质性的好处,更有声望等非物质性好处,这就促使有行市的人乐于接受村干部的“授权”,并在湾子里带头做工、交提留以及配合计划生育工作等。

     结合模式

    税费时期,基于以农民负担为核心的乡村治理性危机不断凸显,使得国家与农民关系日益紧张,国家政权合法性也面临质疑。在这种形势下,国家果断地实施税费改革、取消农业税,并实施了一系列乡村体制改革、粮食直补等惠农政策以及新农村建设战略等,从而在一定程度上改善了之前紧张的国家与农民关系。

    这样,乡村基层组织在税费改革后面临的任务和环境就发生了很大变化,在性质上由“汲取型政权”转变为“悬浮型政权”,由依靠从农村收取税费维持运转变为依靠上级政府的转移支付,行为模式也由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债(周飞舟,2006[22]。税费改革使得乡村组织可以配置的治理资源不断减少,包括四个方面,物质性资源、人力资源、权威性资源以及乡土性资源。随着治理资源的减少,乡村组织所面临的治理任务也发生改变,不再是之前的总体性工作而主要包括乡村社会一般性的事务解决,如纠纷事件、计划生育登记等,造成了基层干部在工作上“软指标的硬指标化”。

    税费改革所带来的乡村基层组织工作环境和任务的转变,增加了其村庄治理的难度。因为乡村组织在税改后在治理资源和治理权力上都有所减少和弱化,更重要的是治理责任也相继弱化。在王村具体表现为,山林、堰塘等集体资源都已经承包给个人,并在很大程度上失去了对集体资源的控制权,导致村集体可以支配的资源减少,收入来源也相应减少。这样就没有资金来源组织村庄公共事务的供给问题,如水利设施、乡村道路以及饮用水等都无法得到解决。另外,两工的取消使得村集体对村民的动员能力下降,村庄中钉子户以及搭便车者的存在使得集体行动难以达成。因此,乡村社会在税费改革后又陷入了新一轮的治理性危机当中。

    在这一背景下,王村的治理模式就相应演变为结合治理模式,即在村庄治理过程中要有村干部和有行市人的同时在场,而不像之前两个时期可以借助有行市人这一角色的体制内或体制外身份就可以代替乡村组织实现治理。后税费时期,村组集体不能再将有行市的人通过吸纳或者授权而达到治理目标,一方面是因为村组干部不再有治理资源和治理权力以“收买”有行市的人为己所用,主要因为村集体只靠国家转移支付资金维持运转,很难再给予有行市的人以回报。另一方面,有行市的人在村庄社会结构中的威望也有所下降,因为当前村民很少再与村干部打交道,就不需要借助有行市的人代表村民“出头”。因此有行市的人在村庄权威结构中的地位下降使得其在村庄治理过程中的影响力随之弱化,而且村干部的治理能力在税改后也严重弱化,这就使得村干部和有行市的人在村庄治理中都不能单独发挥作用了,只有借助两者的结合才能实现一定程度上的治理。

     

    三、接点治理的式微与困境

    随着税费改革以及相应的乡镇体制改革的进行,国家改变了治理乡村的方向和策略,主要由之前的资源汲取演变为资源输入,并试图通过各种惠农政策实现对乡村的直接治理。这样就绕开了国家与农民关系上的乡镇政权、村组集体等体制性的接点,乡村治理模式就由接点治理发展为直接治理。这种直接治理模式是国家政权建设的题中之意,也属于国家基础权力建设的目标。

    迈克尔.曼(2007[23]对国家基础权力的界定是指国家实际渗透到市民社会、在其统治的疆域内执行决定的能力,它是一种国家通过基础设施渗透和集中地协调市民社会活动的权力。这在当下中国对乡村社会的政权建设过程中主要表现为国家在乡村社会的基础设施和职能部门(Infrastructure)越来越完善,包括税收、警察、司法、国土、工商、教育、公共卫生、银行、计生及其他管理和服务部门,在绕开乡村两级组织“块状”权力的前提下,职能部门都将各自的制度、人员、设备等基础设施以“条条”的方式整合进了乡村社会,在一定程度上完成了对乡村社会的渗透和监控,国家达到了与农民直接对接的效果,实现了对乡村社会的直接治理和对农民的直接监管(杨华,2010)。

    所以,当前进行的国家政权建设是以加强乡村社会以职能部门为载体的基础权力为主要目标的,这在一定程度上也遵循了西方社会的国家建设理论,最终目标是要达成一种专业化、科层化的权力模式以及在治理过程中形成公共规则和公民社会。在西方国家政权建设过程中,基础权力的强大加强了国家对市民社会的控制力和谈判能力,使得国家可以对市民社会进行全面的渗透和监控、提取资源并完成了对市民社会的改造。在中国经验下同样实践的国家政权建设虽然使得基层社会的基础设施和职能部门不断完善,但却弱化了乡村组织对基层社会的监管能力,形成了一种“强基础权力弱治理权力”的权力格局,使得原先属于基层组织承担的各种职能陆续由国家基础权力设置下的职能部门承担。这种职能化、专业化的基础权力能够解决一些对口的职能问题但却不能解决具有乡土社会综合性、整体性的乡村问题(杨华,2010)。这就带来了税费改革后因接点治理的缺位所导致的新一轮治理性危机,如公共品供给的缺失、乡村纠纷难以解决、混混等灰色势力进入村庄等。而这也正是国家权力绕开基层组织这一接点所带来的必然结果。

    1、混混下乡

    税费改革后,以乡村混混为主要形态的地方势力、黑恶势力开始在农村蔓延,严重威胁着农民的生命、生活和心理安全,也给乡村治理带来了较以前更为复杂且犀利的问题(陈柏峰,2008[24]

    混混势力在税费改革之前是很少进入也很难进入乡村社会的,特别在上个世纪八九十年代时,混混主要集中在乡镇以及县城等资源丰富的地域空间上。混混之所以在当时进入不了乡村社会主要有三个层面的原因,一是城乡二元结构使农村社会相对封闭、自成一体;二是乡村社会丰富的集体资源都是由集体和国家控制、掌握,混混没有能力对抗强大的国家和集体力量,从而不能从集体资源中攫取利益;三是,当时乡村社会传统秩序仍然保持相对完好,没有遭遇到现代性对乡村社会的冲击,村庄就容易达成集体行动来对抗混混等势力对地方社会的进犯。

    以上就是混混在税费改革之前没有进入到乡村社会的组织基础和社会基础,而当这两者发生变化后,乡村基层组织成为“悬浮型”政权,缺少治理资源和治理权力从而无法应对混混等灰黑势力,甚至会与混混结成合谋关系共同谋取乡村利益。另一方面,随着村庄原子化程度的提高,村民成为一个个独立的“马铃薯”,也无法形成集体行动应对混混。因此,以混混为主要形态的地方势力和黑恶势力就在乡村基层组织和社会秩序不断瓦解的情势下介入到乡村治理结构和社会秩序中来。

     混混下乡带来的不只是对乡村集体资源的掠取,还对乡村政治生态结构和社会生态结构产生了很大影响。对乡村政治生态的影响主要表现在混混侵入到乡村组织体系和公共领域,在一定意义上成为国家治理乡村的“代理人”,虽然乡村组织可以借助其治理钉子户并能节省治理成本,但却丧失了基层政府的政治正义。对村庄社会生态的影响主要在于混混对乡村社会规范的破坏,使得之前形成的村庄传统规范在混混介入后不断瓦解。

    王村因为处于乡镇周边地区,从而成为混混较早进入的地区,而且呈现出多种形态。混混在王村对村庄资源的攫取主要表现在:混混代替县水利处收水费并从中渔利,以低价或免费承包村集体所有的堰塘、山林等以及承包村庄所进行的土地、水利等公共工程。

    在王村,大部分堰塘、山林都是由混混以低价、免费或者强占的方式承包。一般村民对混混的霸道只是敢怒而不敢言,除非混混触犯了众怒村民才会达成一定的集体行动来共同抵制混混对村民利益的损害。乡村组织在面对混混侵占村庄利益时,也是睁一只眼闭一只眼,因为混混等势力已经侵入到乡村基层组织中去,与其达成了一种利益共同体的关系。另外,混混还强行承包乡村工程项目,从而谋取不正当利益,最典型的就是“村村通”公路工程以及水利设施工程。混混能够承包公共工程主要靠两个方面:一是其与政府官员的关系,可以通过表面上正规的途径承包工程项目;二是依靠暴力或霸道强行承包,而发包方常常惧于与混混发生冲突而只得妥协。混混承包工程通常并不直接施工,而是将工程转包、空手谋利。

    2、基层治理内卷化

    基层治理内卷化主要是指国家在实施资源下乡时,各种哺农、惠农政策并没有真正到达农民手中,而是由混混以及乡村两级组织所截留,农民就会产生很强烈的不公平感,从而质疑基层政权的合法性,使其陷入“内卷化”的困局中[25][26]。基层治理内卷化的背景是农业税的取消以及资源下乡,税费改革的实施是国家寻求改善与农民关系的重要一步,进而实现了国家由对乡村社会的资源提取发展为“以工哺农”、资源下乡的新阶段。正是在这一形势下,基层政权由“汲取型政权”演变为“悬浮型政权”,脱离了与乡村社会的关联。同时,乡村政府公共服务职能的市场化改革又将混混等社会力量拉入到乡村社会中,甚至与乡村干部结成合谋关系共同攫取资源下乡过程中的利益。

    税费改革使得国家政权治理乡村社会的策略发生变化,从而绕开了接点治理,试图寻求对乡村社会的直接治理。这就带来了税改后出现的撤销七站八所、完善国家在乡村社会的基础设施建设的现状,并将原先属于基层政府职责范围内的服务事项推向市场,实行市场化改革。在这种情形下,一方面国家政权绕开了乡村基层组织,将各自的制度、人员和设备等基础设施整合进乡村社会,实现了对乡村社会的“全景式监控”(福柯,2007[27]。另一方面,乡村基层政权在国家治理结构中的悬置以及国家权力在乡村社会的退出,使得混混等势力趁虚而入,不仅进入到乡村社会威胁到村民的人身、财产以及心理安全,同时又进入到乡村治理结构中去侵吞国家和集体资源,使得国家政权的合法性遭受质疑。

    基层治理内卷化与“国家政权内卷化”的差别主要在于两者面临的形势不同,杜赞奇所讲的政权内卷化是在国家从乡村社会提取资源这一背景下进行的,在国家运用权力提取资源过程中,催生了“赢利型经纪”的中饱私囊,而国家为了完成对乡村社会资源的提取过程,只能容忍“代理人”的贪污腐败等行为,就形成一个乡村利益共同体。这样,国家在提取资源进行政权建设的同时,又不断产生破坏政权的谋利型角色,从而成为政权建设的悖论。

    四、余论

    接点治理在本文中主要指乡村组织与村庄体制外精英相结合的治理方式,可以有效实现国家与农民的对接,从而能够提取资源或者贯彻国家方针政策等。税费改革之前,基层社会的治理方式都可以归结为接点治理,因为不管是人民公社时期还是税费时期,国家因囿于客观现实和主观原因都没有实现对农村的直接对接,而是借助“三级所有,队为基础”的人民公社体制或者分田到户后的乡村基层组织。而且,税费时期在很大程度上仍然借助接点治理在乡村治理结构中的特殊地位来实行治理。这包括国家权力对乡村组织的重视和利用以及代表国家权力的乡镇政权对村组设置的利用等,都反应了国家在前税费时期总体的治理方略是接点治理。

    税费改革之后,国家放弃了接点治理方式,而试图实现与农户的直接对接。这表现在中央政府所实施的一系列补农、惠农政策,如粮食补贴、农机补贴、低保以及合作医疗等政策,通过这些国家舍弃了行政体系的层层划拨,尤其是舍弃了乡村基层组织这一接点,反而使其处于配合国家政策落实的边缘化位置。如粮食直补政策的实施,国家通过银行给每个农户开设独立的账户,每年的直补资金直接打入农民账户里面,农民就可以直接去银行取款,而不必经过乡村干部之手。而对于乡村干部,他们只需要做一些配合性的工作,如核实农户的土地面积并通过科层体制上报给国家以及发放存折给农民等事务。另外,乡镇机构设置上的齐全也反应出国家治理策略的转变,即进入了国家政权建设的新时期,在国家基础权力得到加强的同时,乡村治理权力不断弱化。

    国家基础权力是一种条状结构的、具有职业分化、部门分化、非人格化和等级性的规定性权力。这种性质下的基础权力也只能适用于市场经济高度发达、高度规则化和法制化的现代社会,而却无法适应当前中国乡村社会的现状。中国乡村社会具有全面性、整体性、乡土性和综合性的特质,各种乡村问题都相互连接在一起而且呈现出不规则的现状,因此就无法用专业化和科层化的基础权力进行治理。基础权力因为要遵循固定的规则、秩序就无法对灵活多变的乡村问题进行定位和处理,从而只能够在职能范围内解决一些问题。因此,乡村社会在加强基础权力建设的同时又要加强接点治理的权力,主要是给予基层乡村组更多的治理资源和治理权力,这样才能有效应对乡村社会出现的混混下乡和基层治理内卷化困境。

     

    []袁明宝,男,1984—,山东潍坊人,中国农业大学人文与发展学院博士生,华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员,研究方向为乡村治理与农村发展管理。

    []按照惯例,本文涉及的人名、地名均进行技术处理。

    [] 参加本次调研同组的有杨华博士、周茜博士、余练、张永超,文章观点主要受杨华博士的启发,在此表示感谢。当然,文责自负。

    []本文所讲的人情单位,是指村民通过人情往来而建构起紧密联系的生活共同体,在本文中特指20户规模左右的自然村在人情交往上的人情圈范围。

    []属于村庄话语,主要指那些在村组中有权威和地位的村民,一般指退休的村组干部或者与乡村干部有关系的村民

     

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