- 我国工业化和城市化加速推进带来的土地供求严重失衡矛盾正在加剧,在各种自然灾害毁损耕地的频率趋于加快的同时,耕地保护正受到一些不容忽视的新因素影响,守住耕地红线的压力不断加大,应予以高度警惕和重视。
一、现代农业规模经营存在的问题引发与耕地保护目标冲突
当前,以现代农业为指向的土地规模经营正发生重大变化,从农户间的小规模流转向企业(或业主)大规模流转转变的趋势已难以逆转。农业规模化经营,不仅有利于扩大农业投资、提升农业科技水平,而且有助于改善农产品质量安全、提高农业生产效率。但是在土地规模经营过程中,由于农业支持政策存在一定偏差,对企业(业主)利益追求缺乏合理导向和约束,土地规模流转行为在一定程度上导致耕地保护受到冲击,这主要表现在两个方面:
第一,部分政府重点支持的农业产业化项目用地低效率 调研发现,一部分龙头企业进入农业投资开发领域的主要目标是尽可能多地获得政府的优惠政策支持,因而热衷于打造样板、塑造典型,超越实际需求修建高标准的生产道路、现代化养殖圈舍、仓储设施和绿化工程等,占用大量耕地,其中相当部分被占耕地虽然并未变性但实际上已很难复耕。
第二,缺乏监管的短期行为导致耕地遭受破坏 调查表明,部分龙头企业在项目实施中短期行为特征显著,在农业产业化项目普遍缺乏监管的现实背景下,为了追求自身经济利益最大化,不惜采取随意破坏耕地质量或改变农地性质的方式实现企业发展目标。甚至在项目失败后置毁坏的耕地于不顾,“一夜蒸发”,将复耕责任抛给地方政府。
二、闲置宅基地新的扩大态势致使耕地保护和利用压力进一步增大
受一些新因素影响,农村宅基地闲置呈现出新的扩大态势,中国已进入新一轮的农房改造周期,中央政府将农房改造作为扩大内需的主要政策,如何有效地控制广大农村腹地闲置宅基地规模,提高宅基地使用效率更加迫在眉睫。
第一,农村劳动力流动方式改变导致闲置宅基地不断增加 我国在破解二元结构、统筹城乡发展等方面的努力已初见成效,严格的户籍制度限制也开始松动,在此背景下,农村劳动力流动方式开始出现具有重大意义的改变,农户举家外迁的比重明显增大,以四川省为例,2000万外出农民工中大约有10%的家庭已举家外迁。值得重视的是,尽管举家外迁农民数量增多,但由于社会保障存在明显缺失,这部分特殊的“农民”并不愿意割断与农村的联系。调查显示,这些家庭几乎都保留着完全空置的农村房屋,也正因如此,在农村劳动力外出集中的地区,农村“空宅”现象不仅十分普遍而且仍在不断发展,成为导致当前农村宅基地闲置和荒废矛盾日益加重的主要原因。
第二,新村建设和旧村改造空置出的宅基地未能及时复耕 在新农村建设力度全面加大的背景下,各地地方政府大都以不同方式启动了新村建设和旧村改造工程,推动农民由分散居住向适度集中居住转变。但在实际操作过程中,由于受多重因素制约,农民搬入新区而以前居住占用的宅基地仍然空置,复耕工作没有及时跟进,由此形成事实上的双重占地现象普遍存在,丘陵地区和山区更为突出。
三、农村民生工程和基础设施建设超水平占用耕地现象不容忽视
为应对金融危机,国家把农村基础设施建设和民生改善作为“扩内需、保增长”一揽子计划的重点。2010年中央一号文件再次将其作为统筹城乡发展的重要内容做出明确规定。改善农村民生相关政策的密集出台对于不断缩小城乡公共事业发展的差距,完善农村公共服务体系虽然具有举足轻重的作用,但是,对因建设超水平的农村民生工程和基础设施造成耕地被大量占用的现象也不容忽视。
一是修建华而不实的形象工程严重浪费土地 由于对民生工程和基础设施项目占地缺乏有效的成本控制和严格的土地变性法律约束,地方政府容易在创造政绩和打造亮点的需求驱动下,把实用性极差的花园楼房、商业街道、休闲广场等现代城市建筑的元素符号不加区别地移植进入农村,将外观漂亮的农民新居作为建设新农村的重要标志,在此过程中不惜随意占用耕地,造成严重的土地浪费现象。
二是村镇空间布局不合理导致土地使用效率低下 在农村基础设施建设区域选择方面缺乏对人口外部流动和城镇体系构建发展趋势的预见性,求大求全,面面俱到,撒胡椒面,在一些必然逐步衰落的农村居住点也进行低效甚至无效投资。同时,相对重视村庄整治,过度热衷于打造能在短期内体现政绩的农民新居,对解决城镇空间布局的分散化问题却措施不力,城镇体系低集聚度格局难以打破。长此以往必将导致相当部分农村基础设施利用不充分,其所依托的土地资源的利用效率明显低下。
四、公共交通设施和工业开发区建设浪费土地现象日趋严重
在新一轮扩大内需的宏观政策背景下,一大批铁路、公路、机场、水利、城市电网改造等重大基础设施建设项目正在或即将上马,导致划拨用地比重明显上升,以2009年为例,全国划拨供应土地11万公顷,同比增加七成,占土地供应总量的三分之一。同时,各类工业开发区道路和绿化占地也呈现明显的快速增长趋势。一是奢侈的城市交通网络导致土地浪费严重。二是超速发展的高速公路、高速铁路导致占地激增。三是开发区仍采取粗放式建设模式浪费土地严重。
五、“以租代征”以更加隐蔽的方式影响耕地保护
“以租代征”圈地浪潮始于上世纪90年代中后期,其基本特征是一些地方政府为满足新型城镇、工业区、开发区、“大学城”建设对土地急剧膨胀的需求,在城镇建设用地指标严格受控的状况下,以租地方式将耕地变性为建设用地使用的违法用地行为。虽然国家明令禁止,但因为存在巨大的利益空间,仍然屡禁不止。一是经营性用地“以租代征”现象有所抬头致使矛盾不断激化。二是越来越多公益性项目以“以租代征”方式落地。调研发现,由于“以租代征”不仅可以避开用地指标的限制,而且能够较大幅度降低建设成本,因而不少城市的公园、体育馆、绿地等市政设施项目也大量开始采用“以租代征”的方式落地,导致越来越多的耕地被地方政府以公益性项目用地的名义通过“以租代征”方式占用,这种现象已经成为当前耕地保护面临的一个值得高度关注的新动向。
综上所述,五大新因素正在挑战18亿亩耕地红线,不断增大耕地保护压力。因此,除了继续坚持已有的土地监管措施之外,还应密切关注上述影响因素的发展新动向和新态势,并适时从三个主要方面对现存土地管理制度进行更深入和更有针对性的改革与完善。
一是加快农村集体建设用地使用制度改革进程 改变城乡土地同地不同价的二元结构,切断民生工程和基础设施建设低效利用土地的制度纽带。公益性用地项目也同样以土地市值为依据确定征地补偿标准,探索建立城乡一体土地市场,打破国有土地对城镇建设用地供应的垄断。
二是不断完善农耕地流转和使用制度 解决农耕地产权主体虚置、流转不畅等突出问题,严格监控和防止企业在土地经营中的短期行为。通过农地产权制度改革,明晰农耕地的各项权能,建立完善的土地流转机制和企业责任追溯机制。
三是积极探索宅基地有偿使用和合理流转机制 逐步剥离农村宅基地的福利功能,彻底解决空宅和一户多宅等问题。实行更加严格的宅基地审批和有偿使用制度,建立宅基地自愿退出的激励机制,探索农村宅基地使用权流转机制和抵押贷款办法。
(郭晓鸣系四川省社会科学院副院长、研究员,蒲实系国家行政学院决策咨询部研究处副处长)
- 责任编辑:lihao
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