• 【内容提要】 上虞市戴家村的基层组织和干部根据村庄实际回应村民需求在农村基层社会管理实践中创造了四不出村工作法即群众办事不出村矛盾调解不出村信息咨询不出村致富求助不出村这一创新构建了服务取向的农村基层社会管理新模式建立了需求导向的农村社区服务运行新机制既体现了中国农村基层社会管理的工作重心由管控转向服务的客观要求和发展趋向也是村民自治背景下农村基层组织的职能回归和拓展

     

    【关键词】 服务 农村基层社会管理 管理创新 村民自治

     

        村民自治是农民创造政府推动的中国特色社会主义政治制度也是当今中国农村基层社会管理的基本制度20世纪80年代以来这一基层群众自治制度在全国普遍推行并取得了较为理想的成效得到了农民群众的广泛认同根据制度设计村民自治应当是自我管理自我教育自我服务三个自我的有机统一然而政府在推动村民自治的过程中主要着眼于民主管理忽视了村民的自我教育自我服务出现了三个自我发展不协调自我教育自我服务相对滞后的现象对农民生活和农村发展造成了一定的影响因此如何从农村和农民的实际需求出发积极探寻村民群众自我教育自我服务的形式日益成为村民自治发展和农村基层社会管理创新的重要课题浙江省上虞市戴家村的四不出村工作法即是农村基层组织自主创新村民自我服务形式的典型案例本文根据我们的实地调查对这一农村基层社会管理创新实践做些初步分析

     

    回应村民需求的四不出村工作法

     

        从一定意义上说戴家村的四不出村工作法是农村基层组织和干部根据村庄实际和村民群众需求总结和反思农村基层社会管理工作的经验教训主动探索和创新村民自治实现形式的结果

     

        戴家村隶属浙江上虞市地方经济发达农村的非农化水平较高随着改革的深入村庄经济和农民生活发生了复杂多样的变化形成了一系列新的服务需求但是农村基层社会管理依然因循着传统的乡村管理模式将上级指派的收粮征税计生治安等任务作为重点工作在村务管理中缺少服务理念和为民办事的意识导致了干群关系的疏远和村务工作的困难特别是村民群众对村级组织和干部只知帮政府催收税费不开展为民服务工作存在较大不满面对这些问题与挑战村书记带领村班子成员进行广泛调查和分析逐渐认识到村级组织和村干部不仅要搞好民主管理完成政府指派的任务更需要做好社区服务能否为村民群众提供切实有效的服务直接关系到农村基层社会管理的顺利运行关系到政府下延到村的各项政务的落实据此村干部主动地转变工作理念改变管理工作方式积极探索为村民服务的途径和形式力争通过服务获得村民群众对村级组织和村干部的认同提高农村基层社会管理的合法性基础

     

        据回忆大概从1998年开始戴家村干部逐渐地树立起服务取向的农村基层社会管理新理念主动探索村级组织和村干部服务村民的新方式一开始村干部主动向村民承诺:“村民有什么事情跟村干部说村干部负责去办但上面的任务还是要完成的。”当初只要村干部能做到的都尽力去办于是村民建房审批办营业执照申请有线电视和电话安装办摩托车驾驶证办身份证甚至家用电器维修等都由村干部无偿代劳通过提供服务干群之间的关系得到了极大改善农村基层组织的工作也得到了村民群众的支持村干部在服务中尝到甜头于是在总结前期工作经验的基础上进一步地提出了先服务后收费的农村基层社会管理新理念这一理念突出了农村基层社会管理中的服务取向把社区服务摆在了农村基层社会管理的首要位置从而有力地推动了戴家村基层组织的职能实现由管理到服务的根本性转变

     

        戴家村干部的做法不仅得到了村民群众的广泛赞赏也引起了地方政府的关注各级地方政府及其官员对该村村级组织的自我服务创新给予了充分肯定201111随同绍兴市委副书记到戴家村实地考察的记者在绍兴日报上发表了《“四不出村意味着什么——上虞戴家村转变干部作风纪实的头条新闻将戴家村村干部的便民服务工作归纳为群众办事不出村矛盾调解不出村信息咨询不出村致富求助不出村简称四不出村工作法

     

        戴家村村级组织和干部创新的四个不出村工作法的服务内容主要有

     

        第一代理服务戴家村所在地区经济较发达青壮年村民大多在周边务工经商过着早出晚归的生活村民们白天要上班难以抽出时间到乡镇或相关部门办理急需之事针对这一情况戴家村干部把免费代理村民办事作为农村基层组织提供社区服务的突破口村民不必亲自出村转而委托村干部代理相关事宜据调查村干部为群众代办的具体事务没有明确的限定大凡村民个人或家庭需要村干部有能力办理的均在代理服务之列当下戴家村干部代理的服务主要有代办建房审批计划生育审批身份证办理摩托车驾驶证办理及年检个私企业证照办理及年检有线电视和电话安装申请户口迁移审批等厕等设施的建造维修和农户电话电视线路维修和殡葬等方面的联系工作以及计生扶贫帮困代写文书等服务一位村干部说:“便民服务内容很细小到弄只电话机线路断了信号不通了大到农户建房手续企业年检老百姓来村里说一下都由我们去联系。”

     

        第二民事调解民事调解是中国传统的解决村民之间矛盾与纠纷的有效方法但在改革以来的农村发展中被弱化随着经济社会的多元化村民的利益来源和利益诉求多样化民事纠纷和利益矛盾日益呈现出复杂性逐渐成为影响农村和谐的重要因素戴家村村级组织和干部将调处村民矛盾纠纷促进村民和谐共济作为社区服务的一项重要工作家庭成员邻里乡亲村民之间在恋爱家庭继承债务房屋宅基地交通等方面的矛盾和纠纷由村级组织负责调处协商解决以促进村庄的和谐发展

     

        第三信息咨询随着农村经济社会的发展村民群众对生产生活的信息需求日益增多戴家村的干部们与时俱进将提供各种信息咨询作为农村基层组织社区服务的重要内容提供的信息服务主要包括法律政策咨询农技科技咨询产品市场信息咨询劳动力需求信息咨询等这些信息咨询服务均由村干部负责对于一些村干部自己不了解难以答复的问题和信息受托的村干部及时与有关部门和专业人士联系代为咨询并做好答复工作力求群众满意一位村干部说:“改革开放以来农村变得复杂相关的事情和信息五花八门我们知道的直接回答不知道的通过其他渠道问来后再答复群众。”

     

        第四劳动经营服务随着改革的深入农村非农经济和市场经济的发展农民群众获得了劳动经营的自主权拥有了劳动经营的自由和致富的机会但是部分村民脱离集体生产经营后因受技术经营知识社会关系资源资金等多方面因素的影响而面临种种经营管理和生产劳动上的困难制约了村民群众致富甚至有可能危及正常生活针对当前农村发展中出现的新情况村干部把提供劳动经营服务视为推动农民致富的重要手段和村级组织的重要工作他们不定期地邀请农业科技人员对农户进行农技知识培训指导提供优良品种引进农产品促销生产资金贷款土地流转劳务中介等服务努力为村民劳动经营和致富发展创造有利条件

     

        为有效地提供社区服务戴家村的基层组织在实践中逐渐建构了一套较切实有效的运作机制

     

        一是实行轮流值班与全天候服务制度在村办公楼设立专门的便民服务室上班时间由村干部轮流值班确保有人在岗负责村民接待受理登记协调处理等各类事项在值班时间以外村干部随时随地受理和解决村民提出的事项要求实行全天候服务

     

        二是实行全程免费代办制在证照代办服务中由村民申请村干部统一受理审核对符合条件资料齐全的村干部全程代办免费代理

     

        三是实行分类服务制对于村民委托的事项按照轻重缓急分别采取不同的服务方式能办的立即办需要待以时日的承诺时间办办理有一定难度的复杂事项想方设法疏通渠道办确实不能办理的向群众说明原因耐心细致地做好解释工作做到事事有答复件件有着落

     

        四是实行督查考核制村组织定期不定期地对村级班子成员为民服务情况进行抽查督促并列入村干部全年岗位目标承诺内容每季度召开全村党员和村民代表会议对村级班子成员的服务情况进行述职评议评议结果与村干部的报酬奖金挂钩并作为年终评优评先的重要依据

     

        二、“四不出村工作法的创新意义

     

        近年来随着村民自治的发展和创新型国家建设的推进各地政府和群众在农村基层社会管理实践中开展了丰富多彩的创新活动有力地推动了村民自治的完善与发展然而这些创新大多致力于农村基层民主管理的进步上虞市戴家村的四不出村工作法则有所不同它主要不是以推动民主为创新目标而是农村基层组织回应新时期农村社会发展和农民生活的新需求在村民自我服务领域所做的一项创新因而赋予了独特的创新意义

     

        第一构建了服务取向的农村基层社会管理新模式历史地看中国乡村治理体制的历史演变大致呈现为三种典型形态传统乡村社会的乡绅治理体制——人民公社时期的政社合一体制——改革以来的乡政村治体制长期以来中国农村基层社会管理主要致力于社会的管控20世纪80年代随着农业家庭承包经营的改革和人民公社体制的解体农民群众自发地创造了村民自治这一新的农村基层社会管理模式并得到国家的充分肯定和有力推动成为具有中国特色的社会主义农村基层社会管理制度村民自治制度规定在村庄范围内由村民群众实行自我管理自我教育自我服务既赋予了村民群众和农村基层组织广泛的自主权力又要求村民群众和农村基层组织承担起自我管理自我教育自我服务的职责然而在过去的村民自治实践中由于政府在主动推动村民自治时主要关注于农村基层社会的民主管理有意无意地忽略了村民自我教育和自我服务以至于人们误以为村民自治仅仅只是由村民群众民主管理村务是一个单纯的农村基层社会管理民主化过程同时农村基层组织和干部往往习惯性地沿用传统的农村基层社会管理方式不仅缺乏民主管理意识更重要的是缺乏自我教育和自我服务理念主要以协助完成政府下延到村的政务为已任很少独立自主地开展村民自治活动能够主动提供社区服务的农村基层组织尤为罕见戴家村的基层组织和干部也一样过去主要是沿袭传统的管理模式以协助完成政务为要务干部的村级管理工作集中地表现为按政府要求向村民收费”。随着农村经济社会的发展这种农村基层管理模式已经不能适应当今农村社会发展和农民生活的实际遭遇到了种种挑战引起了村民群众的普遍不满出现了农村基层社会管理的危机。“四不出村工作法正是顺应农村发展的新要求和村民群众的生活需要而做出的一项创新

     

        从管理模式的角度分析,“四不出村工作法以服务为取向把社区服务提升到农村基层社会管理的中心位置构建了一种独特的服务型农村基层社会管理新模式戴家村村支书说:“说村委会是村民自治组织那就是要求村委会在村民自我服务自我教育自我管理自我发展上做文章如果说村民办事不出村是自我服务的话那么村干部努力使自己成为百事通接受村民的各种咨询帮助村民致富就是自我教育自我发展的一部分。”一句话,“四不出村工作法的创新一定程度上促使了农村基层社会管理从管控型服务型的根本性转变无疑具有特殊的创新价值

     

        第二建立了需求导向的农村社区服务运行新机制村民自治强调村民自己处理自己的事务要求村民实行自我管理的同时开展自我服务在村民自治制度下村民的自我服务大致分二个层面一是村民个人向本村的村民群众提供的服务二是农村基层组织向村民群众提供的社区服务因此农村基层组织是村民自我服务的重要主体

     

        那么农村基层组织如何向村民群众提供社区服务呢?从逻辑上分析农村基层组织的社区服务运行机制和行为方式可以分为两种模式一种是行政指令型即政府或上级组织向农村基层组织下达社区服务的指令农村基层组织根据政府或上级组织的要求和安排的任务具体实施各项服务工作呈现为以行政命令为中心的自上而下式运行机制另一种是需求导向型即农村基层组织根据农村社会发展和农民生活的需求开展和实施各种社区服务工作呈现为以民众需求为中心的自下而上式运行机制

     

        在过去的农村基层社会管理实践中农村基层组织习惯于依行政指令行事特别是在人民公社体制下农村干部在长期的管理实践中形成了的工作模式尽管村民自治制度给予了农村基层组织自主处理村庄事务的权力但农村干部一时难以适应新的要求在村民自治运作过程中缺乏主动性很大程度上仍然沿习传统的行为模式唯此现阶段农村基层社会管理的运行机制普遍呈现为行政指令型模式表现为上面叫干啥就干啥”。戴家村的四不出村工作法则建构了一种需求导向型社区服务机制表现为村民叫干啥干部就干啥”。

     

        根据四不出村工作法的规定村级组织根据村民群众的需求接受村民群众的委托为村民群众提供各种形式的服务为配合农村基层组织社区服务行为模式的转变戴家村建立了专门的便民服务办公室由村干部负责值班接待委托服务事项的来访村民办公室里挂着专门的便民服务登记牌”,上面记录了村民委托的服务事项调查时一位村干部说:“村民委托的多是些小事但对老百姓来说是重要的事处理好了也就取得了实实在在的服务效果。”为有效开展便民服务戴家村积极建设社区服务支持体系聘请律师做村法律顾问与农技部门建立服务联系依靠地方政府支持组建远教专家服务团指导和协助村干部为村民提供各类咨询服务同时借助148法律咨询热线等公共服务平台开展社区服务

     

        三调查引发的思考

     

        1.或服农村社会管工作

     

    显然上虞市戴家村的四不出村工作法是一种农村基层社会管理的创新这不仅表现在管理工作方式上更重要地是体现在管理内容上这种创新明显地呈现出农村基层社会管理的服务取向那么这种创新是独立的个案?还是代表了中国农村基层社会管理的发展趋向?

     

        在中国农村基层社会管理始终是国家治理的基础建国以前实行乡绅治理体制。“国家的正式政权机构只设在县一级县以下设置相应的组织与管理机构承担户籍税赋治安及教化的责任由本地有能力有权威的乡绅担任乡里组织领袖协助官府办理乡里事务实行官僚体制下的乡村自治。”人民公社时期国家政权延伸到农村最基层,“所有权力集中于唯一的权力机构。”统揽政治经济社会事务形成了一种全权全能主义的农村基层治理体系无论是乡绅治理体制还是人民公社体制农村基层社会管理均兼有管控与服务双重内容和责任同时又无疑地都是以管控为其重心

     

        20世纪80年代以来随着政经合一的人民公社体制的解体如何重建农村基层社会管理秩序促进农村经济和社会发展成为中央和地方不断思考和探索的问题党和政府通过对由农民创造的村民委员会等自治组织的承认与规范完善与推广在农村基层普遍推行村民自治制度力图重建党领导下的农村基层社会管理新秩序然而在村民自治实践中村民自治往往被简单化地理解村民群众自已管理自己时常只被看作是一种农村基层民主政治形式并具体地表现为民主选举民主决策民主管理民主监督等四个民主”。唯其如此主要地是依据民主的价值取向推动村民自治把村民自治的发展进程视为逐步扩大农村基层民主的过程应当肯定实行村民自治以来中国农村基层民主获得了显著进步农村基层社会管理也取得了卓越绩效

     

        然而随着中国现代化建设进入新的阶段以及农村经济社会的迅速发展农村社会和村民群众对农村基层社会服务提出了一系列新的要求如何进一步通过农村基层社会管理结构与机制的创新促进农村社会和谐发展逐渐成为摆在我们面前的社会管理课题因农村经济体制改革及其导致的人民公社体制解体而造成的农村社会失范和混乱问题得以解决以后当农村经济社会发展提出复杂多元的服务需求以后农村基层社会管理的工作重心是否需要转移?如何确定当下农村基层社会管理的工作重心?这些已经成为急待探讨和解决的问题

     

        近些年来一些地方的政府和群众在实践中逐渐认识到了服务对于农村社会和谐与发展的重要性开始转变农村基层社会管理的工作重心探索服务型农村基层组织建设的新路子和农村基层社会管理的新模式实现农村基层社会管理从管控到服务的方式转变上虞市戴家村的四不出村工作法无疑是其中的典型一例党和国家也及时地认识到了农村经济社会发展的新形势以及农村基层社会管理中面临的新情况新问题新挑战逐渐从强调农村基层民主建设转向在强调扩大农村基层民主的同时进一步地突出了社会管理创新服务型基层组织建设等对农村基层社会管理中的服务工作提出了更高更具体的要求可以预料在中国农村基层社会管理创新中服务将居于更加突出的地位并逐渐提升为农村基层社会管理的工作重心

     

        2.回归农村组织

     

        从一定意义上说上虞市戴家村的农村基层社会管理创新是服务型农村基层组织建设的一种具体实现形式。“四不出村工作法突出了农村基层组织的社区服务功能促使农村基层组织由过去的管控为主转向服务为主实现了组织职能的根本性转变从实践的角度看提供社区服务显然是农村基层组织的职能创新但这种创新是农村基层组织的职能回归?抑或是职能拓展?当代中国农村基层管理实行村民自治体制根据国家相关法律与制度村民自治就是让村民群众依法办理自己的事情实现自我管理自我教育自我服务在村民自治体制下农村基层社会管理的方式主要表现为四个民主”,内容则是三个自我的统一可见自我服务本来就是村民自治的重要内容和内在要求只是由于村民自治制度建设中存在的片面强调民主管理制度建设忽略自我服务自我教育制度建设的缺陷导致当前村民自治

     

        制度中缺失自我服务的明确规定和具体的制度要求运行机制等以至于人们难以搞清村民自治中的村民群众自我服务是什么?怎么做?

    根据笔者的理解村民自治中的自我服务主要包含两个层面一是村民群众之间的互助互惠式服务二是农村基层组织提供的社区服务从这个意义上说在村民自治背景下社区服务是农村基层组织的法定职能因此在法理上类似戴家村那样由村级组织向村民群众提供社区服务只能说是当下农村基层组织的职能回归

     

        然而法定职能未必就是现实职能由于村民自治发展中的偏差特别是片面强调民主管理忽视村民群众的自我服务和自我教育客观上造成了现行农村基层组织的社区服务职能缺失并逐渐引起了广大村民群众的不满上虞市戴家村的四不出村工作法无非是对村民群众服务需求的一种独特回应因此以服务为取向重构农村基层组织体系建设服务型农村基层组织已经成为了应对日益增长的农村社会服务需求的一种理性选择从这一特殊背景分析提供社区服务也可以说是农村基层组织的职能拓展和村民自治的方式创新

     

    注释

    党的十将基群众了中国社会主义政治范畴群众此成了党

    和国明文中国社会主义政治民自作为中国农村社会管长期

    2006合并革中合并

    :《“不出村什么——虞戴村转变干部作纪实》,《》,20011221

    :《浙江研究》,20091

    ⑤⑦:《中国政治》,《2011112426

    :《中国理变3019782008)》,社会科2008

    :《浙江研究

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