常言道:无农不稳。农业是我国国民经济的基础产业,但长期以来由于我国工农产品效益"剪刀差"的存在,农业的比较效益较低,“三农”问题一直是困扰我国经济和社会发展的“瓶颈”,投资“三农”所需资金量大、风险高、回收时间长、收益率低,以致市场资本在“三农”建设上投入严重不足,导致我国农村经济落后,农民增收困难,农业发展缓慢,农业机械化水平低下,对土地进行掠夺性开发,生态环境遭到严重破坏。为此,党中央、国务院近几年出台了一系列“多予、少取、放活”的惠农、强农政策,这无疑给广大农民群众带来了实质性利益,但这些惠农政策在执行过程中出现了一些不协调的声音,没有达到预期效果,为此桂林市财政局组成调研组深入各县( 区)对此进行了专题调研。
一、目前国家财政惠农政策的主要内容和目的
党的十六大以来, 国家对农业、农村和农民扶持力度明显加强, 采取的是"多予、少取、放活"的政策, 除取消农业税以外, 还拿出巨额的财政资金加强农业基础设施建设, 改善农村的生产、生活环境, 对农村低收入群体实行低保, 对农民实行新型农村医疗保险, 对与粮食种植等有关的产业进行扶持, 对公益林进行保护, 对宜林荒地、坡地、旱地进行退耕还林补助等。目前在桂林市实施的财政惠农政策主要有以下11 项内容: 种粮农民直接补贴、农村特困群众最低生活保障制度、农村新型合作医疗制度、沼气建设补助、"家电下乡" 补助、良种补贴、母猪饲养( 保险)补贴、退耕还林、森林生态系统建设、农机具购置补贴、农资综合补贴等。
近几年, 财政惠农政策的覆盖范围在不断扩大, 力度在不断加强, 财政惠农政策的实施让政府得到了民心, 农民得到了实惠, 农村得到了发展, 整个社会生态环境得到了改善, 农业发展后劲得到了增强, 国家扩大内需、拉动经济增长的目的在广大农村得到了体现, 民生问题得到大力改善。农民收入稳步提高, 2005 ~ 2008年桂林市农民人均纯收入分别达到3003元、3347 元、3906元、4465元, 增幅分别为11.45% ( 2006 年) 、16.7% ( 2007 年)、14.3% ( 2008年)。
二、财政惠农政策的组织实施模式
财政惠农政策的具体组织实施一般由县、乡两级各相关职能部门完成, 如农机部门、林业部门、农业部门、民政部门、财政部门, 有的由几部门联合完成。发放的流程各不相同, 有的实行" 一卡(折)通" , 有的直接发放现金给农户, 有的将补贴直接拨付到经营企业, 有的实行报账制, 一般要经过基础数据(田亩数、林地面积、农机具及家电购置台套数、受益者身份等)的核实—公示—汇总—兑付四个环节方能完成。
三、国家财政惠农政策实施过程中存在的主要问题
国家的财政惠农政策深入民心, 农民群众也衷心拥护, 但在执行过程中出现了这样或那样的问题, 与各项政策制定的初衷仍有一定差距, 主要表现如下:
1.惠农政策的补助标准和依据难以准确核定。一是土地( 包括水田、林地等) 面积核实不准; 如原划定的公益林不在区域内, 有"插花地" 存在, 县与县、乡与乡,甚至村与村之间都有这种情况存在, 有的边缘林区甚至找不到林权所有者或者出现同一片林地有多个所有者的情况。还有水田、旱地、林地、果园并无绝对界限, 经营种养种类经常变化。二是土地面积动态管理未跟上(城市化建设、基础设施建设、人的自然消亡和降生等)。近几年来, 桂林市的城市化发展速度日益加快, 基础设施建设大规模展开, 占用了大量的农田、林地等土地资源, 需要针对这部分土地进行补贴; 随着人的自然消亡和降生, 有的地方出现土地无人耕种, 只领国家补贴, 而有的人群又无田或者少田可耕的情况。三是享受农村低保特困群体的确定缺乏民主性和合理性。这部分人员的确定一般是按照农业人口的1%比例确定, 但这忽视了各地经济发展的非均衡性的客观实际, 在每个村公所确定具体名单时, 有的村干部甚至凭据人情、关系网来确定。
2.政策缺乏科学性、合理性。一是补贴范围确定得不科学。如"家电下乡"补贴目录中将手机纳入补贴范围, 但由于手机普及率已相当高, 需求缺口不大, 农民购买的手机一般在500元以下,经销商也多,中标品牌和型号选择余地不大, 相对获得的补贴少, 加上领取补贴手续麻烦, 提供的证件多, 又要复印, 所以普遍受到冷遇。二是补贴的标准不科学。如现在的公益林管护补助标准才4.75元/亩, 有的群众根本不愿签订管护合同。三是补贴的参照依据不合理。目前桂林市仅有种植水稻和玉米有补贴, 并且是根据土地二次承包时的水田面积及旱地或者后来开垦的荒田荒地种植面积来确定补贴的多少,随着农村产业结构的调整, 水田、旱地、果园、荒地、鱼塘并无明显区别, 农民可根据市场的变化随时改变种植结构。但实际情况是: 只要是农村户口并且分到了土地, 就可以根据名册获得相对应的各种补贴, 而且不管是否种植, 不管种多种少, 也不管种植什么, 是否转包给别人, 一些地方甚至出现承包人自然消亡后, 补贴无人认领的现象; 有的农民原来家庭人口多, 分得的土地面积广, 随着外嫁或死亡人员的增多, 承包土地又没有进行调整, 就会出现白吃国家补贴、而耕者又不能享受补贴的情况; 有的地方已出现"无地农民", 这些农民一旦遭遇经济环境突变或者找不到工作的时候, 将成为影响社会稳定的因素。四是补贴种类设置不合理。在市场经济条件下, 经济效益是由市场和经济规律决定。以良种补贴为例, 是否属于良种得由市场经济效益决定, 水稻种子成本在种植成本中所占比重很低, 而现在又把种子补贴分为早中晚稻补贴, 并且补贴标准又不一致, 是没有必要的。五是政策的制定不合时令。如有的惠农政策刚下发, 就要求基层立马将补贴发放到农民手中, 动辄问责; 沼气建设任务刚刚下达, 资金与物资尚未到位, 就要求各地上报完成建池数及资金使用情况, 没有考虑建池的时间性( 一般在秋末至冬天建池) , 与农村建池实际情况脱节。又如每年三月份桂林市大部分地区尚未播种, 无法统计种粮面积, 而上级有关部门就要求上报种植面积。
3.部分补贴程序繁琐, 兑付速度缓慢, 效率低下。如"家电下乡"补贴申请审批缓慢, 新农合的住院报账补贴, 手续繁琐, 农民拿到补贴的时间过长。
4.实施成本过高。一是行政成本高, 为确保各项惠农政策落实到位, 县、乡、村都要组织会议、印发文件、制作宣传资料、编制账册、上门宣传、丈量土地、核实面积、张榜公布、调处纠纷等, 这都需要大量的人力、物力和财力, 增加了实施成本。二是农民获得实惠的成本高, 农民要获得补贴要支出交通费、误工费、复印费等。
5.形式主义、官僚主义严重, 群众对有的惠农政策积极性不高。有关粮食生产发放的补贴有农资综合补贴和良种补贴, 其计量基础均按农户登记的耕地面积, 无论是否种植、种好种坏都发放补贴, 这样又形成新的"大锅饭"; 并且在农业产业结构调整中, 种什么、种多少都由农民自己决定, 许多地方因建房、种果树、挖鱼塘, 城镇化耕地面积在不断减少, 但只要登记有耕地面积, 就可以领取相关补贴。另一方面, 桂林市这一轮沼气建设的大规模开展已近十年, 截至2008年年底沼气普及率已达75%以上, 有的地方几近饱和, 但随着外出务工人员增多, 饲养的家畜、家禽减少, 产生沼气的原料严重不足, 真正发挥作用的也只有20% ~ 30%, 许多沼气池成了一种摆设。但沼气建设自上而下年年有指标、有任务, 也年年有补贴, 并且沼气建设零星分散, 有的地方为了完成任务, 便弄虚作假重复上报, 套取财政资金。
6.民对惠农产品的选择余地不足。如植保机械,要么是2000多元以上的担架式喷雾机, 价格高;要么是几百元背负式喷雾机,工作劳动强度大, 不太实用; 而1000元左右的担架式轻便型植保机械, 既经济又实用,受到群众的普遍欢迎, 但补贴目录上没有。"家电下乡"的种类偏少, 补贴产品的价格上限设置太低, 有40% 的农民认为下乡家电产品档次低, 补贴低, 领取方式麻烦,甚至部分农民怀疑这些下乡产品是否是过时产品或者是假冒伪劣产品。有个别地方由于存在以次充好、以旧充新的情况, 严重挫伤了农民对惠农政策的期盼。
7.部分惠农产品的质量存在问题, 并且售后服务严重滞后。如耕田类整机产品, 标志配置的动力大部分功率偏低, 工作效率低, 甚至不能正常工作; 而有的收割机故障率高。另外如沼气灶具及配件不能及时发放, 经使用后发现质量有问题, 也很难与厂家取得联系。还有一些惠农产品出现故障后, 经销商不能及时上门服务, 影响农民使用农机的积极性。
8.在农资价格上升过快的情况下, 粮食直补政策和其他惠农政策的政策效应被价格不断上涨的农资所吞噬, 农民种粮效益并没有达到预期效果, 工农产品的"剪刀差" 依然存在, 甚至有扩大的趋势。不少农户反映, 近一两年来, 主要化肥和农药上涨幅度都达80% 以上, 有的甚至涨了1倍多, 而他们只要政府控制农资价格上涨趋势, 并不想要粮食直补资金。为真正保护好广大农民的种粮积极性, 对农户进行粮食直补时, 必须在一定程度上能弥补农民由于农资价格上涨所受到的损失。
四、财政惠农政策实施过程中存在问题的原因分析
1.以家庭联产承包责任制为基础的生产方式已严重制约了我国农业生产向规模化、集约化、现代化发展的势头。家庭联产承包责任制自20 世纪70 年代末80 年代初在我国普遍实行以来, 在当时的生产力水平和历史背景下, 在解放生产方式对生产力的羁绊, 调动农民生产积极性, 促进农业生产的快速发展等各个方面的作用是不言而喻的。但是经过近三十年的发展, "分田到户"在一些地方的边际成本越来越大, 边际效益越来越低, 甚至出现负数, 农业生产的规模化、集约化、现代化和精细化发展受到严重制约, 许多地方的干部群众都认识到"分田到户"的个体式农耕方式耕作效率低、机械化难以普及,劳动强度过高, 有限的土地束缚了大量的人力, 也浪费了大量的农业资源, 如水、化肥、农药以及农业机械等, 只能填饱肚子, 不可能走上富裕; 要想取得更大更快发展, 必须要对原有的零星分散的到户土地进行整合, 走集体合作之路或者整合后进行必要的转包流转。惠农政策的制定缺乏实事求是的精神, 许多地方的农田、林地撂荒或者被新建房屋、道路、城镇化所占用, 但依然领取了以土地面积为计量基础的各项惠农补贴, 这无疑更加剧了土地撂荒的程度, 也增加了整合土地的难度。
2.行政效率低下, "衙门作风"或多或少存在,办事推诿拖沓。乡镇工作面对的是广大的人民群众, 各项惠农政策的基数核实, 各种材料的审核汇总, 补贴的发放等, 工作量确实大, 加之工作环境差, 条件艰苦, 有的工作人员对各项工作都是敷衍了事, 办事推诿拖沓, 平时不注重核实, 心中无数, 对上报材料不认真审查核实, 不能及时上报各种材料或者上报材料不实。
3.基础工作准备不足, 数据更新速度慢。粮食直补田亩的丈量及林地面积的核实工作量大, 普查成本过高,基层由于受人手和工作经费的限制, 在实际操作中往往采用一些简单粗糙的方法, 造成数据不够准确。
4.基层惠农服务机关经费严重不足, 硬件设施不配套。一是惠农政策补贴大多数由乡财政所具体组织实施或者参与, 但现在实行的是"乡财县管" ,责任主体不明确, 财政所人员的编制问题尚未解决。二是许多财政所及基层惠农办事机构的办公设备严重老化, 据笔者调查,70%以上的财政所没有复印和传真设备, 不能保证人手一台电脑, 并且电脑多是2001 ~ 2004年配置的, 甚至有的是90年代配置的, 经常出现故障, 影响办事效率。三是交通工具老化或者欠缺。四是公用经费严重不足。桂林市的农户数达100万户, 随着补贴种类的增多、数量的增加, 每一项惠农政策都要求基层工作人员下乡核实调查、宣传, 日常经费开支日益增加, 县、乡财政预算安排的经费已严重不足, 远远满足不了工作需要, 有的基层单位甚至运行都困难, 也影响了工作积极性。
5.有的乡镇干部对惠农政策的认识性不足, 工作不到位, 政策宣传不到位, 工作缺乏积极性。虽然各级电视台和党报对每一项惠农政策的出台都进行了宣传报道,但农民对惠农政策的具体内容、补贴标准、办理程序都知之甚少。乡镇、村委干部入村串户少, 工作不具体、不细致, 相当部分村干部都把宣传材料往村委一放或者交某位农民代为转发, 跟踪问效不足, 部分农民根本不知情。
6.对惠农政策的监督检查、跟踪问效、责任追究制度不健全, 尤其是对村干部问责制无从谈起。这种现象的存在既有客观情况, 又有主观因素。客观情况是惠农政策涉及面广, 检查、核实工作量大, 国家对农民的制约因素缺乏, 办公条件艰苦, 经费欠缺等, 主观因素是基层工作人员责任心不强等。
五、完善财政惠农政策的对策
1.实行新的土地承包流转机制。在保证现有农民既得利益的基础上, 对原有集体土地非常有必要进行重新整合, 因地制宜进行整理开发, 变小田为大田, 变零星为整体, 重新实行土地转租、转包, 这样既有利于进行机械化耕作, 提高生产效率, 也有利于解放劳动力, 为我国向工业化、城镇化转变提供劳动力资源, 同时也可大大简化各项惠农政策的落实工作量, 达到惠农政策的真正目的。
2.实事求是, 科学制定惠农政策。由于农业生产受气候、地形、水资源影响非常大, 在制定惠农政策时应深入实际, 认真扎实地做好基础工作调查, 充分考虑当地主要农作物, 耕种面积和产量以及商品化率实行"多种多补贴", 少种少补贴, 不种不补贴 的补贴政策, 在同一范围内对一些零星分散、自给自足的粮食作物不进行补贴, 如在水稻主产区零星种植的玉米就不实行补贴。补贴的环节应考虑从现在的生产环节转向销售环节, 补贴标准应该适当提高, 补贴对象应该明确, 补贴的项目和品种应该合并集中, 兑付手续尽量简化, 管理办法、监督手段应更完善, 补贴的发放方式可以由县乡政府根据具体的人群特点而定, 而不一定必须实行"一卡通"或者"一折通"。
科学的惠农政策要适合当地农业生产的特点, 惠农资金的发放办法既要符合中央政策总体精神要求, 又要便于操作, 程序要尽量简化, 资金的监督管理和约束机制要强化有效, 允许各地采取符合当地实际的补贴资金审核兑付方式, 在保证资金安全的前提下, 加强资金调度,加快补贴兑付进度, 让农民群众申领补贴更加方便快捷,带动农村消费, 促进社会经济回升。削减补贴种类, 经国家权威部门对种植业和养殖业进行社会经济效益综合测定后按种(养) 殖实际面积或者数量进行补贴, 实行"谁种( 养)谁得补贴,不种不养不得补贴", 撂荒土地集体有权收回实行转包。
3.做好农村各项资源的调查登记等基础性工作, 并且做到数据及时更新, 实行动态管理。做好土地资源分类的核实工作, 人口增减变动工作, 及时做好各类体弱病残、无生活来源、无法定赡养人以及发生重大疾病和自然灾害及子女上学等困难群众的登记工作。采取先经过民主评议, 再公示, 最后审批的程序确定各类惠农补贴的落实发放工作。
4.切实搞好各惠农服务机关的效能建设,树立服务意识,明确相关部门职责,简化补贴发放程序, 实行一站式服务, 做到简明、方便、快捷,督促加快补贴兑付进度,建立责任制及针对各单位和个人的奖惩制度。
5.加强各项惠农服务经营网点建设和管理。要使各项惠农政策落到实处, 需要以遍布各个乡镇销售网点为载体来完成, 这就要求各销售网点设立惠农产品专柜,统一价格、统一标识、统一服务标准; 要求各销售网点积极组织货源, 确保中标产品货源充足, 加大对销售人员的培训指导力度, 及时做好各种销售信息备案工作; 针对某些惠农产品督促经销商为农民提供送货上门、安装调试、使用辅导、上门维护等, 同时, 针对各销售网点多为小规模纳税人的特点, 重新进行税收核定工作, 合理解决经销点税收偏高问题, 保证经销点合理的利润空间。加强产品质量、价格、票据及售后服务的检查力度。
制定惠农产品市场专项整治方案, 建立县、乡、村三级网络监管体系, 对用户反映的那些将废旧产品换上新壳或翻新、以次充好、以旧充新等销售假冒伪劣商品的行为要坚决予以严厉打击, 对那些不履行投标承诺及中标协议, 骗取补贴资金的行为, 应扣缴保证金甚至取消经营资格。对惠农政策实施过程中的申诉举报, 做到"事事有回音, 件件有着落",确保广大农村消费者的合法权益。
6.提高对惠农服务机关的行政投入, 确保其正常运行。组织落实各项惠农政策的基层部门面对的是千百万农民群众, 工作条件极其艰苦, 县乡财政又极其困难, 无力安排专项工作经费, 建议中央和省级财政每年根据各地上一年度各项惠农政策的落实情况安排一定的专项经费, 购置必要的办公设备和交通工具, 改善办公条件, 保证基层工作人员正常的下乡调研、核查情况之需, 提高基层工作人员的积极性。
7.加大政策宣传力度, 让惠农政策家喻户晓。一项惠农政策的出台, 就农村而言, 最好的宣传方式就是将政策的实施目的、涵盖对象及具体目录、补贴的产品和标准、申领程序、每道程序所需要的材料、产品质量投诉渠道等印成小册子发放到农户手中, 每户一册。也可适当辅之以宣传车、报刊、电视等媒体进行宣传。
8.减少补贴种类, 提高补贴标准, 集中有限财力, 加大对农业基础设施建设。现阶段, 粮食种植就有农资综合补贴、良种补贴、粮食直补三种, 良种补贴又有早中晚稻补贴, 并且补贴标准不一样, 发放时间不一致, 这无疑大大加重了基层工作量, 惠农政策的实施成本过高, 也大大提高了农民的兑现成本, 农民对此并不十分认可。从另一方面讲, 补贴项目过多、金额小, 时间过于频繁, 农民也无从知晓具体的补贴内容和金额, 分散发放补贴, 农户看不到实惠。另外, 桂林市每平方公里的等级公路里程数低, 大量的村道等级、通行能力低, 车辆营运成本高, 许多自然村尚未通公路; 农村的小型灌溉水库、山塘、渠道需要建设和修缮的工程量相当巨大。在调查中发现, 许多农民建议减少补贴种类, 提高补贴标准, 集中有限财力, 有计划、有步骤加大对农业基础设施( 主要是道路和水利建设) 的投入力度, 远远比实施这种或者那种补贴更加实惠, 效果更加明显, 群众的积极性也更加高, 同时笔者也认为这也是扩大内需、提高农民收入的最有效最直接的一种途径。
9.应鼓励在一些养殖场建设大型沼气池, 按照产气量提供补贴, 对一些自愿建设沼气的农户, 实行以奖代补的方式进行, 杜绝??? 由上级分配指标, 基层拼命完成指标,群众无所谓 的现象产生。为了鼓励规模化和集约化生产经营, 提高产业化水平, 建议对部分惠农政策的补贴项目要求达到一定的生产规模方能享受, 如能繁母猪补贴和保险补贴。
10.实行农资综合补贴动态调整机制, 防止惠农政策让过快的农资上涨幅度所抵消。要根据化肥、柴油、农药等主要农资价格上涨情况, 在综合考虑粮价变动促农增收的基础上对农资综合补贴实行动态调整, 对比农资综合上涨幅度和粮价上涨幅度来确定财政补贴幅度的多少, 如果粮价上涨幅度大于农资价格上涨幅度, 惠农政策则主要由市场进行调节, 财政补贴起辅助作用, 粮价上涨幅度小于农资价格上涨幅度, 惠农政策则主要由国家财政补助进行消化, 国家财政通过提高补贴标准, 扩大补贴范围(主要粮食品种均能享受补贴政策), 让农民不能因农资价格上涨而减少收入, 得到更多的实惠。