[摘要] 我国收入差距尤其是城乡收入差距问题的背后成因与破解路径,学界已经给出了多元的经济解释。本文从资源聚集和偏向的视角,重新解读城乡收入差距扩大的现状及原因,并指出我国城乡收入差距居高不下的主要原因是长期资源聚集产生的存量效应、资源偏向和现行收入分配政策的失效。解决城乡收入差距问题,政府必须着眼于长期性地改善资源分配和集聚模式,积极引导资源和财富由城市向农村的辐射,加大对农村资源政策的各项倾斜。
[关键词] 城乡收入差距; 基尼系数; 资源聚集; 存量效应
城乡收入差距,是我国居民收入差距的主要原因。如何解释我国城乡收入差距问题的成因,直接影响解决我国居民收入差距的政策取向和政策执行的效果。从我国居民收入差距的群体划分,一般而言分为城市内部差距、农村内部差距、城乡差距。从时间阶段观察,2008年我国国家统计局结束了对基尼系数的计算,那么从1990 ~ 2008 年之间的统计数据来看,中国城市内部和农村内部的基尼系数增幅不大,而且都小于0. 4,而中国全体居民收入差距较之城市内部和农村内部差距要多出30%左右,这部分差距是城乡收入差距带来的结果。假设城镇内部和农村内部的收入是完全平等的,根据2010 年人口普查结果: 2008 年城市人口约为48%,城乡人均收入比为3. 33,全国基尼系数为0. 27。也就是说,即使城市内部和农村内部完全平等,居民基尼系数依旧是0. 27,而如果城乡人均收入比降低到一般国家水平即1. 5,那么经过计算,可以得出全国基尼系数变为0. 1,那么中国居民收入基尼系数就会达到国际标准。
随着城乡收入差距问题的凸显,关注城乡收入差距成因的问题研究不断深入,研究的视角也越来越丰富。刘玫、陈玉光(2008) [1]从国家发展战略的角度,指出我国长期不平衡的发展战略是城乡收入差距的主要原因; 赵人伟、李实(1997)[2]从经济体制的角度,指出经济改革和体制变化具有重要的影响; 陈宗胜(1990) 、[3] 李实、赵人伟(2006) [4] 认为,二元经济结构也是重要原因; 张克俊(2005) [5]从人力资本角度出发,指出人力资本差距的拉大是根本原因。既有的研究视角各有其理论支撑,在笔者看来,资源是产生财富的基础,城乡之间资源总量的差异以及资源聚集产生的存量效应、资源的流动方向、人均资源获取量等差异的不断扩大,才是决定城乡收入差距持续扩大的内在成因。本文尝试从城乡获取资源量的实证差异切入,进而从政府城市工业化政策倾斜导致的资源聚集和偏向进行分析,最终提出从减少资源聚集与偏向路径渐进缩小城乡收入差距的政策建议。
一、城乡在资源获取与资源总量方面的差异观察
城乡收入差距的表象背后,是城乡在资源获取与资源总量上的天然与人为的巨大落差。我国工业化政策和发展战略的长期偏向性,导致了工资性收入、政府财政支出、公共产品、金融资源方面的城乡之间资源总量的差距,进而影响到现金储蓄和国民财富分布的差异,而市场经济的发展,拉大了城乡之间资源总量原有的巨大差距。
1. 城乡每年获取的资源量上存在巨大差异
首先,从工资性收入来看,城乡之间差异较大。中国经济体制改革研究会宋晓梧2011年在中国经济50 人论坛上曾公布过如下数据: 广州、深圳、杭州、南京、东莞、上海、无锡、苏州、宁波等九个南方城市的出口加工企业,农民工与城市职工平均工资相比,大多偏低40%,差别最大的东莞,城镇职工和农民工每月平均工资分别是3293 元和971 元,比值为3.4∶ 1。[6]2011 年国家统计局发布了我国行业工资整体水平统计数据,私营单位和非私营单位的数据基本上是一致的。这里选取非私营单位的数据,以全国标准为1,排名第一的金融业为2.15,相继的信息、计算机和软件业为1.66,后四位的农林牧渔业人员收入仅为0.48,进城农民大多数从事的建筑业和餐饮业也处于较低水平,其他行业的从业人员收入都在1 以上。另外,就业机会的不平等使目前城市很多企业设置的招聘条件多倾向于当地居民,剥夺了农民平等竞争的机会,减少了农民的工资性收入,进一步拉大了城乡差距。
其次,从财政支出上来看,城乡之间存在巨大差距。由国家统计资料计算得出,农林水事务支出占财政支出的比率一直不高。1995 年为8.4%,2000 年下降至7.6%,2005 年回升到8.5%,2010 年为9.0%。另外,依据现行的统计标准,各地财政支农中50% 以上用于“支援农村生产和各项农业事业费”,这项支出是地方政府行政支出的主要来源。可见,真正用于农村经济发展的财政支出实际比例非常低。与此相反,财政支出用于我国城镇固定资产投资占全国固定资产投资的比率则由1997 年的77%上升至2010 年的87%。[7]
再次,从公共产品上来看,城乡之间存在巨大差距。公共产品主要分为: 教育、医疗卫生和社会保障。首先,从城乡之间的教育差距看,以初中教育生均财政预算支出经费增速为例,2010 年全国平均增速为21.72%, 而农村为20.28%,[8]城乡之间每年教育投入上的差距直接造成了教育水平和教学质量上的显著差异。其次,从医疗卫生、社会保障的角度来看,城乡之间的差距也是非常明显。2012 年我国召开的中国社保30 人年度会议公布的一些数据显示: 截止到2011 年6 月份,95%以上的城镇居民享受了医疗和社保福利,参加养老保险和失业保险的城镇职工人数逐年迅速增加,而农民的医疗和社保现状不容乐观。仅以农民工为例,参加医疗、养老和失业保险的比例分别是26.2%,23.2% 和14.1%,每项的参保人数都不足一半。
最后,从金融资源上来看,城乡之间存在巨大差距。金融资源的主要形式是信贷和储蓄。一方面,我国金融体系更侧重于为城市工业发展筹集资金,全社会80% 以上的金融投资用于城市的发展。农村金融在制度安排和机构发育上逐步走向边缘化、空洞化。农村信贷近年来规模虽然有所提高,但其比重日趋下降。以城乡人均贷款为例,近30 年间,城乡之间的差距是持续上升的,绝对差距由955 元上升至8106 元。城市人口的人均信贷比农村高出近20 倍,而且仍在逐年增加。[9]另一方面,农村储蓄资源外流严重减缓了农村和农业的发展速度,在改革开放后的20 年里,根据国务院发展研究中心课题组的测算,仅通过农村信用社和邮政储蓄产生的资金净流出量就达到1.03 万亿元,[10]农村金融资源的过度外流进一步加大了城乡差距。
2. 城乡目前的资源总量上存在巨大差异
从现金储蓄来看,城乡人均存款额差距悬殊,且农村居民储蓄存款占城乡储蓄总额的比重呈下降趋势。2000 年,城镇居民储蓄存款余额是农村居民储蓄存款余额的2.2 倍,到2005 年上升为3.8 倍,2007 年进一步升至4.2 倍,在2008 年发生了金融危机,这一数据出现了不正常的扩大。[11] 但从2000 年之后的8 年数据上我们可以看出这一趋势: 城乡之间的现金资源总量上差距越来越大。
从国民财富分布来看,城乡之间存在巨大差距。2007 年5月,波士顿咨询公司发布的《2006 全球财富报告》指出,在中国0.4%的家庭拥有70% 的国民财富; 2010 年世界银行报告显示,在中国1% 的家庭掌握了41.4% 的国民财富;2010年4 月,国务院研究室、中纪委和中国社会科学院完成的《全国地方党政部门、国家机关公职人员薪酬和家庭财产调查报告》指出: 131 万中国县团级以上官员及其家属拥有国民财富的80% 。根据以上数据,再加入城镇中产阶级和普通居民所占有的财富,那么城乡之间财富总量的巨大差异可想而知。
二、城乡收入差距的资源聚集与资源偏向视角的解读
长期以来,资源集聚产生的城乡之间资源总量上的巨大差异,继而产生的存量效应是城乡差距不断扩大的主要原因。资源的偏向流动,又进一步加剧了总量的差异。这两方面的双重作用,使城乡收入差距持续扩大。同时,我国收入分配政策没有起到预期的效果,也是收入差距不断扩大的重要原因。
1. 资源聚集产生的存量效应是城乡收入差距的主要原因
近年来,城市经济持续高速发展,各种基础设施建设速度越来越快,质量和服务水平越来越高,而农村基础设施建设相对落后,城市与农村的硬件和软件设施在规模和质量水平上差距越来越大。这些都是资源集聚的结果,而由此产生的存量效应,进一步加大了城乡收入差距。资源聚集产生的存量效应,分为多个方面,以下从现金储蓄、人力资本和社会资本以及基础设施上来分析:
(1) 现金储蓄产生的存量效应。城乡之间每年的现金储蓄差值产生的存量效应对城乡收入绝对差距的扩大有着重要的影响。仅以2003 年的储蓄差值为例,城乡人均储蓄分别是13556 元和1239 元,差值为12217 元。[12]不论及其他收入,假设银行利息不变,五年期固定存款为5 % ,从2003 年开始,十年后,13556 元将变成21197 元,农村人均储蓄的1239 元将变成1936 元。也就是说到2013 年,仅仅2003 年的储蓄存量,就会使城乡收入的绝对差距变成19261 元。由此可见,如果将城乡之间每年的现金储蓄差值逐年累加,那么,这一差值总和,也就是现金储蓄差异产生的存量效应值,对城乡居民收入差距的扩大产生了重大的影响。
(2) 人力资本产生的存量效应。人力资本决定着居民收入的数量和增长速度,居民收入的增长,会进一步鼓励自身人力资本存量的增加。人力资本存量的增加,再次作用于居民收入的提高,从而带来了收入差距的扩大。城乡之间长期的教育和医疗卫生投资差距,引起了城乡人力资本存量的巨大差异,而这种差异又加重了城乡之间的投资力度偏向,产生了存量效应。具体而言,我国学者张车伟( 2006) 根据统计资料计算得出: 一方面,人力资本回报率随收入水平的增高而增加,最低收入5%和最高收入95%的群体人力资本回报率分别是2. 7%和6. 53%; 另一方面,收入水平的提高也带来了人力资本投入的增加,最低收入10% 和最高收入90% 的群体平均受教育年限4. 09 年和10. 83 年。[13]可见,人力资本产生的存量效应起到了一种加剧收入差距的作用。
(3) 社会资本产生的存量效应。据中国社会科学院陆学艺等人的研究,在当代中国社会十大阶层中,农业阶层居于倒数两位,城市各阶层所拥有的物质、组织、文化等各种社会资本比农民阶层在规模上要大很多,在范围上也更加普及。[14]另外,城市居民社会资本的组织化的程度也比农村高出许多。在农村,很难见到自主的农民组织,仅存的少数组织,一般都是由政府部门主导的。这些社会资本差异同样产生了较大的存量效应,引起了城乡收入差距的扩大。
(4) 基础设施产生的存量效应。城乡之间基础设施水平上的差异是非常显著的,然而,计算基础设施产生的存量效应是很困难的。这里我们从另一角度来分析: 我国目前在基础设施建设上的资金投入,对带动经济的发展和人民收入的增加具有重要作用,城乡之间基础设施投资规模的差异,必然拉大城乡收入差距,因此,基础设施产生的存量效应可以由基础设施的资金投入,即固定资产投资差异对收入差距的影响来估计。有关数据表明: 城乡固定资产投资比每增加1%,城乡收入差距扩大0. 49%。[15]固定资产投资向农村倾斜度增加1%,城乡收入差距减少0. 4457%。[16]可见,城乡之间基础设施产生的存量效应对城乡收入差距的扩大也具有重要影响。
2. 资源偏向进一步导致城乡收入差距的拉大
长期以来,政府一直行使着一个经济人的权力,而忽略了作为政治人所承担的责任。以物为本、以权利为中心的政府本位管理理念造成了资源偏向的政策和行为模式,这是造成城乡收入差距的重要原因。具体而言,资源偏向可分为资源聚集偏向和资源分配偏向两个方面。
就资源聚集偏向而言,我国过去长期对地方政府的绩效评价重点考查GDP 增长速度,致使地方政府过分关注经济增长率,从而隐性的鼓励了对城市区域经济增长速度的单一追求,使得管理者集聚大量资源用于城市发展,忽视农村经济发展。其中最为显著的是以下两种资源聚集政策: 一是在城镇化过程中,出现了城乡之间的三个“剪刀差” ( 土地“剪刀差”、金融储蓄“剪刀差”、工资收入“剪刀差”) ,这一现象的出现,主要是由于许多地方政府把工作重点放在城镇改造、规模扩张上,导致城镇建设对土地、资金等需求迅速上升,超过了正常城镇化的发展阶段和经济承受能力。在缺乏城镇建设资源的情况下,地方政府延续了新中国成立初以农养工的政策,采取了剥夺农村资源的方式来推进城镇化。二是城乡一体化,城乡一体化主要是消除城乡之间资源总量不合理差异,而目前被曲解的城乡一体化,采用城市的生活标准和功能模式去改造农村,导致在许多地方出现强制性的“撤村并村”、“让农民上楼”等现象,这实际上也是对农村资源的一种新掠夺。
就资源分配偏向而言,很多地方政府在资源分配上理念守旧,方法单一。为农村提供政策、科技和信息资源较少,为农村提供公共产品的总量较低。其中,公共产品的过度市场化,以市场原则分配公共产品资源尤其对农村不利。另一方面,从产业结构调整上来看,产业结构调整也是有效改善城乡资源差异的重要手段,然而目前,产业结构的调整更倾向于高新产业,忽视了吸纳农村大量劳动力的劳动密集性产业。以第三产业为例,第三产业范围广泛,可以吸纳多方位、多层次、多梯度的农村劳动力资源。但是,由于各地长期实行的粗放式资源管理模式,致使城镇化低效率与第三产业发展缓慢之间正在形成恶性循环,从而降低了城镇化过程中吸纳农村劳动力的能力,对农民获得较多的工资性收入产生了阻碍。
一个资源分配偏向的显著例子就是自然资源效益分配:我国西部某地是矿产资源的富集区,在十五期间,上缴的财政收入增长了3 倍,然而该地区12 个县市区中,依然有10 个国家级重点贫困县,2 个省级重点贫困县。由此可见,农民在自然资源上得到的收益很少,这也是资源偏向的结果。以上资源分配的偏向政策,都是城乡收入差距扩大的重要原因。
3. 现行收入分配政策无法矫正资源聚集及资源偏向
从长期效果来看,我国目前实施的针对降低城乡收入差距的相关措施和政策对平衡城乡之间资源总量,减缓城市资源的聚集效应和矫正资源的偏向上不能起到良好的效果,对收入不平等的解决不会起到太大的作用。从平衡城乡资源总量的新农村政策来看,考虑到良好、完备的基础设施是资源集聚的基础以及农村资源总量的提升速度越来越慢、城乡之间资源总量差异越来越大,我国政府开始实施建设社会主义新农村的战略方针。
然而,近年来,尽管在农村电网改造、水利农田、交通、通讯设施建设等方面增加了资源投入,但所有大型电力、交通、通讯以及信息等基础设施建设都是在城市进行的。城乡之间基础设施水平的差距不是缩小,而是扩大了。大多数企业为了追求效益,新建项目基本都选择在基础设施条件较好的城市及其辐射地区,企业的带动,又加大了城市资源总量的提升。只是依靠少量的农村基础设施建设投入,对平衡城乡之间资源总量的差异起不到良好的改善效果。从减小存量效应的税收政策分析,目前我国税收体系中,减少存量效应的主要手段是个人所得税、个人储蓄存款利息税和财产税。由于近年来居民储蓄率的降低,个人储蓄存款利息税1999 年开征,在2008 年停征; 财产税税收收入只占税收总额的2. 9%; 遗产税还未开征。因此,个人所得税已成为减小存量效应的最主要手段。就个人所得税而言,2010 年财政部公布的“2010 年税收收入增长的结构性分析”数据显示,我国个人所得税占全部税收的比重仅为6. 6%,[17]远低于西方发达国家30% 左右的水平,也低于许多发展中国家的水平。
从基尼系数角度来看,税后基尼系数下降幅度在1% 以内,2008 年最高,也只有0. 77%,远低于国际上5% ~ 10% 的平均水平。[18]对于城市阶层来讲,征收个人所得税带来的现金损失小于存量效应产生的各种增益。同时,个人所得税目前存在的问题也比较突出,其中,税收征管制度的不完善,监督体制的缺失使得已有的调节效果弱化。
从我国目前情况来看,个人所得税调节收入差距的能力的有很大提升空间,但是由于收入分配制度改革涉及到方方面面,牵涉到的利益十分复杂,短期内税收政策对减少资源集聚的存量效应上起不到实质性影响。
从矫正资源偏向的政策分析,资源对城市的偏向性,致使农村在获得资源方面缺少有力的政策扶持。为了专门提高农村的资源获取量,从2003 年开始,各地相继实施了免除农业税、实行粮食直补、粮食最低价收购、最低工资等政策。然而,我国的农民绝对数量过大,而国家补助数目近年来只有400 亿元左右,平均下来,对农民的收入提高没有实质性的影响。最低工资政策,几乎被所有的经济学家否认,学者张五常在2006 年提及: “最低工资政策要么没用,要么更糟糕。”[19]目前我国的财政支出投入大部分用于城市基础设施建设和产业结构转型,因此补贴政策提升的财政空间有限,无法大幅提升农村资源获取量。
三、从解决资源聚集及偏向的路径渐进化解城乡收入差距问题
1. 政府必须认清解决城乡收入差距问题的长期性
城乡资源聚集产生的存量效应和目前资源的偏向性,决定着短期内解决城乡收入差距是不现实的,政府的侧重点应放在长期性上,逐步改善资源分配和集聚模式,减少城乡收入差距,这是由两个方面来决定的。其一,从我国确定优先发展工业化的战略方针开始,农村资源开始向城市聚集,长期以来,城市积累了大量的资源。随着市场经济的不断发展,资源只会越来越多地向城市聚集。同时,这种资源聚集模式有着深厚的制度基础,要大规模地转换资源聚集模式,就必须在各项体制改革上取得重大的突破。改变制度体制,必然会损害城市集团的利益。改革起来的难度大、成本高,也是我国现在的经济发展所无法负担的。更重要的是,我国目前对地方政府绩效的主要评价指标是GDP 增长速度,地方政府过分强调GDP 的增长,必然会着力发展工业化,不均衡资源聚集模式还会持续下去。其二,根据2012 年中科院现代化研究中心发布的最新报告显示,我国农业劳动生产率不到世界平均水平的一半,约为高收入国家的2% 左右。农业人口基数过大,农业剩余劳动力和林业、牧业、渔业等大量的隐性剩余劳动力存在,这都使国家宏观政策弱化了效果。因此,政府在制定政策之前,必须对解决收入差距问题有长期性的认识,不能急于求成。同时,政府应该联合各个部门,制定解决收入差距问题的时间表,设定短期、中期和长期的目标规划,分阶段,有计划的减小城乡收入差距。
2. 政府减小资源存量效应的政策路径
资源聚集的存量效应,是市场经济发展和国家相关政策措施共同作用的结果。单纯依靠经济增长的自行调节是行不通的,应该在减缓城市资源聚集效应的同时,降低存量效应产生的影响。政府应该积极引导资源和财富的空间分布,由中心向四周发散,而不是四周向中心集聚。同时,建立资源均衡化的制度基础、法律依据和政策体系,在制度、法律、政策上提供保证,使相关措施能够有效的执行。具体来讲,要引导企业向城市辐射区域发散,最大程度上发挥大中城市的辐射带动作用; 加大对农村的人力资本投入,改善农村的社会关系网络; 加大对农村通讯产业和信息流通的支持; 平衡城乡之间的财政支出模式,引导资本从城市向农村流动;完善、规范现有的政策体系,加大制度的改革力度。
3. 政府解决资源偏向的路径
解决资源偏向问题,要从三个方面入手: 一是把农村发展状况和农民收入水平加入到地方政府绩效的评价指标体系中,并提高其在指标体系中的评价权重; 二是抑制公共产品的过度市场化,在公共产品服务上,向农村偏向; 三是矫正城镇化发展方向,调整产业结构,实行轻型工业化,大力发展乡镇企业,特别是以农副产品精深加工为主的乡镇企业以及发展第二、三产业等劳动密集型产业。实现城乡的产业结构互补、协同增长机制以及一定规模的产业集聚,拉动农产品、劳动力价格。规范和整合各个范围的生产要素流通机制和市场价格机制。建立一个共同的开放的生产要素市场,降低流通成本,使生产要素在城乡之间自由流通。
4. 政府现行失效政策的改善
现行政策的改善,主要分为以下三个方面: 一是推进税收制度的改革,对于高收入者,提高个人所得税的税率,规范个人所得税的征收和监督体制,开征遗产税,恢复征收个人储蓄利息税; 二是放缓城镇化脚步,加大对农村基础设施建设的投入,尤其是农业规模化、现代化和农村交通的投入;三是进一步改革财政支出体系,积极扩展农民补贴的财政空间,大幅提高农村补贴的投入力度。
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