◆集体经济组织“另立山头”,不仅意味着其摆脱附庸地位,更让村庄中诞生了一股新的权力制衡力量。在这一过程中,党支部、村委会是否真正愿意“忍痛割爱”,将经济大权交予经联社等组织,并在此之后与其保持融洽的合作氛围,更是对乡村政治生态的一种考验。
◆村委会与村集体经济组织都通过民主选举产生,作为服务村民生活、增进村民福祉的治理机构,两者之间不存在根本利益上的冲突,所谓矛盾实际是两个组织领导层之间的摩擦,而这完全可以通过村民自治机制的有效运作得以化解。
10月6日早上,佛山市南海区西樵镇海舟村经济联社社长冯有成家门遭淋红油漆。冯家人认为,冯有成上任海舟村经济联社社长15个月以来,为村民争取福利,损害了村中部分人的利益,此次家门被泼漆是遭到报复(10月27日《南方农村报》)。
尽管施害者身份、动机至今不明,但扑朔迷离的“红漆案”,不仅让冯有成一家陷入忧虑甚至恐慌之中,海舟村过去一年“政经分离”的崎岖之路,也透过这一事件被展现在人们眼前。在官方、学界对以“政经分离”为切入点破解农村社会管理诸多难题的“南海经验”寄予厚望的背景下,与其说冯有成的遭遇是向这场改革泼了一瓢冷水,不如说是对制度设计者的一种提醒。
如果我们把目光从冯有成家门口的那滩醒目红漆上移开,而将镜头拉长到三农改革与发展的广阔视野中,那么海舟村“政经分离”政策实施过程中出现的诸多插曲,则真实诠释了乡村社会权力资源优化配置过程的艰巨和复杂。
所谓“政经分离”,是一种旨在从组织形式上确定农村政治、社会、经济管理权行使主体的改革举措。这种试验目前主要在农村集体经济较为发达的地区展开,如珠三角的佛山南海等。对于这场由地方政府层面推动的变革,其原动力在于,伴随着农村集体资产市场化程度的逐步提高,乡村社会中缺乏独立的资产运营主体。作为村民自治组织,村委会不是独立的经济法人,虽然此前许多地方陆续组建了以经济合作(联)社或股份合作(联)社为名称的集体经济组织,但大多与党支部、村委会等村级基层组织实为一套人马,党、政、企、社、经职能高度集中的体制,缺乏对逐渐膨胀的集体经济资产的专业驾驭能力。
同时,伴随着乡村民主的逐渐发育,人治色彩浓厚的集权式乡村治理模式,亦让村民难以真正对集体经济事务发挥监督制约作用。村集体经济管理中存在的账目不清、权责不明、体制不顺问题,既是对村民收益提高的制约因素,也成为村官经济犯罪的重要温床。权力的高度集中,在赋予了党支部、村委会成员“多面手”角色的同时,也让村庄事务更容易被少数“强人”控制于股掌之间。众多“前车之鉴”提醒我们,如何让经济列车的加速度转化为乡村治理民主进程的动力,凭借的不仅是村官们的道德自律,更是村庄治理架构上的一种体制制衡。
在这种情况之下,将集体经济组织职能真正从党支部、村委会中剥离出来,让其成为一支独立的力量,即便不是大势所然,也是一种勇敢的尝试。在组织分割于形式上已经完成的情况下,农村治理中的“政经分离”首先指向权责、职能的明确界定,其次才是村集体经济组织与党支部、村委会在人事上的相对独立。虽然南海“政经分离”在制度设计上带有些许“以末逐本”的味道——以严格限制村委会成员和村党支部书记参选集体经济组织领导成员的人事“红线”来保障集体经济组织在权力行使上的独立话语权,然而这一做法也正是基于“政经分离”政策推进过程中的最大难题——如何分拆村庄高度集中的权力格局。
集体经济组织“另立山头”,不仅意味着其摆脱附庸地位,更让村庄中诞生了一股新的权力制衡力量。在这一过程中,党支部、村委会是否真正愿意“忍痛割爱”,将经济大权交与经联社等组织,并在此之后与其保持融洽的合作氛围,更是对乡村政治生态的一种考验。毕竟,在许多村庄,“有财权才有事权”已经成为一种常识,经济权利始终占据着村民公共生活的中心位置。
在“政经分离”改革之初,两种忧虑最为典型:一是丧失经济自主权之后,党支部和村委会有可能被集体经济组织架空;二是党支部、村委会拒不向村集体经济组织移交权力,让后者沦为摆设。应该说,无论冲突的表现形式如何,受到村庄固有利益格局的影响,村集体经济组织“破茧成蝶”之路注定不会平坦。
也是考虑到上述问题,在南海的“政经分离”方案中,村集体经济组织虽是独立选举,但允许除书记之外的村党支部成员参选并兼任村集体经济组织领导职务。这种“藕断丝连”的制度设计,与其说是保障了基层党组织对村庄事务领导作用的发挥,不如说是一种委婉的利益妥协。但问题也随之而来,一旦村委会或党支部拒绝移交村集体经济管理大权,那么部分领导成员的这种非独立地位,也让村集体经济组织难以与前者进行平等博弈。在海舟村,面对班子内两名同时在村党支部和村小组任职的同事,冯有成“稍不留神”便会成“光杆司令”。
无论是“政经分离”的有效推进,还是村集体经济组织的独立运作,都必须以乡村民主机制充分发挥作用和村民民主素质稳步提升为基本保障。解铃还需系铃人。对于那些“恋权”的村委会、党支部,要想让其乖乖就范,仍需请出村民自治这把“尚方宝剑”,即对那些无正当理由拒不向村集体经济组织移交权力的村官,制度应保障村民有权通过民主程序将其罢免。
作为“政经分离”体制的主要推动者,在党支部、村委会与集体经济组织的对峙中,地方政府固然可以从中“斡旋”,但是这种协调应有严格的权力边界——既不“和稀泥”,也不“耍大牌”,而是将裁决权真正交到村民手中。毕竟,村委会与村集体经济组织都通过民主选举产生,作为服务村民生活、增进村民福祉的治理机构,两者之间不存在根本利益上的冲突,所谓矛盾实际是两个组织领导层之间的摩擦,而这完全可以通过村民自治机制的有效运作得以化解。
“政经分离”中出现的问题,是农村社会利益多元化的重要表征。定分止争固然需要游戏规则的进一步修正,更为重要的是,村民的话语权不应被淹没在喧嚣的纷争中,更不应向强势介入的基层政府拱手相让。