• 土地按用途可以分为农用地、建设用地和未利用土地,在家庭承包制的制度框架下,农用地产权有三部分构成,即所有权、承包权和经营权。所谓农用地使用权流转就是指农用地的经营权的流转。所以。农用地的使用权流转就是指拥有农用地承包经营权的农户将农用地的经营权转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权,这是流转的客体。按照我国《农村土地承包法》和《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》的规定,农户通过市场机制进行农用地流转,并且流转收益全部归发包农户,他们是流转的主体。从流转方式来说:目前主要的流转方式有五种,即转包、出租、互换、转让和股份合作。

    一、政府错误行为的分析

    缺位现象频发:其一,是干部流转意识消极。土地是老百姓最后的生命线,出于种种原因导致的干群关系紧张的前提考虑,部分基层干部就会认为,动摇土地这一最后的底线势必引起更严重的社会问题,从而导致这些干部思想在流转的问题受到束缚,不敢于宣传、倡导和组织实施农用地流转。其二,是流转政策执行不力。“党的政策好”是基层民众普遍的共识,可是基层政府“上有政策、下有对策”的不良做法使得民众出现“相信党而怀疑政府”的现象,从而导致“一户一宅”现象成了西洋景,“农转非土地审批”成了部分官员发家致富的绝好门路,“少批多占”现象更是屡见不鲜。其三,是流转机制不够完善。在公共行政中,机制物化为机构、职能和制度的,机制的不完善首先是政府关于农用地流转的统一管理职能的缺失和服务意识的淡薄,致使流转管理混乱;其次是以政府牵头、农户主导的流转中介机构的缺乏,导致“有地者不耕,欲耕者无地”现象频发;再次是承包合同制度的不完善,流转纠纷不断;最后是农村社保体系不健全,农用地经济保障的底线职能仍为农民所关注。

    越位与错位并存:其一,“主导”强制流转,以公肥私。以“公共利益”和“为民服务”为幌,利用行政权力迫使农民进行土地流转是这一错误行为的主要表现。国家出于公共利益和为民谋福依法合理推动土地流转,这是有效克服小农意识的局限性,自上而下推动农业发展的有效对策,但是出于对公共利益外延的模糊界定往往使这种基于善治出发点的流转政策,变成了受商业利润驱动的不良政策,使得基于为民服务的流转行为,变成了“干部、村长说了算”的操作暗箱。其二,“主演”非法流转,因私废公。土地作为最重要的生产资料归全民所有,国家代为执行,这是由我国的社会主义性质决定的,然而由于受个体文化知识水平的限制,有部分基层官员(也有部分农民)把拥有农用地的承包经营权当成了拥有所有权,淡化了土地的全民所有制性质,从而导致“山由我开,树由我栽”、农用地收益和处置权归个人所有的错误思想,从而在根本上影响了农用地使用权流转的健康和有序进行。其三,利用行政特权。投机倒把。反租倒包是这一问题的主要体现,有些地区的政府部门在利益的驱动下,从自发流转时期的幕后走到了前台,更有甚者通过“瓜分”土地使用权流转收益,将之作为地方财政收入的一部分与干部绩效考核挂钩。通常的做法是利用特权采用返租倒包的方式将农业用地从农户手中返租过来,经过一定的基础设施建设投入变更土地用途后再实行倒包,赚取倒包款与返租款之间的差额。

     

    二、政府纠错行为的选择

    问题分析的目的在于寻找解决的策略,在农用地使用权流转过程中政府出现越位、缺位等问题,完善政府行为也当围绕这些问题展开。

    控制“越位”,合理流转:控制越位,关键在正本,即加强广大干部伦理道德建设,预防“问题出在农业上”。伦理道德建设是广大党员干部“立党为公、执政为民”的内在动因,是从根本上预防和有效遏制不良行政行为的前提和重要保障。合理流转,重点在清源,即完善流转的政策和法律保障,并加大政策执行力度,严把土地审批关,有法必依、违法必究。以“自愿、有偿、依法、规范”的流转原则为各项工作的基本出发点和前提,加大农用地管理制度的执行力度,通过明确法律责任和明晰查处办法的方式,严厉打击流转过程中的非法行为,同时成立服务于流转的专门的法律援助机构,拓宽流转主体的维权渠道。

    纠正“错位”,规范流转:纠正“错位”,关键在解放干部思想。首先要让广大党员干部认识到土地流转的意义和重要性,解放思想,敢于流转;同时各级政府,尤其是基层政府,必须做好国家基本土地政策的宣传工作。使民众认识到土地流转的性质、可行性和必要性等方面的内容,同时克服民众“动地”的恐惧心理,从根本上树立土地流转的思想根基和民众基础。规范流转,重点在完善收益分配。完善收益分配的前提是承包价格的确定,基础是承包合同的规范与效力,出发点和归宿是分配的方式。三者相辅相成。不可分割,共同构成了流转收益的整体。在民工潮的大背景下,“386199部队”成为农业生产的主体,他们难以适应非农就业竞争,土地是他们主要的生活来源,基于现实条件的理性选择,偏低的市场交易价格降低了出让农用地的收益,挫伤了农户的土地供给积极性。所以政府应当加大土地价格干预力度,规范土地承包合同,把完善流转收益分配当做政府未来一项重要的政治任务来抓。

    填补“缺位”,完善服务:填补缺位,首要在建立中介机构。政府要发挥中介作用,建立以村镇组织为依托的土地流转中介机构,向农民提供及时有效的流转信息,加强服务和引导,并使投入到非农产业而离开土地的农民的闲置的土地的经营权,尽快转移给那些有经营能力并需要土地的农民,这样才能够保证农村土地使用权能在农民之间得到流转,避免“有地者不种,欲种者无地”情况的出现。完善服务。重点在健全社会保障。农村社会保障体系不健全,制约了农用地流转的供给。因此,必须以政府为主导,依照“因地制宜,量力而行,形式多样,农民自愿”的原则,多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险并建立其个人账户,通过建立“承包地+个人账户”的双重社会保障制度,积累社会保障基金,弱化土地的社会政治稳定功能,还土地以正常的生产要素性质,尽可能地发挥土地的经济功能。

     

    参考文献:

     

    [1]中华人民共和国土地管理法[Z].20040828.

     

    [2]任庆伟.土地规模化经营中的政府行为研究[D].吉林大学硕士学位论文,2009.

     

    [3]王克强,刘红梅.经济发达地区农用地市场中农户土地供给和需求双向不足研究[J].经济地理,200112

     

    [4]胡同泽,任涵.农村土地流转的主体阻碍因素分析及其对策[J].价格月刊,200707.

     

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