【内容提要】 上虞市戴家村的基层组织和干部根据村庄实际,回应村民需求,在农村基层社会管理实践中创造了“四不出村”工作法。即群众办事不出村、矛盾调解不出村、信息咨询不出村、致富求助不出村。这一创新构建了服务取向的农村基层社会管理新模式,建立了需求导向的农村社区服务运行新机制。既体现了中国农村基层社会管理的工作重心由管控转向服务的客观要求和发展趋向,也是村民自治背景下农村基层组织的职能回归和拓展。
【关键词】 服务 农村基层社会管理 管理创新 村民自治
村民自治是农民创造、政府推动的中国特色社会主义政治制度,也是当今中国农村基层社会管理的基本制度。①20世纪80年代以来,这一基层群众自治制度在全国普遍推行并取得了较为理想的成效,得到了农民群众的广泛认同。根据制度设计,村民自治应当是自我管理、自我教育、自我服务“三个自我”的有机统一。然而,政府在推动村民自治的过程中,主要着眼于民主管理,忽视了村民的自我教育、自我服务,出现了“三个自我”发展不协调,自我教育、自我服务相对滞后的现象,对农民生活和农村发展造成了一定的影响。因此,如何从农村和农民的实际需求出发,积极探寻村民群众自我教育、自我服务的形式,日益成为村民自治发展和农村基层社会管理创新的重要课题。浙江省上虞市戴家村的“四不出村”工作法,即是农村基层组织自主创新村民自我服务形式的典型案例。本文根据我们的实地调查,对这一农村基层社会管理创新实践做些初步分析。
一、回应村民需求的“四不出村”工作法
从一定意义上说,戴家村的“四不出村”工作法,是农村基层组织和干部根据村庄实际和村民群众需求,总结和反思农村基层社会管理工作的经验教训,主动探索和创新村民自治实现形式的结果。
戴家村② 隶属浙江上虞市,地方经济发达,农村的非农化水平较高。随着改革的深入,村庄经济和农民生活发生了复杂多样的变化,形成了一系列新的服务需求。但是,农村基层社会管理依然因循着传统的乡村管理模式,将上级指派的收粮、征税、计生、治安等任务作为重点工作,在村务管理中缺少服务理念和为民办事的意识,导致了干群关系的疏远和村务工作的困难。特别是村民群众对村级组织和干部“只知帮政府催收税费、不开展为民服务工作”存在较大不满。面对这些问题与挑战,村书记带领村班子成员进行广泛调查和分析,逐渐认识到村级组织和村干部不仅要搞好民主管理,完成政府指派的任务,更需要做好社区服务。能否为村民群众提供切实有效的服务,直接关系到农村基层社会管理的顺利运行,关系到政府下延到村的各项政务的落实。据此,村干部主动地转变工作理念,改变管理工作方式,积极探索为村民服务的途径和形式,力争通过服务获得村民群众对村级组织和村干部的认同,提高农村基层社会管理的合法性基础。
据回忆,大概从1998年开始,戴家村干部逐渐地树立起服务取向的农村基层社会管理新理念,主动探索村级组织和村干部服务村民的新方式。一开始,村干部主动向村民承诺:“村民有什么事情跟村干部说,村干部负责去办。但上面的任务还是要完成的。”当初,只要村干部能做到的,都尽力去办。于是,村民建房审批、办营业执照、申请有线电视和电话安装、办摩托车驾驶证、办身份证、甚至家用电器维修等都由村干部无偿代劳。通过提供服务,干群之间的关系得到了极大改善,农村基层组织的工作也得到了村民群众的支持。村干部在服务中尝到甜头,于是,在总结前期工作经验的基础上,进一步地提出了“先服务、后收费”的农村基层社会管理新理念。这一理念突出了农村基层社会管理中的服务取向,把社区服务摆在了农村基层社会管理的首要位置,从而有力地推动了戴家村基层组织的职能实现由管理到服务的根本性转变。
戴家村干部的做法不仅得到了村民群众的广泛赞赏,也引起了地方政府的关注,各级地方政府及其官员对该村村级组织的自我服务创新给予了充分肯定。2011年11月,随同绍兴市委副书记到戴家村实地考察的记者在《绍兴日报》上发表了《“四不出村”意味着什么——上虞戴家村转变干部作风纪实》的头条新闻,将戴家村村干部的便民服务工作归纳为:群众办事不出村、矛盾调解不出村、信息咨询不出村、致富求助不出村。简称“四不出村”工作法。③
戴家村村级组织和干部创新的“四个不出村”工作法的服务内容主要有:
第一,代理服务。戴家村所在地区经济较发达,青壮年村民大多在周边务工经商,过着早出晚归的生活。村民们白天要上班,难以抽出时间到乡镇或相关部门办理急需之事。针对这一情况,戴家村干部把免费代理村民办事作为农村基层组织提供社区服务的突破口。村民不必亲自出村,转而委托村干部代理相关事宜。据调查,村干部为群众代办的具体事务没有明确的限定,大凡村民个人或家庭需要、村干部有能力办理的,均在代理服务之列。当下戴家村干部代理的服务主要有:代办建房审批、计划生育审批、身份证办理、摩托车驾驶证办理及年检、个私企业证照办理及年检、有线电视和电话安装申请、户口迁移审批等,水、电、路、厕等设施的建造、维修和农户电话、电视线路维修和殡葬等方面的联系工作,以及计生、扶贫帮困、代写文书等服务。一位村干部说:“便民服务内容很细,小到弄只电话机、线路断了、信号不通了,大到农户建房手续、企业年检。老百姓来村里说一下,都由我们去联系。”
第二,民事调解。民事调解是中国传统的解决村民之间矛盾与纠纷的有效方法,但在改革以来的农村发展中被弱化。随着经济、社会的多元化,村民的利益来源和利益诉求多样化,民事纠纷和利益矛盾日益呈现出复杂性,逐渐成为影响农村和谐的重要因素。戴家村村级组织和干部将调处村民矛盾纠纷、促进村民和谐共济作为社区服务的一项重要工作。家庭成员、邻里乡亲、村民之间在恋爱、家庭、抚(赡)养、继承、债务、房屋、宅基地、交通等方面的矛盾和纠纷,由村级组织负责调处,协商解决,以促进村庄的和谐发展。
第三,信息咨询。随着农村经济社会的发展,村民群众对生产、生活的信息需求日益增多。戴家村的干部们与时俱进,将提供各种信息咨询作为农村基层组织社区服务的重要内容。提供的信息服务主要包括法律政策咨询、农技科技咨询、产品市场信息咨询、劳动力需求信息咨询等。这些信息咨询服务均由村干部负责。对于一些村干部自己不了解,难以答复的问题和信息,受托的村干部及时与有关部门和专业人士联系,代为咨询并做好答复工作,力求群众满意。一位村干部说:“改革开放以来,农村变得复杂,相关的事情和信息五花八门。我们知道的,直接回答;不知道的,通过其他渠道问来后再答复群众。”
第四,劳动经营服务。随着改革的深入,农村非农经济和市场经济的发展,农民群众获得了劳动经营的自主权,拥有了劳动经营的自由和致富的机会。但是,部分村民脱离集体生产经营后,因受技术、经营知识、社会关系资源、资金等多方面因素的影响而面临种种经营管理和生产劳动上的困难,制约了村民群众致富,甚至有可能危及正常生活。针对当前农村发展中出现的新情况,村干部把提供劳动经营服务视为推动农民致富的重要手段和村级组织的重要工作。他们不定期地邀请农业科技人员对农户进行农技知识培训、指导,提供优良品种引进、农产品促销、生产资金贷款、土地流转、劳务中介等服务,努力为村民劳动经营和致富发展创造有利条件。
为有效地提供社区服务,戴家村的基层组织在实践中逐渐建构了一套较切实有效的运作机制。
一是实行轮流值班与全天候服务制度。在村办公楼设立专门的便民服务室,上班时间由村干部轮流值班。确保有人在岗,负责村民接待、受理登记、协调处理等各类事项。在值班时间以外,村干部随时随地受理和解决村民提出的事项、要求,实行全天候服务。
二是实行全程免费代办制。在证照代办服务中,由村民申请,村干部统一受理、审核,对符合条件、资料齐全的,村干部全程代办、免费代理。
三是实行分类服务制。对于村民委托的事项,按照轻重缓急分别采取不同的服务方式:能办的立即办;需要待以时日的,承诺时间办;办理有一定难度的复杂事项,想方设法疏通渠道办;确实不能办理的,向群众说明原因,耐心细致地做好解释工作,做到事事有答复,件件有着落。
四是实行督查考核制。村组织定期、不定期地对村级班子成员为民服务情况进行抽查督促,并列入村干部全年岗位目标承诺内容。每季度召开全村党员和村民代表会议,对村级班子成员的服务情况进行述职评议,评议结果与村干部的报酬、奖金挂钩,并作为年终评优评先的重要依据。
二、“四不出村”工作法的创新意义
近年来,随着村民自治的发展和创新型国家建设的推进,各地政府和群众在农村基层社会管理实践中开展了丰富多彩的创新活动,有力地推动了村民自治的完善与发展。然而,这些创新大多致力于农村基层民主管理的进步。上虞市戴家村的“四不出村”工作法则有所不同,它主要不是以推动民主为创新目标,而是农村基层组织回应新时期农村社会发展和农民生活的新需求,在村民自我服务领域所做的一项创新,因而赋予了独特的创新意义。
第一,构建了服务取向的农村基层社会管理新模式。
从管理模式的角度分析,“四不出村”工作法以服务为取向,把社区服务提升到农村基层社会管理的中心位置,构建了一种独特的服务型农村基层社会管理新模式。戴家村村支书说:“说村委会是村民自治组织,那就是要求村委会在村民自我服务、自我教育、自我管理、自我发展上做文章。如果说村民办事不出村是自我服务的话,那么村干部努力使自己成为百事通,接受村民的各种咨询,帮助村民致富,就是自我教育、自我发展的一部分。”一句话,“四不出村”工作法的创新,一定程度上促使了农村基层社会管理从“管控型”到“服务型”的根本性转变,无疑具有特殊的创新价值。
第二,建立了需求导向的农村社区服务运行新机制。村民自治强调村民自己处理自己的事务,要求村民实行自我管理的同时,开展自我服务。在村民自治制度下,村民的自我服务大致分二个层面:一是村民个人向本村的村民群众提供的服务;二是农村基层组织向村民群众提供的社区服务。因此,农村基层组织是村民自我服务的重要主体。
那么,农村基层组织如何向村民群众提供社区服务呢?从逻辑上分析,农村基层组织的社区服务运行机制和行为方式可以分为两种模式:一种是行政指令型。即政府或上级组织向农村基层组织下达社区服务的指令,农村基层组织根据政府或上级组织的要求和安排的任务具体实施各项服务工作。呈现为以行政命令为中心的自上而下式运行机制。另一种是需求导向型。即农村基层组织根据农村社会发展和农民生活的需求,开展和实施各种社区服务工作。呈现为以民众需求为中心的自下而上式运行机制。
在过去的农村基层社会管理实践中,农村基层组织习惯于依行政指令行事,特别是在人民公社体制下,农村干部在长期的管理实践中形成了“等、靠、要”的工作模式。尽管村民自治制度给予了农村基层组织自主处理村庄事务的权力,但农村干部一时难以适应新的要求,在村民自治运作过程中缺乏主动性,很大程度上仍然沿习传统的行为模式。唯此,现阶段农村基层社会管理的运行机制普遍呈现为行政指令型模式,表现为“上面叫干啥就干啥”。戴家村的“四不出村”工作法则建构了一种需求导向型社区服务机制,表现为“村民叫干啥干部就干啥”。
根据“四不出村”工作法的规定,村级组织根据村民群众的需求,接受村民群众的委托,为村民群众提供各种形式的服务。为配合农村基层组织社区服务行为模式的转变,戴家村建立了专门的便民服务办公室,由村干部负责值班,接待委托服务事项的来访村民。办公室里挂着专门的“便民服务登记牌”,上面记录了村民委托的服务事项。调查时,一位村干部说:“村民委托的多是些小事,但对老百姓来说是重要的事。处理好了,也就取得了实实在在的服务效果。”为有效开展便民服务,戴家村积极建设社区服务支持体系。聘请律师做村法律顾问、与农技部门建立服务联系,依靠地方政府支持组建“远教专家服务团”等,指导和协助村干部为村民提供各类咨询服务。同时,借助148法律咨询热线等公共服务平台开展社区服务。
三、调查引发的思考
1.管控抑或服务:农村基层社会管理的工作重心
显然,上虞市戴家村的“四不出村”工作法,是一种农村基层社会管理的创新。这不仅表现在管理工作方式上,更重要地是体现在管理内容上。这种创新明显地呈现出农村基层社会管理的服务取向。那么,这种创新是独立的个案?还是代表了中国农村基层社会管理的发展趋向?
在中国,农村基层社会管理始终是国家治理的基础。建国以前,实行乡绅治理体制。“国家的正式政权机构只设在县一级,县以下设置相应的组织与管理机构,承担户籍、税赋、治安及教化的责任。由本地有能力、有权威的乡绅担任乡里组织领袖,协助官府办理乡里事务,实行官僚体制下的乡村自治。”⑤ 人民公社时期,国家政权延伸到农村最基层,“所有权力集中于唯一的权力机构。”⑥ 统揽政治、经济、社会事务,形成了一种全权全能主义的农村基层治理体系。⑦ 无论是乡绅治理体制,还是人民公社体制,农村基层社会管理均兼有管控与服务双重内容和责任。同时,又无疑地都是以管控为其重心。
20世纪80年代以来,随着政经合一的人民公社体制的解体,如何重建农村基层社会管理秩序,促进农村经济和社会发展,成为中央和地方不断思考和探索的问题。党和政府通过对由农民创造的村民委员会等自治组织的承认与规范、完善与推广,在农村基层普遍推行村民自治制度,力图重建党领导下的农村基层社会管理新秩序。然而,在村民自治实践中,村民自治往往被简单化地理解。村民群众自已管理自己,时常只被看作是一种农村基层民主政治形式,并具体地表现为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等“四个民主”。唯其如此,主要地是依据民主的价值取向推动村民自治,把村民自治的发展进程视为逐步扩大农村基层民主的过程。应当肯定,实行村民自治以来,中国农村基层民主获得了显著进步,农村基层社会管理也取得了卓越绩效。
然而,随着中国现代化建设进入新的阶段,以及农村经济社会的迅速发展,农村社会和村民群众对农村基层社会服务提出了一系列新的要求。如何进一步通过农村基层社会管理结构与机制的创新,促进农村社会和谐发展,逐渐成为摆在我们面前的社会管理课题。当“因农村经济体制改革及其导致的人民公社体制解体而造成的农村社会‘失范’和混乱问题”得以解决以后,⑧ 当农村经济社会发展提出复杂多元的服务需求以后,农村基层社会管理的工作重心是否需要转移?如何确定当下农村基层社会管理的工作重心?这些已经成为急待探讨和解决的问题。
近些年来,一些地方的政府和群众在实践中逐渐认识到了服务对于农村社会和谐与发展的重要性,开始转变农村基层社会管理的工作重心,探索服务型农村基层组织建设的新路子和农村基层社会管理的新模式,实现农村基层社会管理从管控到服务的方式转变。上虞市戴家村的“四不出村”工作法无疑是其中的典型一例。党和国家也及时地认识到了农村经济社会发展的新形势,以及农村基层社会管理中面临的新情况、新问题、新挑战,逐渐从强调农村基层民主建设转向在强调扩大农村基层民主的同时,进一步地突出了社会管理创新、服务型基层组织建设等,对农村基层社会管理中的服务工作提出了更高、更具体的要求。可以预料,在中国农村基层社会管理创新中,服务将居于更加突出的地位,并逐渐提升为农村基层社会管理的工作重心。
2.回归抑或拓展:农村基层组织的社区服务职能
从一定意义上说,上虞市戴家村的农村基层社会管理创新,是服务型农村基层组织建设的一种具体实现形式。“四不出村”工作法突出了农村基层组织的社区服务功能,促使农村基层组织由过去的管控为主转向服务为主,实现了组织职能的根本性转变。从实践的角度看,提供社区服务显然是农村基层组织的职能创新,但这种创新是农村基层组织的职能回归?抑或是职能拓展?当代中国农村基层管理实行村民自治体制。根据国家相关法律与制度,村民自治就是让村民群众依法办理自己的事情,实现自我管理、自我教育、自我服务。在村民自治体制下,农村基层社会管理的方式主要表现为“四个民主”,内容则是“三个自我”的统一。可见,自我服务本来就是村民自治的重要内容和内在要求。只是由于村民自治制度建设中存在的片面强调民主管理制度建设,忽略自我服务、自我教育制度建设的缺陷,导致当前村民自治
制度中缺失自我服务的明确规定和具体的制度要求、运行机制等。以至于人们难以搞清村民自治中的村民群众自我服务是什么?怎么做?
根据笔者的理解,村民自治中的自我服务主要包含两个层面:一是村民群众之间的互助互惠式服务,二是农村基层组织提供的社区服务。从这个意义上说,在村民自治背景下,社区服务是农村基层组织的法定职能。因此,在法理上,类似戴家村那样由村级组织向村民群众提供社区服务,只能说是当下农村基层组织的职能回归。
然而,法定职能未必就是现实职能。由于村民自治发展中的偏差,特别是片面强调民主管理,忽视村民群众的自我服务和自我教育,客观上造成了现行农村基层组织的社区服务职能缺失,并逐渐引起了广大村民群众的不满。上虞市戴家村的“四不出村”工作法,无非是对村民群众服务需求的一种独特回应。因此,以服务为取向,重构农村基层组织体系,建设服务型农村基层组织,已经成为了应对日益增长的农村社会服务需求的一种理性选择。从这一特殊背景分析,提供社区服务也可以说是农村基层组织的职能拓展和村民自治的方式创新。
注释:
①党的十七大报告明确地将基层群众自治制度纳入了中国特色社会主义政治制度的范畴,基层群众自治制度因此成为了党
和国家明文确认的四项中国特色社会主义政治制度之一。这就意味着村民自治将作为中国农村基层社会管理的基本制度长期
坚持与发展。
②2006年4月,在当地政府推行的村庄合并改革中,戴家村与红联村两村合并为一村,改称新戴家村。
③俞风、范文忠、陈荣力等:《“四不出村”意味着什么——上虞戴家村转变干部作风纪实》,《绍兴日报》,2001年12月21日第一版。
④卢福营等:《当代浙江乡村治理研究》,科学出版社2009年版,第1~5页。
⑤⑦卢福营:《经济能人治村:中国乡村政治的新模式》,《学术月刊》2011年第11期,第24、26页。
⑥俞可平:《中国治理变迁30年(1978-2008)》,社会科学文献出版社2008年版,第4页。
⑧卢福营等:《当代浙江乡村治理研究》