完善农民专业合作社扶持政策之见解
——关于江苏省农业开发扶持农民专业合作社情况的调研
江苏省农发局 史成辉 王晓光
【编者按】近两年来,国家农业综合开发顺势而为加大了对农民专业合作社的扶持力度。扶持农民专业合作社,应把握哪些原则?其一,鉴于农民专业合作社起步晚、基础差,因而农民专业合作社的立项条件,相对于龙头企业要适当宽松,要在扶持的过程中引导农民专业合作社规范管理、完善提高。其二,适当降低农民专业合作社的立项“门槛”,并非扶持政策能够涵盖所有农民专业合作社,仍要坚持择优选项,择其规范管理者予以扶持。其三,由于农民专业合作社取得贷款通常很难,不可能享受到贷款贴息,因而要把财政补助资金重点用于农民专业合作社。
近年来,农民专业合作社作为农村新的生产经营主体,在江苏正呈现出蓬勃发展的势头,其示范带动作用不断增强,已成为带动农民增收的重要载体和发展现代高效农业的中坚力量。在农民专业合作社成长发展的重要阶段,国家农业综合开发适时调整扶持政策,多渠道、多环节给予扶持,为推动农民专业合作社健康可持续发展起到了重要作用。最近,我们对江苏省农业综合开发扶持农民专业合作社情况进行了调查。
一、农业综合开发扶持农民专业合作社的实践
江苏省农业综合开发高度重视对农民专业合作社的扶持,除国家项目外,省级丘陵山区项目也把农民专业合作社作为扶持重点。2009-2011年,全省农业综合开发共投入财政资金46413万元,扶持农民专业合作社项目392个,重点扶持合作社种养基地建设,鼓励有条件的合作社发展农产品加工和建设产地批发市场。
(一)主动跟进对接,坚持择优选项。针对农民专业合作社这一特定群体,加大农发政策宣传,着力培育示范带动能力强的优质项目。选项公告及申报指南在新闻媒体上公开发布,只要符合条件的合作社项目均可申报,努力扩大选项范围。县级入库项目、省级拟立项项目也在新闻媒体上进行公示,主动接受社会各界监督。为推动农民专业合作社有序发展,省级还建立了“政府优先扶持农民专业合作社名录库”,进入名录库的农民专业合作社,必须是依法经工商登记,并实际运作1年以上;具备规范的内部财务制度;可分配盈余60%以上按成员与本社的交易量(额)比例返还;合作社“三会”制度健全,重大事项实行民主管理。名录库实行动态管理,每年更新一次。近3年来,全省产业化项目扶持的合作社都是列入名录库的项目。
(二)规范项目管理,提高建设质量。一是落实管理责任。要求市、县在开展选项工作时就明确项目责任领导和责任人,全程指导合作社规范财务管理、抓好生产经营,并及时帮助解决项目实施过程中出现的问题,确保项目顺利实施,保质保量按期完成建设任务。二是强化项目竣工验收。建立严格的“合作社自验、县级验收、市级复验、省级抽验”验收制度。同时全面引入中介审计,要求项目竣工后,必须由社会中介机构对工程和财务进行审计,审计报告作为竣工验收的必备资料。三是加强项目工程管护。农业综合开发土地治理试点项目所建工程完工后,要求合作社建立专业的工程管理员、道路清洁员、林木管护员队伍,管护好排涝站、桥涵、渠道、道路等基础设施。同时将工程管护和维修费用纳入合作社经营成本,把建后工程管护融入合作社日常生产经营活动之中,确保农发项目工程长期发挥效益。
(三)创新管理机制,提升产业化发展水平。一是全面试行“先建后补”。经国家农发办批准,自2009年起,我省产业化经营财政补助项目全面试行“先建后补”。实践证明,这一做法简化了项目管理程序,调动了项目单位主动投入实施项目的积极性,有效保证了项目资金的安全。二是依托项目平台多元化投入。通过农发项目扶持,吸引有实力的致富能手、种养大户加入,从而聚集资金提升项目建设水平。如溧水县利用农发项目平台“筑巢引凤”,搞好产业联结,先后引进溧水润仔薯类专业合作社、惠民蔬菜专业合作社、天丰食用菌专业合作社,吸引合作社投资1200万元,建成温室大棚、食用菌菇房、喷滴灌等现代农业设施,年销售蔬菜等农产品1000万公斤,种植户年收入增加411万元,打造成了产业集聚、特色明显的现代农业科技示范区。三是引导农民专业合作社实行统一种植、规模经营、标准化生产。在同一农民专业合作经济组织内部,引导农户按照统一要求组织生产,合作社提供统一服务,共同开拓市场,提高农产品附加值,使农民通过分享产业化的增值利润实现增收。如成立于2007年的淮安区金农家禽专业合作社,主要饲养蛋鸡和蛋鸡育雏,有自己的注册商标。2010年通过实施农业综合开发产业化项目,合作社生产能力和技术水平得到显著提高,新吸纳社员60户,基地规模扩大了30亩。合作社内部实行包种苗供应、包饲料组织、包技术指导、包保护价收购、包养殖效益的“五包”承诺服务,带动300多农户从事蛋鸡养殖。合作社农户饲养的30万只蛋鸡每年可产生450万元收益,直接增加农民纯收入100万元,人均年增收1万元。
二、农民专业合作社发展中存在的困难和问题
当前我省农民合作组织发展虽已具备良好基础,但总体上尚处于发展进程中的初级阶段。因此,农业综合开发在扶持其发展过程中需帮助解决一些带有关键性的问题。
(一)农民专业合作社发展迫切需要农业综合开发进一步加大扶持力度。尽管这几年农业综合开发扶持农民专业合作社的项目个数和资金规模呈连续翻倍式增长,但与其迅猛发展的势头和实际需要仍不相适应。就江苏而言,2009-2011年,农业综合开发扶持的农民专业合作社仅占在全省工商注册数的0.8%,带动范围和示范辐射面需要进一步扩大。此外,在立项实施的246个国家农业综合开发项目中,产业化财政补助项目占72.3%;土地治理试点项目占18.7%;部门项目占9%。也就是说,农业综合开发扶持农民专业合作社,主要是依托产业化财政补助项目、土地治理试点项目实现的。由于产业化财政补助项目投资规模逐年收缩,土地治理试点项目也有局限性,因此,农业综合开发对农民专业合作社的扶持力度受到制约。
(二)农民专业合作社发展迫切需要农业综合开发进一步完善项目扶持政策。农业综合开发走过了20多年的历程,形成了较为全面、系统的项目和资金管理办法,保证了项目规范实施、资金安全运行和预期效益的发挥。然而,对于近年来才列入扶持范围的农民专业合作社而言,现行政策规定有些与其尚缺少合理的衔接。一是进入门坎偏高。农业综合开发对项目实施主体条件的要求明确且严格,如经营期要在2年以上,净资产、自筹资金不低于申请财政资金补助额,近2年资产负债率小于70%,项目建设用地需取得合法有效手续等。这些“门坎”对农业龙头企业是科学合理的,也有利于项目顺利实施,但对农民专业合作社则要求偏高,特别是对合作社自筹资金能力、一定规模自有土地的项目建设用地等要求,除企业领办的合作社外,多数合作社还不具备这些条件。二是扶持范围局限。目前农民专业合作社迫切需要获得发展设施农业和高效农业,解决生产销售、完善网络信息服务体系、制定农产品生产标准及相关认证等方面的支持,而所需必要的管理设施、设备,许多都不在农业综合开发资金投向范围。三是项目管理费短缺。农业综合开发对由农业龙头企业、农民专业合作社等实施的产业化项目,不允许列支项目管理费,给项目实施管理和监督带来难度。如委托中介机构进行立项或竣工审计,是实现科学化精细化管理的重要保障措施,但缺少项目管理费支撑,此项工作通常只能由项目管理单位委托进行。
(三)农民专业合作社发展迫切需要农业综合开发进一步帮助提升运行质态。农民专业合作社普遍存在规模小、实力弱、运作不规范等问题,成为获得农业综合开发更多扶持的制约因素。一是运行不够规范。部分合作社没有完善的章程和管理制度,理事会、监事会名存实亡;部分合作社虽然制定了章程和管理办法,但流于形式,理事会、监事会活动很少,农民会员参与管理程度不高;部分合作社财务管理不规范,盈余分配不及时,资产被少数人占有或处置。这些存在问题,都与农业综合开发扶持政策要求相背。二是辐射带动作用不强。农民专业合作社大部分是近2年成立的,有实力、有竞争力、有较强带动能力的合作社还不多。首先,注册资本数额低。已登记的合作社中,绝大多数合作社出资总额小于100万元,服务、带动和辐射能力有限。其次,功能不全层次低。生产经营型的多,信息、技术及服务保障型的少;种养型的多,加工增值型的少,资金互助型的更少。第三,组织结构松散。不少合作社与成员之间利益联结不紧密,有的只是买卖关系,各干各的,往往是“有利就合,无利就散”,谈不上“风险共担,利益共享”。第四,发展后劲不足。主要表现在产品注册商标的少,通过“三品”认证的少,经营管理人才缺乏,发展后劲不足。这些因素容易导致合作社项目效益不高,存在风险问题。三是规模偏小,总体实力不强。工商登记合作社成员人数较少,反映出农民专业合作社总体规模不大;合作社资金来源主要靠少数牵头人、参与单位的投入,入社社员投入占比极少,反映出合作社总体实力薄弱。此外,绝大多数农民专业合作社没有足够的固定资产可以抵押,在发展资金遇到困难时,很难从金融部门获得贷款。同时,为其提供贷款业务的金融机构也很少。因此,农民专业合作社基本无缘产业化经营贷款贴息类项目的扶持。
三、扶持农民专业合作社发展的相关政策建议
(一)明确工作思路,更加注重“综合”扶持。农业综合开发扶持农民专业合作社发展,是顺应农业农村经济发展新变化,创新农村经营体制机制,提高农民组织化程度,发展现代农业的重要举措。要取得良好的扶持效果,必须更加注重“综合”二字,坚持规范与发展并重、转型升级与提质增效并举,以机制创新为着力点,切实加大扶持力度,加强指导服务,把推进合作社规范发展与建设现代农业、发展适度规模经营、培植农业特色产业有机结合起来,全方位整体推进,凸显农业综合开发在农民专业合作社发展进程中所发挥的不可替代的作用。
(二)落实专项资金,切实加大扶持力度。建议国家农发办每年落实一定比例的专项资金,专门用于扶持农民专业合作社。对于服务型的合作社,可采取以奖代补或直接以无偿资金补助的方式;对于盈利型合作社,可采取小额贷款贴息或“先建后补”的方式。该类项目围绕合作社发展需要,按照“缺什么补什么”的原则,需要什么扶持什么。鼓励和引导合作社实行标准化生产,打造优势农产品品牌,增强市场竞争力,带动农业增效、农民增收。在充分调动合作社积极性的同时,利用农业综合开发规范管理的优势,帮助合作社完善并严格执行内部管理制度,进一步规范自身财务管理,促使其健康快速发展。
(三)完善投资政策,进一步强化管理措施。针对农民专业合作社这一特定扶持对象,需要完善现行扶持政策和改进管理措施。一是合理界定建设规模。由合作社组织实施的土地治理类项目,不必过分强调土地建设规模,应走精细化之路。同时,项目建设规模与所在的不同区域、扶持的不同产业、不同的建设内容有内在联系,不宜“一刀切”。如江苏省就存在苏南、苏中、苏北的较大差别,扶持的优质稻米产业、优质蔬菜产业、花卉苗木产业、经济林果产业,其建设规模应有所区别。二是放宽立项条件。对合作社申报的项目,要适当降低和放宽申报条件,只要合作社具备法人资格,生产经营正常,辐射带动能力强,主导产品市场前景好、效益高,都应允许其申报项目。同时要进一步简化合作社项目申报材料。三是拓宽资金投向。在扶持建设能力方面,可对办公场所、办公设施、市场开拓、品牌申报等费用给予补助,解决合作社自身生存发展问题;在扶持发展生产能力方面,可对设施农业、仓储中转、收购大棚、收购场地、检测设备、防疫设施、新品种新技术引进、相关法规及技术业务培训等费用给予补助,解决合作社生产发展带动问题。允许有实力的合作社直接承担科技推广任务,主要负责对项目区农民的科技培训、示范和推广等。四是降低自筹比例。鉴于农民专业合作社总体实力较为薄弱的现状,建议进一步降低合作社项目自筹比例,土地治理类项目不再要求合作社配套自筹资金,或通过周边土地治理项目捆绑申报,项目实施后形成的资产交付合作社管护使用。产业化经营项目也要降低对合作社自筹资金的要求。五是落实项目管理费。从加强项目管理,减轻合作社负担考虑,建议产业化财政补助类项目可列支一定比例的项目管理费,主要用于项目管理部门委托中介机构开展立项审计和竣工审计。