• 【核心提示】非正式或半正式的治理实践一直是理解乡村秩序形成及其变迁的关键,也是理解中国独特国家治理模式的关键。强调中国特色国家治理形态的研究认为,非正式与半正式的治理实践承载着诸多历史和地方的智慧,有其相应的地方性知识作为基础来维持村庄的秩序。这种权力运作有着深厚的文化网络,是一种集权的简约治理模式。而强调现代公共规则的研究则认为,中国的乡村治理充满了非正式的治理技术,是现代公民社会建立的障碍。无论学界对非正式和半正式的治理实践存在何种评论,这种治理实践已成为中国基层治理的常态,并仍将持续存在。我们需要准确地把握其真正的内涵和运作机制,以反思为何这种治理模式长期存在。
      
      基层治理主要发生在村域内。村级组织作为国家权力的末梢,同时也是地方社会的自治单位,承担着完成自上而下的国家任务和维持地方社会基本秩序的双重功能。在实现这一目标的过程中,乡村干部与村民的互动模式及其互动结果构成基层治理实践的基本形态。可见,半正式治理实践中的基层组织的权力运作根植于乡村社会。笔者通过实地调研发现,在乡村干部与村民的双向互动中,呈现出了利益连带、情感连带和责任连带三重主要特征。
      
      利益连带在一定程度上维系权利与义务的平衡

     

    利益连带是指村级组织将赋予村民的一些权利与村庄治理的各种要求、目标勾连起来,以引导并制约村民遵守各种规范、履行各种义务。这些利益既包括一般村民可享有的普惠性利益,还包括一些特殊群体应享有的权益,如低保等。调查发现,在这种权利义务关系中,某一特定权益的享有往往并不源于要履行其法理上相对应的义务,而是以完成其他一些义务为前提。如村级组织会以低保作为治理手段,来达成村民同意土地流转的要求;村级组织以对村民开具证明设限,将其与村民上缴税费尾欠款、共同生产费、一事一议费等作为条件。这种设卡机制虽然彰显出权力运作的不规范,但这种制衡带来的公平在乡村社会中却获得多数村民认可。由于税改以后村级组织的治理权大大弱化,村民从义务本位走向权利本位,使得村级组织陷入新的治理困境,而利益的捆绑配置成为税改后基层组织无奈使用但又最为有效的手段。利益连带的制衡机制可以解决治理中面临的许多现实问题,对村民起到了引导、动员和强制的作用,很大程度上维系了村民与村集体在权利和义务关系上的总体平衡。值得注意的是,利益连带的治理方式应该区分哪些利益可以作为连带治理的资源,哪些利益则是不可碰触的禁区。应以多数群众的认同和接受作为这一评判的标准,这就需要以召开村民代表大会等方式进行公议,来保证基层组织权力运作的合法性。
      
      情感连带在维持村庄秩序中发挥重要作用


      情感连带是基层治理中最为常见的方式。情感连带是指村干部通过动用各种私人关系,将亲情、友情、人情、面子等日常生活原则引入正式权力的行使过程,以实现基层治理目标。由于乡村社会是一张纵横交织的人情网,乡村治理不可能完全脱离其外而独立运作,因而要求村干部必须懂得讲感情、讲人情、讲面子。人情在治理中成为一种内部化机制,即将外人纳入自己人的认同。调查发现,许多地方的村干部不仅不会逃避这种情感关系纽带,而且还主动建构,实现个人关系的公共伸展,将硬权力软化。这意味着,一方面,公共关系依靠个人交往而扩展;另一方面,工作关系的配合程度依赖个人关系的程度而变化。这种情感连带的治理方式在一定程度上实现了干群双方的互惠和交换,虽然其中可能夹杂着资源和利益的交换,但其性质绝非纯粹的工具性关系。当然,情感连带在基层治理中更多只是一种治理手段,并不能代替根本性的政治原则。如果情感和权力过于紧密地联结,则会构成诸如家族与权力结盟而形成的权力结构的固化以及公共权力和公共资源的私人化,导致治理手段与目标的替换。情感连带机制是由深厚传统文化造成的,随着高度流动和充分竞争的市场经济的冲击可能会逐步瓦解,但这显然是一个漫长的过程。当下的乡村治理仍无法脱嵌于无处不在的人情网络,情感连带在调解社会关系和维持村庄秩序中依然发挥着重要作用,关键在于如何把握好手段与目标、原则与策略的分寸。
      
      责任连带是村民常用的反制方式


      责任连带是指村民认为基层组织对村民的各项工作负有全局的连带责任。在村庄的场域里,村民认可的不是纯粹的就事论事的规则,而是就事论诸事。典型的表现是:在基层组织需要向村民收取一些款项时,村民会拿种种村干部未处理好的事情作为筹码。另外,调查发现,基层治理中常见的斗气现象,也是因为村干部之前对某事处理不合理,导致村民在日后对其工作加以为难。与利益连带、情感连带不同,乡村干部在责任连带中处于一种相对被动的地位,是村民对村干部的反制,将村干部在权力行使中提出的要求和其应履行的职责相勾连,形成权责的总体平衡。因此,责任连带使得基层组织必须嵌入到村庄的社会事务中,自觉树立其治理责任,积极响应和解决村民提出的各种合理诉求。在基层,村民通过公开、民主参与的方式监督村干部的现象并不常见,但在生活实践中,他们却常常以责任连带的方式来实现对村级组织不负责任、不公平行为的反制。这种责任连带的反制虽然未必在法理上具有合法性,在乡村社会却能获得道义上合情合理的认可。
      
      当然,基层治理中呈现出来的利益连带、情感连带和责任连带的三重主要特征,在实际运作中往往是交错联结的。在基层治理实践中,乡村干部将各种正式与非正式的资源统筹配置、捆绑连带,通过利益、情感等连带方式来规制村民,完成自己的治理目标。而村民同样将乡村干部需要履行的各种义务与应该享受到的各项权利捆绑连带,以责任连带等方式对乡村干部实行反制。这种双向的连带关系达成了干群之间权利义务的总体平衡,一定程度上保证了治理目标的实现和基层秩序的形成,笔者将其运作机制归结为连带式制衡。进一步究其原因,基层治理中连带式制衡机制的形成既与自古以来农村社会所呈现出来的非程式化特征有关,也与当下农村原子化和农民的分化使得村庄整合面临困境有关,由此导致农村社会秩序的认同规则多元化。因此,这一机制的存在,虽然含有诸多不规范内容,与理念上的现代公共规则相违背,但与当前的社会基础相契合,具有较强的实践意义。
      
      (作者单位:华中科技大学中国乡村治理研究中心)

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