[关键词] 村民自治;村民议事会;跨村联合议事会

    我国基层民主政治建设是以村民自治的兴起为起点的，村民自治在经过起步建立、成长完善和巩固发展三个阶段后［1］，极大地促进了基层民主政治建设，实现了基层民主政治的历史性飞跃，对农村的经济、社会、文化发展起着积极作用，并成为衡量社会主义民主政治发展的标志。但在其20 多年的发展进程中也出现了不少问题，如两委关系问题、村干部行政化的问题、贿选问题、村庄空心化导致自治主体缺乏的问题……。因为以上问题的出现，村民自治在一些地方陷入困境，有人甚至发出了“村民自治已经走入死胡同”、“村民自治已经死亡”的感叹。而村民自治作为一种自下而上的民主实践，既是对中国民主化进程的缺憾的一种补充，又对中国民主化道路提供了一种经验性范式［2］，推进其深入发展是社会主义民主政治建设的必然。胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出: “让人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。［3］

    实际上，为推动村民自治深入发展，不少地方进行了制度创新，其中比较有影响的是东部浙江省的探索和西部四川省的探索。在成都市统筹城乡发展过程中，随着土地的集中使用和村民的集中居住，生产和生活方式的转变使得村民的公共需求、利益诉求等发生改变，进而村民自治的空间范围、内容和程序都必须进行调整。温江区永盛镇在村民自治实践中，借助跨村联合议事会这个自治平台来解决涉及几个村庄( 社区) 的事务，提供跨村公共产品，这种探索为村民自治提供了新的发展路径，有助于推动基层民主的深化发展。

    一、永盛镇跨村联合议事会产生的背景

    村民自治最初的出现是农村土地承包后，人民公社制度解体，农村社会陷入治理真空，在乡镇以下成为相对独立主体的农民为维护村庄社区的秩序、规约村民，自己管理自己，并提供社区公共产品，由此出现村民委员会的雏形。而农民出于农村社会自身需要的这一探索，上升为一种民主制度得到确认，自然离不开国家的制度安排。当农村承包突破人民公社体制的国家外壳时，国家急于以一种替代性组织填补国家治理的“真空”，为此决定在乡镇以下设立村民委员会。民主便在不经意中悄然生成。［2］

    村民自治的发生逻辑说明民主的出现与农村产权制度的调整密切相关。在计划经济时期，国家通过人民公社制度把农村社会纳入国家体系内，农户(民) 不是独立的利益主体;随着土地等财产集体所有权与家庭经营权的分离，农民家庭成为相对独立的利益主体，由此有了个人权利与公共权力的界限及博弈，农民希望公共权力维护自己的利益，就有了自治的要求和民主的动力，因为民主跟着利益走。随着村民自治的推进，农村社会再次发生了巨大变化，如农地流转和农民流动，土地不再严格地一家一户经营，可以出租、转租、转包或入股，土地这种农村最重要的生产资料的权属关系的分割和利益关系的多元化，使得农民利益诉求的内容和方向随之发生改变。比如更加关心土地承包期的长短和土地调整与否的问题，开始关注土地的增值收益的分配问题，关切村集体资产的运营效益问题，等等; 与此同时，在广大西部地区，大量的青壮年农民外出务工，农村严重空心化。面临新的农村产权制度的调整和农民自由就业权的选择，村民自治如何进一步发展成为现实问题。

    在成都，随着统筹城乡发展的推进，大量农民的土地流转给集体经济组织、企业或种植大户，农民通过集中居住成为社区居民。由于就业的非农化，村庄事务的利益与每一个体的关联度缩小，村民丧失了参加村庄会议的积极性; 同时，非农职业的工业生产特性，加之村民就业地域的多样化，使得村民大会召开变得非常困难。在这种背景下，成都各地在原来村民自治的制度框架内创设了“三会制度”①，开启了村民自治的新实践。

    在永盛镇，原来的行政村都建立了村民议事会，但基于集中社区建设和公共产品集中供给的需要，原来分散在不同地域的部分行政村村民集中搬迁居住在同一条街道上，但属于不同的社区。②因土地的整理和居住地的相对集中，产生了跨村公共产品的供给问题——修路、修渠、供水、供电、迁坟、街道照明设施的配置以及公共产品的成本分担等。于是原来的村庄事务不再局限于封闭的村庄内部，必须由封闭走向开放，跨村联合议事会便是应这一实际需要而出现的基层民主的新探索。

    二、跨村联合议事会的运行过程与机制

    永盛镇地处温江区西部，距温江城区六公里，幅员面积12． 5 平方公里，全镇为一狭长地带，下辖的永盛场、尚合、团结、金鸡、石磊5 个涉农社区集中建成后分布于一条主干道的两旁，因居住的集中带来了大量的涉及多个社区的公共问题。为解决这些问题，镇党委通过深入调查研究，充分征询民意，在区委组织部的指导下，组建了跨村联合议事会，作为社区联合自治的平台。

    (一) 运行过程

    1． 联合议事会的组建

    为解决跨村的公共事务，并且避免同一项目在不同社区低水平重复建设以及相互推诿扯皮等现象，每个行政村在其原来村民议事会成员中推选2－3 名议事会代表，加上村民小组长、各村( 社区) 议事会主任、监督委员会主任组成跨村联合议事会。

    同时由镇分管党务工作的书记、街道分管领导、镇基层治理科的领导组成跨村联合议事会协调小组，协助联合议事会开展工作。来自各村( 社) 的联合议事会代表负责及时收集整理本村村民议事会决议中涉及的多个社区的共性问题，收集的议题提交联合议事会，根据“重大事项一事一议，同类事项分组联议”的原则，研究确定议题，发出通知和主持召开联合议事会。跨村联合议事会的召集人由镇分管村级公共服务和社会管理工作的领导担任，会议召开要三分之二以上的人员出席，并邀请镇政府相关部门负责人和部分社区监督委员会成员参加。跨村联合议事会的组建，为村民行使民主权利搭建了平台，通过村民议事会代表这个中介，村民把自己对社区公共问题的诉求传递给联合议事会，民主获得制度性渠道。

    2． 明确议事范围和制定议事规则

    为提高联合议事会的效率，并切实保障村民权益，在镇党委、政府的指导下，确定了联合议事会议题的范围——涉及跨社区的经济社会发展规划、社区集体经济项目、社区公共服务、各种公共基础设施和公益性建设项目以及其他涉及多个社区的重大问题。永盛镇跨村联合议事会先后将土地流转、户籍管理、路灯架设、道路修建、沟渠整治等涉及多个社区利益的项目进行了联合议事，确保了社区治理的顺利进行。

    不仅如此，还建立了相应的议事规则。首先，对到会和表决通过的人数做了明确规定。三分之二以上成员出席尚可开会，决议必须获得半数以上成员同意才能通过，意见分歧大的决议不提交表决。其次，联合议事会的议题需提交镇党委和政府审议，以避免不符合法律或政策规定的议题以及损害村民利益议题的出现。尤其是关于土地流转的议题，为避免借助多数人的意见侵害少数村民的利益，镇党委政府的审议发挥了保障机制的作用。第三，明晰了会前议题公示、会中讨论反馈、会后决议公示、决议执行监督等具体的规则。第四，确立了“五不”和”“六必议”③的议事规则。

    3． 设置议事程序

    永盛镇在跨村联合议事的实践中探索总结出了“八步工作法”，并将其作为联合议事会的程序。第一步，召开各行政村( 社区) 议事会主任会议，收集共性议题。各社区的议事会主任就本村( 社区) 议事会提出的关系居民切实利益的、居民反映强烈的重大事项进行筛选，提交给联合议事会，各社区的议事会主任再在这些提交事项中集体讨论确定联合议事的议题。第二步，政府相关职能部门对联合议事的议题进行可行性评估，初步确定议题并要求联合议事小组在会议召开的前五天，将会议的议题予以公示，同时告知联合议事会成员做好相关议题的调查和资料准备等工作。第三步，召开联合议事会，讨论议决方案。第四步，将议决后的方案返回，由各村(社区) 召开村民( 居民) 议事会，征求意见并予以反馈。第五步，再召开联合议事会确定最终实施方案并进行公示。第六步，各社区严格按照联合议事会通过的议案予以实施，不得随意改动。第七步，联合监督委员会的成员监督决议方案的实施。第八步，决议方案完成后在社区进行满意度测评并立案归档。联合议案因为经过充分讨论和多次意见反馈，得到了村民的普遍认同，减少了执行的阻力。

    (二) 运行机制

    永盛镇跨村联合议事会运行机制可以归纳为党委领导、民主决策、群众监督，以达到决策联议、资金联用、项目联建以及效果联监的效果。

    首先，坚持党委的领导。联合议事会因议事成员的减少，如何确保议决的方案既能保障大多数人的利益又明显不损害少数人的利益，并且不违反国家的法律法规，镇党委对联合议事会的议题要进行审核，派人参与议决的过程(但无表决权) ，确保议事程序的规范有序。对议题的把关使得跨村联合议事会在党的领导下开展工作。与此同时，村( 社) 党支部书记是跨村联合议事会的核心人物，作为联合议事会成员，发挥着连接上级党委和下级群众的纽带作用。除此之外，在村( 社) 民主推举出来的联合议事代表中，党员往往占有较大比例，这些因素都确保了党对联合议事会内容、方向的引领。

    其次，充分的民主决策机制。从前述联合议事会的议题范围、议事规则和程序的规定可以看出，议事代表来自村民的民主推荐，并确保每个村民小组都要有成员进入联合议事会; 议题都事关社区的公共事务和村民的重大利益，完善的议事程序通过“三次在村(社区) 议事会中讨论，三次在联合议事会中讨论”，“三上三下”反复征求各方面的意见，确保了村民的知情权、表达权和一定程度的表决权、决策权。

    第三，完善的监督机制。在成立跨村联合议事会的同时，成立了联合监事会，联合监事会成员来自各村监事会。监事会主要负责监督通过的联合议案的执行，更多的是公共工程的财务监督和质量监督、信息公开的监督以及公共项目成本分担的公平性监督。如为修建涉及三个社区的公墓道路，从引进第三方进行工程预算、设计、招标到材料购买、具体施工、竣工验收等环节，联合监事会进行了全程监督，不仅确保了工程的如期完成和工程质量，还将支出明细公布，赢得了社区居民的信任。借助跨村联合议事会这个基层自治的平台，永盛镇完成了涉及多个村( 社) 的一些基础设施的修建。如大到社区共有街道的整治、灌溉用水渠的修缮，小到街道路灯的维修、开关等。尤其是涉及三个社区的公墓道路的修建，镇干部原以为是不可能完成的项目，因为通往公墓的道路是三个社区村民扫墓的必经之路，修路要占用其中一个社区的土地，因修路成本的分摊协议难以达成，这条路多年来凹凸不平，雨天泥泞难行，夏天灰尘扑面。但联合议事会的成立让镇干部看到了希望，通过联合议事会多次开会讨论、协商，再反复征求村民意见并多次反馈，三个社区共同出资，经由联合监事会的监督，这条道路顺利完成，并被村民称为党和群众的连心路。

    三、跨村联合议事会的价值与问题

    (一) 跨村联合议事会的价值

    永盛镇结合城乡统筹发展进程中土地流转、农民集中居住、就业非农化的变化，探索出跨村联合议事会的自治平台，对村民自治乃至基层民主的发展具有重要的价值。

    其一，拓展了村民自治的生长空间。村民自治作为一种草根民主，成为了亿万农民的政治实践和日常行为，但由于这一制度本身还是粗线条和原则性的，在发展中难免遭遇困境。村民自治源自产权的变更，凡是产权变化比较大的地方对民主的发展要求更多，民主发展的速度也较快，因此实践中如何结合经济社会的变迁去找寻基层民主的生长点从而不断充实其内核，成为村民自治持续发展的动力。在一些人认为农民“上楼”了、进城了，利益关联减弱了，村民大会开不起来了，民主就只剩下形式，成为过场，甚至“死亡”了的情形下，永盛镇却依据村民自治社会基础变化的实际，搭建村民行使民主权利的平台，使自治的空间得以延伸，民主的内容得到拓展，实现民主形式与内容的两相匹配。这说明村民自治在发展中尽管非议不断，但仍不断地自我突破，以顽强的生命力生长发育着。

    其二，有利于多元协同治理机制的形成。协同治理是现代社会管理的核心思想之一，主要指多元主体通过协商、合作、伙伴关系等互动过程实现对社会公共事务的有效治理。［4］跨村联合议事会主要表现为横向不同社区之间的协同以及自治主体与相关政府部门的协同。联合议事会的出现最初是为了解决跨村( 社) 公共产品的供给问题，是基层干部对民众需要的感知和回应，随即得到基层党委及政府相关部门的关注和认同，而且基层党委和政府对其运__行予以方向上的引领和业务上的指导。永盛镇跨村联合议事会的诞生就是基于不同社区同一街道路灯的安置和维护，要统筹规划路灯柱的位置，协调路灯开关的时间，集中购买设施以节约成本，并通过竞标实现路灯维护的市场化运作，在讨论、协商这些公共事务的过程中联合议事会的作用得到充分发挥，并逐渐固化成为村民自治的载体。在联合议事过程中，来自不同村社的代表有心平气和的讨论与协商，也有面红耳赤的争执与吵闹，正是在这生动而具体的自治实践中民主意识得以培育，民主能力得到训练。与此同时，村社的治理由封闭走向开放，多元主体——村民及其代表、市场力量、基层政府相关部门共同参与社区事务，协同治理初见成效。

    其三，使基层民主制度走向精细化。20 多年来基层民主发展的最大成就是建立起了一套基本的制度框架，特别是以《村民委员会组织法》的两次修订为标志，从而使基层民主的基本架构和基本原则得以确立。但作为草根民主，还相当粗糙，尤其缺乏精心的制度构造。前述跨村联合议事会的运行过程和机制表明，充分地尊重民意、反复地协商沟通、细致的监督是这一制度平台良性运转的重要原因。永盛镇跨村联合议事会创立的“八步工作法”，经历“三上三下”的程序，各种意见得到充分讨论和吸纳，使每一项决议在多次反馈中不断完善，虽然降低了决策效率，但提高了议案的认同度，执行力得到大大提升。同时，由于联合监事会成员来自不同村社，超越了村民们在生产和生活交往中形成的“熟人社会”的制约，犹如在一个封闭村社内注入了外部性力量，民主监督的效果明显提升。因决策及监督程序的完善，使得基层民主的内部制度架构走向精细化，而民主技术和操作策略的完善是民主走向成熟的重要标志。

    (二) 跨村联合议事会运行中存在的问题

    两委矛盾、村干部行政化等都是村民自治发展过程中的问题。跨村联合议事会作为基层民主的一种拓展，在呈现其重要价值的同时，仍有一些问题值得关注。

    首先，党委领导与新两委矛盾的问题。村党支部接受上级乡镇党委的垂直领导，在相当大的程度上扮演着“国家代理人”的角色，对农村公共生活进行政治领导; 而村民委员会是乡村基层自治性的群众组织，是基层民众直接行使自治权利和民主的组织载体及途径，于是自上而下的领导权与自下而上的自治权自然难以相容。在跨村联合议事会运行中，镇党委对于议题的选择有审核甚至否决的权力，联合议事会中党员干部、普通党员所占比例较大，为确保议事会不偏离党的领导，实践中也提倡把一些党员选进议事会。由于联合议事会中党员的数量大，使得党组织的引领作用是否会进一步发展成为党组织的控制作用，或者在民众眼中，联合议事会实质就是党的附属组织，如果有这种实际效果或村民认为是这样，联合议事会作为村民基层自治组织自我治理的权利和地位在很大程度上受到党委的制约和牵制。那么两委矛盾不仅没有得到化解，只是以新的形式表现出来而已。

    其次，跨村联合议事会的动力机制问题。在成都各地实践中，被选进村民议事会的成员一般是那些被认为做事公正、责任心强、有公益心的村民，于是老党员、退休回乡的老干部、老教师、老工人、老会计、老支书等成为议事会的骨干成员。而且为了避免村干部拿工资导致其行政化的问题，最初议事会成员没有报酬( 现在正在探索以奖代补的措施) ，按照上级领导的说法是“凭着责任感、道义感和公益心为村民服务”。但是，随着议事会成员的进一步老龄化，年轻人大量进城，愿意无偿为村民服务的人日渐减少，在村民议事会基础上组成的联合议事会同样面临后继无人的难题。不仅如此，由于没有报酬，仅凭公益心来推动一项工作的开展也是难以持久的。

    第三，因层层委托代理引致的问题。根据公共选择理论，村民议事会、跨村联合议事会是一种政治领域的委托代理关系。按照迈克尔·詹森和威廉·麦克林的定义，委托代理关系是指这样鲜明或隐含的契约，根据这个契约，一个或多个行为主体指定雇用另一些行为主体为其提供服务，并根据其提供的数量和质量支付相应的报酬。而拨米和米恩斯等经济学家指出，委托人与代理人在激励与责任方面的不一致性或者矛盾以及信息不对称，代理人有可能背离委托人的利益或不忠实于委托人意图而采取机会主义行为，发生道德风险和逆向选择，于是随之而产生的委托代理成本问题困扰着委托代理关系的良好运行”［5］。联合议事会成员来自各村社的议事会成员，即是说联合议事会成员是代表的代表，村民自治这一直接民主变成了间接民主。为提高议事效率，联合议事会成员数量有限，这样代表的广泛性受到制约。于是，联合议事会的成员能否真正代表并维护自己委托人的利益成为一个值得继续关注的问题。

    跨村联合议事会作为一种大胆的探索，与我国基层民主创新实践一路走来一样，实践发展在某些方面已超出了现行的法律法规和政策规定，因为村民代表会议和村民议事会两个机构并存的局面超越了现有法律框架的规定。而两者在权力结构上难以划分，职责功能上就会交叉重叠，还会增加运行成本，造成资源浪费。但跨村联合议事是适应新背景下农村产权调整的需要而出现的，在一定层面上是村民自治在空间、领域、内容以及形式上的拓展，如何将其纳入现有的法律框架之内，对于推动其持续健康发展、完善基层民主制度都有十分重要的现实意义。

[注释]

① “三会”指村民大会、村民议事会、村民监督会。由于村民大会乃至村民代表会议召开的困难，于是每村由村民代表推选出不少于21 名( 最多的达33 人，每个村民小组不得少于2 人) 的村民组成村民议事会，同时选举产生村民监事会，村民大会为村庄的最高权力机构即决策机构，村民议事会成为村民大会的常设机构即执行机构，村民监事会为监督机构。因村民议事会成员有限，开会难度大大降低，村民议事会实际成为村庄事项的决策兼执行机构。同时通过对议事会议事范围、规则、程序的监督来确保其自治的基础和民主性。

② 但村民出于习惯仍称不同的村庄，实际上属于不同的社区，所以本文的“跨村联合议事会”实为“跨社区联合议事会”。本文尊重村民习惯仍表述为村庄和“跨村联合议事会”。

③ “五不”和“六必议”是村民议事会的规则，在跨村联合议事会中得以延续。“五不”指违背法规的议题不上会、违背党和政府政策的议题不上会、违背绝大多数村民意愿的议题不上会、未经村党支部审核同意的议题不公示、未经公示的决议不实施。“六必议”指村组重大事项必议、群众关心事项必议、涉及稳定事项必议、涉及集体资产处理事项必议、涉及群众重大利益事项必议、阶段性紧急事项必议。

[参考文献]

［1］ 任中平． 回顾与展望: 改革开放以来四川省基层民主政治建设的制度创新［J］． 西华师范大学学报( 哲学社会科学版) ，2010，(1) : 65-71．

［2］ 徐勇． 草根民主的崛起: 价值与限度［DB/OL］． http: / /www． comment-cn． net /politics /manage /2006 /0604 /article-1942． html．

［3］ 胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗(中共十七大报告).［N］.人民日报，2007－10－16(1) ．

［4］ 应小丽． 市场发育、政府主导和社会管理创新［J］． 浙江社会科学，2011，(9) : 42－47

［5］ 迈克尔·詹森，威廉·麦克林． 企业理论: 经理行为、代理成本与所有权结构［J］． 金融经济学杂志，1976，(10) : 305－360．