- 土地制度是反映人与人、地与人之间关系的重要制度,它既是一种经济制度,又是一种法权制度,是土地经济关系在法律上的体现,是构成上层建筑的有机组成部分。
现代农村土地制度发展
新中国成立后的一段时间内,农村的土地曾经是私有的。农民私有土地可以买卖、租佃,但要受一定的限制。土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约一律作废。但后来部分地区发生了土地向部分人集中或被部分人兼并的势头,出现中农化、“两极分化”、党员雇工现象,当时有的党员甚至成为富农。1956年6月30日,第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》。受当时合作化、集体化的影响,章程要求:“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”“社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设,随着土地转为合作社集体所有。”这样,在农业合作化过程中,取消了入社农民对土地等主要生产资料的私有权,确立了农村土地集体所有制。同时,章程又规定,“社员原有的坟地、房屋地基不入社”,显示出高级合作社并未改变农民对宅基地及地上房产的私人所有权。接着,1962年9月27日党的八届十中全会正式通过并颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《农业六十条》),规定“宅基地属集体所有,一律不准出租买卖”,使农民对宅基地由原来享有土地所有权转变为享有宅基地使用权,完整的农村土地集体所有权制度最终得以建立。
改革开放后,1982年《宪法》第十条规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。与此相配套,1983年11月19日,还发出了《国务院关于制止买卖、租赁土地的通知》。第一部专门管理农民土地权利的法律是1998年修订过的《土地管理法》。该法第10条规定,“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”。该法从法律上明确了政策条款中所规定的属于农民30年的土地使用权。2003年3月1日生效的《农村土地承包法》进一步继承了这一精神。在该法下,农民的土地权利被划分为各种农地(包括耕地、林地、草地和荒地)的承包权和使用权。分配给农户的耕地承包权和使用权是30年,草地是30~50年,林地是30年或者更长。既然农地只有承包权和使用权,那么肯定不可能自由买卖。同时,我国又规定,土地可在本集体内部流转。
现代农村以户籍为边界。集体土地所有制实际上是一种封闭的、以集体成员权为边界的社区共有制。村集体内各方面公共服务的享受者是有边界的,只有具有村集体成员权的人才可以享用。同时,村庄房屋或土地的买卖,也只能在村集体内部解决,任何溢出村集体边界的行为都是被禁止或行不通的。这也可以在一定程度上解释为什么农民工流动到城市受限或不能自由迁徙户籍到打工所在地。
现代农村农民对村庄或村集体有依附关系。由于土地是集体所有,所以,农民土地的分配、获得、使用、征占、补偿等都与村集体有关,农民对村集体有依附关系。没有了这层依附关系,在改革前,农民流动到城市,最基本的口粮问题都难以解决。
现行制度规定,村委会既是村集体公共事务的操盘者,又是土地产权的所有者,而农民只具有经营权,是所有权和经营权分离,可以称之为现代版的“井田制”。
现代农村土地制度的几个特点
一是集体土地实际上是一种封闭的、以集体成员权为边界的社区共有制。集体土地制度自其建立始,就仅仅是名义上的所有权与实际上的使用权简单相加,集体在法律上没有被明确其土地产权的法人地位,无权支配土地的流转与买卖。
二是国家可以在主权层面上对集体土地产权行使强制性权力,集体产权实际上处于国家产权主体的附庸地位。集体土地所有权事实上更接近于国有土地的委托代理权。
三是集体的福利性土地制度,把社会福利与生产要素捆绑在一起,在某个特定的历史阶段有其合理性,但绝不是历史发展的方向。社会福利的逐步货币化和社会化,才是现代生产方式的大方向和基本经济制度取向。但农村集体产权和组织制度的解体、改造和重组,必须是一个平等的经济过程,而绝不能成为一个强制性的政治过程。
四是中国当前面临土地问题的核心矛盾是:人民公社时期形成的农村福利性集体土地公有制,与市场经济体制下所必然导致的土地资本化运作机制,形成尖锐的对立,且至今尚未找到一条可以公平、顺利、稳妥进行土地产权重组的道路。政府强制性介入土地产权重组,导致大量强征、强买、强拆的侵权现象发生,正是基于这样的制度背景。
五是人民公社时期形成的农村福利性集体土地公有制,与市场经济体制下所必然导致的土地资本化运作机制不适应,也就是说,福利性集体土地制度存在封闭性、社区性和凝滞性,不适应以开放性市场交易为基础的土地制度。
六是土地私有化至少在一个较长的时期与我国现行的政治体制不相容,或者说土地私有化触碰了国家政治体制的底线,因此福利性集体土地制度的退出方向,是逐步通过公平的市场方式实现土地资源的泛国有化。
七是从法理上讲,全民所有制和集体所有制土地制度既然同是社会主义的土地制度,其产权主体就具有同样的土地权利,国有土地可以用于非农建设,集体土地同样可用于非农建设;国有土地可以有偿转让,集体土地也可以有偿转让:国有土地的使用由其权利主体国务院和各级政府做主,集体土地的使用也应当由其权利主体村集体及其成员决策。这样,土地的全民所有制和集体所有制依然保持,而“土地用途管制制度”则失去了合法性基础。
改善现代农村土地制度的政策建议
一是赋予农民完整的土地权能。构建与国有建设用地使用权权利体系一致、权能相衔接的集体土地产权制度,赋予集体建设用地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分的权利。
二是完善农民进城定居过程中的土地权利实现机制。增强土地权利中的交易权是确保农民实现自己土地资产价值的关键。从长期看,应当探索农民迁入城镇定居后承包土地和宅基地有偿流转或有偿退出机制,允许农民通过市场自愿转让获得财产收益,确保农民实现其土地资产价值。可尝试允许农地在一定范围内自由流转。可先允许在本集体之外的农村户口之间流转,但要进行用途管制。凡用于农业,转让价格可与农民自行协商;若用于工业建设,与农民协商转让价格后,还需要每年征税。
三是国家建立地产交易市场。建设性土地交易原则上不得场外交易,包括土地指标交易均需通过国家审批设定的土地交易市场。集体建设性土地上市交易,必须建立在所涉农户全体自愿并签名的基础上,并由政府部门核实审定,否则违法。
四是鼓励集体经济组织之间农用性质的土地产权交易。农地交易只要性质不变可以考虑不进入交易市场,由基层政府相关部门审定、备案。
五是试点国家对集体土地产权的收购政策,变有界的集体土地所有产权为无界的全社会产权。方式上可考虑“土地股权化,股权市场化”的办法,逐步推进。土地购买首先从粮食主产区做起,方式上建议不按土地面积而是按土地承包人。国家提出参考性价格,是否合适,是否出售,由集体和农户自愿协商。总体上先低后调,逐步到位。
六是也可借鉴越南土地改革的经验,在坚持土地国有制不变的前提下,赋予农民“土地使用权”的交易(买卖)、转让、抵押、继承、赠予、入股合资的权利。这样可使农民的土地使用权具有以下特点:一是长期稳定性、二是确定性、排他性和流转性,并且,通过产权权利的有效分割和清晰界定,实现农地使用物权化。
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