•       2011年全国两会大幕落下,一个工程学术语——“顶层设计”,也由此成为中国政治领域的新名词。十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中第一次使用该词,当时的表述是“重视改革顶层设计和总体规划”,在其后的中央经济工作会议上,又明确提出了加强改革顶层设计,在重点领域和关键环节取得突破。这种顶层设计的思路,对于已经进入改革深水区的中国来说,确实是极为重要。

      不过,顶层设计,毕竟是顶层之上的,它还需要更多的基石搭建后才有顶层设计的可能。或许正是基于此吧,学者许纪霖发表在2012年第5期《中国改革》的文章中说,中国改革也需要基层设计。他认为,基层设计与顶层设计同等重要。如果没有基层设计,顶层设计就失去根基,变成空中楼阁。而改革是顶层设计和基层设计的结合。顶层设计重点在于国家的制度建构,基层设计则着眼于社会的自主性建设。这无疑是一个重要的提法,在人们关注顶层设计的时候,往往忘了,顶层也是建立在基层之上的。

      是的,对巨大的中国来说,再华丽的顶层设计,如果没有坚实的基层设计作为奠基,其最终只会是沙滩上的空中楼阁,其基础是不牢固的。《治理基层中国:桥镇信访博弈的叙事,1995~2009》一书,无疑是从基层治理的来探讨中国现实问题与未来发展的一本学术著作。它通过信访制度以及信访博弈案例的考察,挖掘了中国基层治理所面临的各种困境,并指出了技术治理的限度。书中不仅注意到了当前农村谋利型上访蔓延这一社会事实,而且回应了在国家政权建设过程中,如何有效增强国家基础权力,避免基层国家政权内卷化局面重演的重大问题。作者给出的答案是要在重新找回意识形态、从根本上增强国家基础权力的同时,还原专断权力的正当性与合法性。

      基层怎么了?

      诚如作者在导论中所言,乡村社会领域,人民公社体制解体以后,代之以乡政村治的治理格局。村民自治制度的嵌入,让村民自己选举村干部管理村庄,因而被认为是国家还权于民的重要表现。与此同时,各种民间组织比如农民专业合作社经济组织以及其他各种类协会也在乡村社会如雨后春笋般发育起来,所有这些都被认为是国家权力推出乡村社会的表征。

      也有一些学者的研究表明,改革开放后国家权力在乡村社会呈现蔓延的趋势,国家权力在乡村社会并未减弱,反而得到增强。还有学者认为,全能主义政治消解之后,国家的强制性权力削弱了,但国家运用制度化手段管理和服务乡村社会的权力,即国家基础性权力则得到增强,尤其是地方性共同体的解体和乡土伦理秩序的消解,为国家权力渗透进入乡村社会提供了便利条件。而且,改革开放后经济资源的增长和技术手段的进步也为国家权力进入乡村社会提供了物质基础,国家权力以统一的规则体系和观念、逻辑的形态,在一些领域比任何时候都更加深入地嵌入进了乡村社会。

      如此一来,有关新中国后30年国家权力与中国乡村社会结合状态的认识就出现了悖论现象,这种悖论表现为,一方面国家权力似乎在不断地推出乡村,另一方面,国家权力依托现代科技能够直接对接农户,其对乡村社会的嵌入程度加深。当然,与这两方面对应的,则是乡村治理状况的不尽人意,这是悖论双方的一致认识,这种不尽人意就体现在,家族的衰弱、地方性知识的瓦解,使得地方社会逐渐解体。从家族解放出来的农民成为原子化的个体,传统人情往来规则正在发生变异,农民价值和意义世界发生坍塌,日常生活中的农民合作难以达成,乡村社会陷入失序状态。

      基层治理格局如何扭转?

      这本书的问题意识,值得我们称赞,但是作者开出的药方,却很值得商榷。这里例一点,书中作者却提出“当前的乡村治理需要国家在其中占据主导地位,需要国家的引导,需要回归国家”。他还认为,国家基础权力就是国家队乡村社会的渗透能力,是国家建立各类基础设施,改造、利用地方性知识,扶持和监控地方代理人以有效贯彻其决策意图、实现治理目标的能力。

      这对于刚刚从全能性政府走出的国家,无疑是一种值得警惕的提议。如果稍微考察过中国的历史便可发现,中国的基层社会的失衡与失序,往往是国家基层权力过分干预的结果,而一旦权力松绑之后,基层社会的活力便得到了释放,生机勃勃起来。现在这种状态,不是国家基础权力退出的错,而是退出之后缩面临的必然震荡期。这个逻辑就相当于,中国现在的市场经济下很多出现了社会问题,但这不是全部都是市场经济,然后呼吁重新回到计划经济时代,而是市场经济的成长期,转型时期的必然。

      我以为,尊重民意是基层设计与基层治理的出路。这种民意,其实还包括了地方性知识,因地制宜。正如三农学者贺雪峰指出的,在中国乡村治理的一直存在区域差异,同样的政策、法律和制度,会在不同区域农村有不同的实践后果。比如,以笔者的家乡福建农村的宗族对基层治理的影响为例。

      家族制度在福建得到很好的沿承,一度被认为是落后的封建思考。后虽经改造,实行了村民自治,却没有完全改变村民们千年来的宗族传统观念,在一旦政策松弛之后,宗族的管理模式,立刻反弹。不过,之后反弹的宗族管理模式,已经不再是原来等级观念森严的权力模式了,族长等宗族老者的威信,得到了削弱。但是,以宗族为凝聚力的治理模式,依然可持续地运转的,发挥着较大的作用。目前为止,人们一提起宗族势力,还是认为它是当前我国乡村民主政治发展的一个制约因素。这其实是一个很大的认识误区,美籍华人学者蔡莉莉也曾用非常地道的政治科学方式,证明了在同样的经济文化条件下,有宗族的村庄和没有宗族的村庄,其公共设施存在很大的差别。由此可见宗族背景一直以来都对于农村发展有着重要作用。

      因此,对于中国来说,顶层设计之时,应该有一种居高临下、统揽大局的大手笔,为中国的转型定下一个明确而正确的方向。但基层设计,则更要充分尊重民意,吸纳更多的地方性知识经验(而在《国家的视角:那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》中斯科特将之称为“米提斯”),充分释放基层的自生性。真正的基层设计的思路,就是设计出更多让基层充分发挥其自生性与自主性的办法,而非简单的重提意识形态与加强国家基层权力,这一点,应该有更多的有识之士明白。

      特约撰稿 张天潘

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