我国现行土地制度主要存在以下问题。一是农村土地产权不完整,农民拥有的土地权能残缺,权益得不到保障。二是农村土地流转机制不健全,不利于农业规模化经营,影响土地利用效率。三是土地征收范围宽,一定程度上造成土地征用范围无限度扩张;征地补偿标准低,并带有强制性,致使农民利益严重受损。四是中央政府对土地供应实行计划审批和指标控制,造成城市住宅建设用地供给与城镇人口增长的需要不相适应。五是地方政府利用土地储备制度垄断土地供应,获取土地收益,并形成对土地财政的依赖。六是城市土地供应双轨制,非市场方式配置用地比重过高,采用一次性收取土地出让期内全部地租收入的土地批租制,扭曲土地价格信号。
现行土地制度在粗放式经济增长方式形成中起了重要作用,并从以下几个方面制约发展。一是农民退出土地的机制不健全,影响农民工市民化;城市房地产建设用地供应不足和供地制度不合理,提高了农民进城的成本,进而影响城镇化水平和质量。二是土地供应双轨制,造成工业粗放经营和粗放利用,不利于形成促进产业结构升级的倒逼机制。三是农地不能成为农民的财产性收入,现行征地制度造成农民不能分享城镇化、工业化进程中土地增值收益,进而影响居民消费需求。四是强行、低价征用农民土地引发了许多社会性问题,并影响社会稳定。五是地方政府对卖地生财的追求和对土地财政的依赖,使出让土地的目标变成获取土地出让收入最大化,不利于政府转变职能。
二、适应发展需要的土地制度改革的思路和建议
采取渐进式改革思路分步推进。近期在现有法律框架下,按照“淡化所有权、强化使用权”的思路,加快完善现行土地使用制度,长远看,应推进城乡土地产权制度改革。
(一)近期加快完善城乡现行土地使用制度。
围绕建立归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村土地产权制度,将土地使用权、占有权、收益权、有限处分权(转让、转包、租赁、抵押、担保、继承、入股等)等除所有权以外的其他权能都赋予农村集体组织和农民。在此基础上,推进以下几个方面的改革。
1.取消政府对土地供应的数量管制。将建设用地的数量管制改为利用土地利用规划和税收等经济手段引导土地资源配置。打破政府对土地一级市场的垄断,让土地储备制度职能回归到为政府提供公益性用地、管理城市国有土地和稳定土地市场等方面。
2.推进农村集体建设用地市场化。一是推进农村集体建设用地直接进入市场。按照“同地、同权、同价”的原则,赋予农村集体建设用地与国有土地同等权能,加快建立城乡统一的建设用地市场。在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下,允许依法取得的集体经营性建设用地使用权通过出让、转让、出租、作价人股、联营、
抵押等形式进行流转。加快宅基地确权颁证,允许符合法定面积标准的“一户一宅”宅基地在农村内部自由流转,流转收益归农户所有。二是建立土地跨区域调剂使用制度。允许农村建设用地与城镇建设用地远距离、大范围置换,在缓解城市建设用地不足矛盾的同时,提升偏远农村地区的土地价值。探索城乡之间、地区之间“人地挂钩”,将一个地区建设用地的增加与农民工转化为市民的数量挂钩,在解决城市建设用地不足的同时推进农民工市民化。
3.加快推进征地制度改革。严格界定公益性和经营性建设用地,切实缩小征地范围。按照同地同价原则,对被征地集体经济组织和农民给予及时足额补偿,提高公益性用地征收的补偿标准,为被征地农民提供与城镇居民同等社会保障,确保被征地农民长期生活水平不下降。建立征地补偿安置争议协调裁决制度,推进征地公众参与和过程公开。探索公益性用地“以租代征”,农村集体土地转为公益性用地时,政府不再一次性买断,而采用租借方式,每年付给村民组织和农民租金,租金根据物价水平和地方财力调整。
4.完善城市土地使用制度。一是加快完善土地出让制度。根据土地使用性质合理确定土地出让方式,将行政划拨土地范围严格限定为军事用地和政府用地,严格划拨土地管理;以协议方式批出的基础设施和学校、医院等公益性用地,逐步实行土地有偿使用制度;经营性用地必须按照公开、公平、公正的原则,采用招拍挂方式出让。将一次性收入土地出让金改为分年度收取,引导土地长期可持续利用。二是提高城市土地使用效率。建立和完善已供土地跟踪管理制度和土地开发保证金制度,有效制止各类已供土地未建、缓建、少建现象。加强土地规划、收储、招拍挂和使用等环节的监督和管理,完善土地交易市场运行机制。
(二)长期择机推进土地产权制度改革。
长远看,探索推进±地产权制度改革。农村按照国家、集体、个人三个层次推进土地产权多元化。国家统一规划开发利用的近郊(含城中村)土地如未来的公益性用地等,政府按照市场价格购买,由土地储备机构统一开发、储备起来。集体经济发育、发展比较好的村庄,可以继续保留现行经营体制,但必须赋予集体法律意义上的所有权。适合农民所有的土地(包括宅基地)有偿分给农民,按照农村实有人口,将现有的土地重新进行有偿分配,产权明晰为个人所有。城市可按照房地产用地、工业用地、行政用地分类推进的思路推进产权制度改革。将包括住宅、工业地产和商业地产在内的各类房地产用地的产权明晰到使用者,将工业用地按照使用对象明晰到国有或私人,行政机关和军事用地属于国家所有。按照这一思路,今后城市新增建设从农民手中购买土地时按照市场价格支付费用,从土地储备机构购买的土地根据用地性质并参照市场价格支付费用。鉴于以前各类房地产用地已经一次性向政府缴纳70年、50年和40年不等的土地出让金,该类土地划归使用者所有过程可暂不缴纳购买土地所有权的费用,到期后补缴,也可参照当前市场价格支付永久使用权费用。将城市土地明晰产权的基础上,通过征收房产税,为地方政府提供税源。
对城乡土地进行产权制度改革后,应严格土地规划管理,加强土地用途管制。建立发展权归国家所有的土地发展权制度,在符合土地利用规划的前提下,土地所有者或使用者必须向政府购买发展权才能改变土地用途或提高土地使用强度,私人拥有的土地变更用途必须向国家申请。