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  • 吴建瓴:促进城镇化健康发展的土地管理制度改革建议
  •  2012-11-26 22:57:51   作者:吴建瓴   来源:   点击:0   评论:0
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  • 促进城镇化健康发展的土地管理制度改革建议

    (未完成稿,供业内同仁指教)

     

    现行土地管理制度的核心,是各个地方政府拥有转变土地用途、制定和调整土地利用规划、通过基础设施投资提升土地价值的垄断经营权力。这种权力为各地政府推动我国的快速工业化和广泛的城镇化提供了巨大的操作空间,起到了不可或缺的支撑作用但是随着城镇化、工业化的速推进,非农产业对土地的高效利用推高了土地价值,以各种形式占用土地的利益集团(农民、集体、市民、城市公私机构)都强烈地表现出扩大自身在土地增值收益分配中份额的要求,国土资源管理面临的压力越来越需要进行必要的改革以适应新形势的要求和挑战。根据我们对现行土地管理制度的理解和经验总结及多年坚持研究的成果,提出以下建议:

    一,改革征地制度,同时坚定保持地方政府土地垄断经营权,维护健康城镇化和快速工业化的经济基础。  

    现实中频遭诟病的“土地财政”,其基础是地方政府对土地非农利用的垄断经营权。地方政府由此可以通过规划、建设,提升土地价值,筹集工业化、城镇化的发展资金。地方财政收入对土地的依赖,取决于土地是否具有升值空间,而不是强制性征地的权力或者是自身拥有的土地储备数量。大多数学者因地方政府财政的独立性(分灶吃饭的财政制度)带来的隐蔽性而对“土地财政”的实际运作知之甚少,因此通常将征地、拆迁中土地补偿纠纷导致的官民对抗归罪于土地财政;甚至提出“爷卖孙田”、“土地卖完”、土地财政不可持续等荒谬问题。首先,现实中所谓“土地财政”的运作,是以土地升值由地方政府财政获得为前提的,与政府是否拥有土地基本无关;只要有土地升值空间存在,独家垄断土地经营权就可以支撑土地财政。其次,土地升值通常由公共规划和基础设施投资来实现,而投资资金又几乎完全靠土地价值升值导致的土地财政收入实现补偿,所以,在没有土地升值空间存在、没有基础设施投资需求存在时,土地财政就会自然消失。根本不会存在土地财政是否可持续的问题。严格说来,讨论这个问题完全没有意义。

    在当今中国,只要存在城镇化和工业化的需求,就存在基础设施投资的需求,地方政府对土地的垄断经营权就必须保持。所谓“税收保运行,土地保建设”是现实的地方政府生存状态。否定了地方政府土地垄断经营权,我国的健康城镇化和快速工业化就会失去一个在看得见的将来无法替代的经济基础。

    与“土地财政”相联系的征地制度由于混淆了强制购买权和独家垄断购买权,存在内在的逻辑混乱,应当加以改革。强制购买含有强制低价和强制获取(强拆)的意义,其正当性来自公益性需求,而现实中的土地垄断经营权远远超越了公益性需求,在此意义上,政府经营土地仍然沿用征地手段显然不合理。实际上公益性需求根本无法承担筹集建设资金的重任,只有非公益性用地才能获得足够的资金。所以,征地制度应当改革,在区分公益性与非公益性用地需求的基础上,将政府购买土地的行为界定为征地和购地两种,保持政府对土地的独家经营权,同时将极其负面的强制性征地坚决限制在公益性用地需求之内。

    在上述改革完成之后,真正需要警惕的是基础设施建设以外的常态化需求都过度依赖于地方政府土地收入。

    二、改革征地、拆迁的土地、房屋补偿制度为土地、房屋交易制度;改变与原来政府对个人“一对多”交易方式为政府对集体“一对一”交易方式彻底解决官民对抗矛盾。

    第一,由于我们原有征地制度没有有效区分“征地”和“购地”,导致获取土地或房屋的代价均以原有物业用途补偿为计价原则,这使得补偿纠纷几乎无处不在。被征地、拆迁的各利益主体都会强烈地要求按与政府规划、投资改变土地用途后的物业相关的价值参与分配,矛盾难以避免。事实上矛盾的尖锐化早已迫使政府做出让步,征地和城市拆迁的成本逐年上升就是明证,在大部分地区,补偿标准早已超出物业原有用途补偿的范围。但补偿制度的逻辑关系没有理顺,所以各地政府通常以“明补”不动、“暗补”上升的方式来解决。在发生的矛盾冲突中,政府十分被动。每一次补偿标准的上升都会导致以前被拆迁人群的反弹。

    因此,征地、拆迁补偿制度的改革方向应当是:以交易原则替换补偿原则,土地、安置、社保(就业)、青苗(作物)等等都应计入交易价格,一次性完成。 

    第二,征地、拆迁补偿纠纷导致的对抗性矛盾常常吸引媒体和学者们的关注,正是对于这类现象的片面解读导致对整体土地制度的否定。现实中,此类矛盾通常是由补偿不到位、补偿价格不足、补偿分配不公导致的。迄今没有发现真正拒绝征地、拒绝拆迁的农民或居民。事实上,由于征地、拆迁都起因于土地用途和基础设施的改变提升,绝大部分政府出价都远高于物业原有用途价值,所以真正的反对者寥寥无几,对抗皆源自补偿问题。某些地方政府承诺的补偿不及时支付引致群体性事件,和集体经济分配不公引致的群体事件,其原因实际与土地制度无关。这是应由其他制度设计解决的问题。真正需要土地制度改革来解决的是似乎最为棘手的“钉子户”问题。而这一问题确实是由征地补偿制度的补偿环节设计不当引致的。

    政府征地或购地行为都将导致土地用途及利用具体方式的改变,因此所需土地规模一般都会超过单个利益主体拥有土地的范围,而目前普遍采用的补偿方式都是政府一方对应每户甚至每个居民或农民,即“一对多”模式。政府基于公平原则必须按统一标准给予补偿,但现实中有的利益主体会力求在补偿最大化的前提下提出差异化的需求。而政府根本不可能公开地满足此类差异化的需求,于是提出超出补偿统一标准要求的“钉子户”就此产生。这实际上已是各地旧城改造中的首要难题。各地政府的解决办法无非两种:其一,强拆,其本质是无视其差异化要求,将其强压制在统一补偿标准之内;其二,用其他可控的、不致引起集体反弹的方式满足其超出统一标准的补偿要求。我们会看到各地强拆致死恶性事件的发生常常反而是拆迁项目顺利实施的转折点,原因就在于给死者家属再多补偿都不会引致群体性反弹。如此导致的“要想富就当钉子户”的逻辑让现行征地补偿制度走向死胡同。

    各地方政府在城镇化进程中实际上已经开始设法改变此类被动局面。成都在农村征地中采用的“经营性用房”统一配置方式,外地出现的被征地村集体“留地发展”政策,都体现的是改革现有补偿制度的趋势:将被征地和被拆迁的群体作为一个整体来实施“购地交易”是符合城镇化土地转用特征的交易方式。同一“购地”项目的被征地、拆迁的农民或居民本身就是同一利益主体,“一对一”政府对集体的交易方式可以在不影响群众整体利益的前提下避免官民矛盾。如果土地补偿不足,政府可以整体提高补偿,基本可以形成市场化交易。而群众之间的诉求差异则理应由共同利益主体内部协商解决。

    因此,土地补偿制度的改革应当是由政府对个体的“一对多”方式转变为“一对一”的集体或社区决策方式。绝大部分“钉子户问题”导致的强拆矛盾完全可以避免。

    http://blog.sina.com.cn/s/blog_4dc4629501017ozu.html

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